黄宗智｜中国农业发展三大模式：行政、放任与合作的利与弊
【本文节选自《开放时代》2017年第1期。图片来源：聚土网。请点击左下角“阅读原文”。】
【内容提要】本文论证，中国的“旧农业”——谷物生产——今天主要运作于一个行政模式之下，而“新农业”——高值蔬菜、水果、肉-禽-鱼和蛋奶——则主要运作于一个放任的市场模式之下。在国际市场竞争和粮食价格相对低廉的压力下，前者起到保护中国谷物生产和“粮食安全”的作用，但也显示倾向过度依赖指令性手段和无视农民意愿的弱点。后者则成功地凭借市场收益激发了小农的创新性，但经常受到市场价格波动的冲击以及商业资本的榨取。作为第三种模式的“专业合作社”，则主要试图模仿美国的纯经济性合作社模式，无视中国村庄，不符合中国实际。本文提倡，中国应该模仿“东亚”模式的半政府性综合农协，扎根于村庄社区，由此往上延伸到乡（镇）、县（市）、省、中央各级政府。它们主要为小农提供“纵向一体化”的产品加工和销售服务、技术咨询与服务、信贷服务、组织农资供销、组织社区活动，并参与国家政治来维护小农利益，一如日-韩-台历史经验中，其人均国内总产值以及工农业所占相对比例大致相当于如今中国的那段时期。
【关键词】旧农业 新农业 日-韩-台综合农协 马克思主义 新自由主义
中共中央连续十三年（2004年至2016年）的“一号文件”都以发展农业为其主题。它们详细，具体地讨论了农业，但它们没有区分旧的“大田”农业（主要是谷物种植，也包括棉花和油菜籽）以及新的，资本和劳动双密集的高附加值农业，诸如（高档）蔬菜和水果、肉-禽-鱼和蛋奶。这两种农业其实是在十分不同的制度环境和原则下运行的，一个主要是行政管理的模式，另一个则主要是放任的市场主义模式。清楚地区别两者的异同和利弊会使我们对它们有更清楚的理解。
这些“一号文件”所提出的另一个模式是专业合作社，那是个模仿美国的模式，意图围绕某些专业产品而组织纯经济性的合作社。但合作社如今的发展其实不尽如人意，甚或令人感到沮丧。在目前的制度环境下，以及国家在实践中偏重的要么是行政要么是放任两大模式，现有专业合作社所起的作用其实比较有限。
本文分析了此三大模式的利弊及其成因。文章提出，如今需要的是结合三种模式各自的优点：放任的市场来继续激发农民的创新性，国家来领导和设置更合适的制度环境，以及扎根于社区的综合性农协来为小农提供加工和销售的“纵向一体化”服务，并确保农民权益。
一、高度行政化的旧农业
（一）旧农业及其行政模式
中国的谷物种植“旧农业”在改革期间经历了较大的变化，但仍然是一个主要处于行政管理下的经济。今天，它运作于一个由国家制定的长期战略下，由国家设定诸多粮食“主产区”及其生产指标的“规划”，借此来保证国家的“粮食安全”。在国家近年来的“多予少取”政策下，中国于2006年完全取消了农业税，并设定了多种补贴，包括给予种粮户按亩的补贴，以及购买各种现代农资投入（如机械和良种）的补贴。此外，中央政府从2005年开始，通过财政转移支付，每年给予粮食（以及油、猪）生产大县“奖励补助”，在2010年给予了将近1000个县共210亿元的奖励补助，翌年增加到225亿元（亦即平均每个县获得超过2000万元的补助）。（“2011年国家支持粮食增产农民增收的政策措施”，2011：第7节）
毋庸说，国家在上世纪50年代以来便设置了一个庞大的征收、加工、储藏和销售粮食的机构体系，主要是粮管所和供销社。在主产区里种植粮食的小农，一般在收割之后只需把粮食运送到粮管所（或以微薄的代价托粮贩代运）便基本了事，之后由国家的机构来加工、储藏和销售。这和新农业的小农必需自己负责加工、运输和销售十分不同（下面再详细讨论）。
更有进者，国家另外采取了一系列的积极措施来稳定粮价，设定最低价格（到了此价格国家便会收购），并大规模储藏粮食（以及棉花和猪肉），在最近十多年，为了保证“粮食安全”，建造了足可容纳一亿吨（约相当于粮食年总产量的六分之一）的新型粮仓。（《粮食收储供应安全保障工程建设规划（2015-2020年）》，2015：第1章第1节）。这一切和价格经常激烈波动的高附加值新农业十分不同（下面还要讨论）。国家对粮食的特别重视可以从国家把粮食生产置于“省长负责制”下反映出来（中央一号文件，2014）。
此外，国家自始便特别强调要扶持和补贴成规模的粮食农场，认为它们是带动粮食生产发展的关键。2006年的“一号文件”便已特别突出要发展“龙头企业”和粮食生产的“示范区”，之后每年的“一号文件”都一再强调此点。（中央一号文件，2006—2016）之后，尤其是在2013年，更在龙头企业之外，添加了所谓的“专业大户”、成规模的［一般超过100亩的］“家庭农场”、成规模的“专业合作社”以及“其他生产经营主体”（中央一号文件，2013）。那样的成规模的农场被认定为国家发展粮食生产政策的示范实体，但实际上他们只不过是所有粮食生产农场中的一个较小的部分（下面再详细讨论）。
（二）成绩
以上的一系列行政措施把粮食种植从20世纪90年代及21世纪初年，在农业税费的重负下成为一种收获无几、不具有吸引力的局面扭转了过来，成为可以获得一定收益（如今净收入已达到每亩500元到1000元）的活动。这主要是因为国家的补贴和维持最低价的行政措施。
在改革初期实施的家庭联产承包责任制下，以及技术（包括良种和其他的投入）方面的进步和近年来的行政措施下，中国的谷物亩产量在1980年到2014年间增加了不止一倍，如表1所示。这固然是可观的成绩（但如果和新农业的590%的增幅相比，则相形见绌了——下面再讨论）。
这些数据证实的是“行政推动的发展”模式的成绩，也说明了其与改革前计划经济下的成绩的基本延续性：其增幅其实和1952年到1979年的增幅（年平均2.3%——见Perkins and Yusuf， 1984：Chapter）差不多。改革时期的不同之处是谷物生产已经不再处于简单的行政命令之下，而更多是由国家来引导农民达到其所设定的指标。其间的变化可以代表从“指令性计划”到“指导性计划（或规划）”的演变。（《中国的经济计划体系、过程和机制：中西方学者对话（六）》，2013）
在最近的二十年中，现代投入的使用有可观的增长，不仅是由于国家的推动，更是由于农业劳动力机会成本的上升。非农就业的收入一旦上升到购买机耕-播-收服务的成本之上，种粮小农便相当普遍地购买这些服务（如今这些服务实体已经遍布比较富裕地区的农村），因此而导致了农业的“现代化”（亦可称之为“资本化”，即单位面积和劳动力的现代／资本投入的增加）。根据1996年和2006年两次农业普查的数据，拖拉机的使用在该十年间增加了一倍。我们如果依赖国家统计局逐年对1553个县的6万抽样农户调查的数据（但其多半偏重比较“先进”而不是一般的农户），拖拉机的使用在1996年到2010年间增加了四到五倍，除草剂的使用增加了一到两倍（黄宗智、高原，2013：图1、图2）。凭借这样的抉择，小农户等于是在用其打工得来的工资支撑更多的现代投入。在部分家人（年轻一代或主劳动力）从事“离土不离乡”的非农就业的农户中（区别于外出“离土又离乡”的非农就业者）尤其如此。
2015年的“一号文件”指出，最新的问题是如今中国的谷物价格已经超过了国际市场的价格（中央一号文件，2015）。这就更促使国家为了“粮食安全”和国际竞争而积极介入谷物生产。在农业劳动成本不断上升以及谷物价格相对低廉的现实下，这样的行政干预模式可能是唯一可能维护谷物生产生命力的做法（其弱点将于下面讨论）。
有的学者认为中国今天的农业已经完全是，或者主要是，或不可避免地是资本主义的，因为国家偏重龙头企业和大户，也因为农业已经高度商品化。他们指向2013年官方的一个数据，声称中国的耕地已有3.40亿亩被流转，认为这证明了资本主义已经成为中国农业中无可抗拒的浪潮。（Zhang， Oya， and Ye， 2015：308）但是，从众多的深入实地调查我们知道，农村许许多多被流转的土地不是转入了资本主义的企业单位，而是在离村就业的人士和其留村的亲邻朋友之间进行流转。前者多预期有朝一日还会返回农村。同时，我们从详尽的1996年和2006年第一、二次农业普查得知，国家政策在此期间虽然一直偏重龙头企业和大户，但是直到2006年，农业就业人员中其实仍然只有3%是全职的农业雇工。（黄宗智、高原、彭玉生，2012）即使我们考虑到近年来，在国家大力推动“资本下乡”以及凭借土地流转来发展龙头企业、大户以及成规模的“家庭农场”的政策下，土地流转大幅度上升，但是那些大农场如今肯定仍然只占到被流转的3.40亿亩耕地总额中的一个部分，而3.40亿亩只是全国（20亿亩）耕地面积的六分之一。也就是说，绝大多数的农业劳动力仍然是在耕种自己的承包地，仍然只是小规模或中等规模的农场。2016年的第三次农业普查数据出版之后当能给予我们一个准确可靠的数据。
上面已经提到，国家对谷物经济的高度行政干预来自几个关键的战略性考虑。国家仍然十分关心“粮食安全”，坚持要卫护中国粮食供应方面的自给自足。这是一个具有深层历史渊源的政策，起码可以追溯到18世纪的清代中期，那是一个人口增长逐渐超过粮食产出的时代，导致了后来的周期性饥荒，以及大规模离土离乡“游民”的长期流动。这也可以追溯到革命根据地时期面对敌人的围剿和可能饥荒的斗争。当然这也可以追溯到1959年到1961年的“三年困难时期”及普遍的饥荒和死亡。
这里，我们还要指出，迄今中国政府并没有过度僵硬地卫护“粮食安全”。最好的例子也许是其旧农业中关于大豆——既是许多农民的重要蛋白质营养的来源，也是越来越重要的饲料——方面的举措。如今中国所消费的大豆只有五分之一是国产的，其余都是进口的。进口的主要是转基因大豆（主要来自相对地多人少的美国、巴西和阿根廷），在国内则禁止种植转基因大豆。进口的转基因大豆主要用来生产饲料和豆油，这是因为其价格要低于国内的大豆，同时，也因为转基因大豆用于饲料和豆油要比天然大豆更高效。国家基本的长期战略似乎是要在国内继续生产天然大豆，等待中国大豆能够更好地进入大豆作为高值保健食品的国际市场。目前，其经济盘算似是利用进口大豆来满足国内越来越高的饲料需求，特别是由于牛肉等肉食生产的快速发展的消费需求，而进口大豆所释放的耕地则用来生产更高值的农产品。中国如果要自己生产其所进口的大豆，需要再用上四亿亩的耕地（总耕地面积的五分之一），这是根本就不可能考虑的方案。如今的情况可以说是，中国借助廉价的进口大豆来把其稀缺的土地资源更高效地用于高附加值的农业生产。也可以说，是凭借出口高值农产品来购买进口大豆。这是一个合理的经济策略，无疑也是一个实用和灵活的策略。（详细论证见黄宗智、高原，2014，第179页及其后）
国内外的马克思主义学者批评中国国家政策目前偏向资本主义企业型农业，这无疑是对的，但我们也要看到，企业型农业绝对不是中国如今的主要粮食生产方式。中国粮食经济其实更多的是一个高度行政化的小农经济，所展示的是旧计划经济的延续，多于改革性的全面市场化和资本主义化。它绝对不是一个完全市场化的经济，而是一个国家行政大规模干预的经济。它其实应该被理解为一个主要是国家管理下的小农经济体系，一个主要以小家庭农场为主体的粮食经济。把这样的经济体简单地理解为“资本主义的”农业、一个追求无限资本积累和扩大再生产的农业，乃是一种错误的认识。当然，从新自由主义理论的角度来理解如此的农业，要么过高估计资本主义的成功，要么过低估计国家干预所起的作用，同样也是错误的。
（三）问题
目前，国家政策确实把对未来的主要希望寄予规模化的农场。之前，国家特别强调对龙头企业的补贴，而最近则更加上了大户、（大）“家庭农场”以及公司化的“专业合作社”（主要是一些凭借合作社的名义来争取国家的税收优惠和财政补贴的“合作社”）。我们可以说，决策者们的长期战略性考虑是，要在国际市场上与土地资源禀赋丰富和农业高度机械化的国家竞争，中国必须同样依赖规模经济效益。因此，多寄希望于农业公司和公司化的实体来支撑中国的粮食经济。
但那样的思路的问题不仅是对规模效益的错误信赖，也是因为其更强化了旧计划经济的行政思维习惯，即便是从指令性计划改革成为指导性计划，即便是从凭借命令型和控制型行政管理改为引导型行政管理，来达到国家设定的目标。决策者所显示的是对规模化资本主义实体的过分信赖，以及对小农户的不信赖。此点可见于他们之一直没有考虑到最近三十多年来的农业发展的真正的主要动力——即越来越多的小生产者转入高附加值的新农业生产（下面再详细讨论）。
过度行政化的思维走到了极端，便会呈现为完全无视小农意图和利益的政策，乃至于强迫他们按照国家的指示来工作。双季稻（早稻 + 晚稻 + 冬小麦）的种植便是一个鲜明的例子。如此的种植模式其实早已被证实，其所能做到的只是更高的单位耕地面积产量，但并不能提高其他的（流动）投入（劳动、肥料、杀虫剂、良种等）的回报。在上世纪60年代，种植双季稻曾经被国家强行推广，当时使用的口号是“消灭单季稻！”，但农民都不太愿意，因为双季稻要将近一倍于单季稻的投入，而所获得的则是不成比例的产出和回报。到了80年代，国家控制一旦松弛，双季稻便基本被放弃。（黄宗智，1992：224-225，241-242）但最近几年，在保卫“粮食安全”的大潮流下，它再度被国家积极推广。但实际上，在现有的制度环境下，小农户由双季稻两茬所得的净收益其实还不如一茬单季稻。
其结果可以清晰地见于湖南省“平晚县”（学术名称）的案例。双季稻政策所导致的是基层通过大规模作假的抗拒。2013年，平晚的基层官员，借助上级验收程序中的漏洞，实际上在仅仅40%的土地上种植了双季稻，却被夸大为90%，做法是在上级验收时使用的主干道马路旁边虚拟一个“核心示范区”，装设了数量具误导性种子场和模范性的双季稻稻田，借此来虚报双季稻的种植面积。其实际先被一位调查记者识破而报道，而后被在该处做研究的学者龚为纲所证实（虽然后者，由于材料的敏感性——直接涉及当地的官员——只能采用学术名称来写报告）。（黄宗智、龚为纲、高原，2014：145-150）
结果是，种植双季稻的大农场的兴起，不是由于其生产率的优越性，而主要是由于其强行达到的经营规模和政府的补贴。当地的双季稻种植“项目”经历了以下三个阶段：先是由一个当地的龙头企业来承包政府设定的政策和指标，但那样的做法很快便失败了，因为该企业必须承担较高的（从小农户流转的承包地）地租，而其经营模式又必须依赖较高工资成本的雇工。它的耕作水平不能使每亩支付350元给公司的农户满意。其后，项目便改由村庄干部来承担，而他们因为无法动员当地农民来参与，只能自己亲自负担上面发下来的双季稻种植指标任务。但大家都知道，实际上两茬双季稻的净收入，由于必需的加倍投入并且只能获得不成比例的增产，最终连单季稻一茬的净收入都达不到。显然，如此为了完成任务而种植的双季稻是不可持续的。结果，从2012年开始，便在该地形成了全由大户来承担双季稻任务的局面。（黄宗智、龚为纲、高原，2014）
而那是一个仅有当地官员和大户才有利可图的做法。大户之所以愿意承担如此的任务是因为，通过乡镇政府的推动而转租大面积耕地，即便按亩收入很低，但总收入可以超过本村其他农户：每亩净收入才500元的大户（一般还要算上每亩150元的政府补贴才如此），可以凭借100亩到200亩的经营规模来获得总共5万到10万元的净收入，远超过从每亩获得1000元的净收入，但仅种植自己（或加上亲邻）的10亩承包地的农户的1万元的总收入，借此达到在本村比较显赫的经济地位。当然，他们也能够获得乡镇政府的青睐。（黄宗智、龚为纲、高原，2014）
如此的运作机制显然只能满足当地的大户以及执行国家“粮食安全”政策的地方官员。它绝对不能满足当地的小农户，因为他们知道，从一茬单季稻便能获得比两茬双季稻要高的净收入。整个项目其实只是一个反经济逻辑的工程，只是由国家强制性行政管理所推动的工程。（黄宗智、龚为纲、高原，2014）
如此的政策揭示的是，行政主导的发展路径走到极端，可以完全忽视最基本的，也是农民都知道的经济逻辑（即在农场微观层面上的投入与产出的比例）。它鲜明地突显了由于过度控制和计划，借助行政来推动发展，无视农民意愿和基层实际所可能导致的问题。它说明的是不顾农民的权益和主体性所可能导致的弊端。
最使人担忧的是，如此的“行政 + 大户”模式会成为唯一能够执行国家策略的机制。大户使国家更容易控制、实施其政策，因为60个耕种200亩地的大户要远比3000个每户分别种植4亩耕地的农户更加容易控制。而对地方官员们来说，他们在上级面前能够显得更加能干，又能确认上级政策的正当性。那样的机制很容易自我再生产、扩延，而其代价则是劳动和其他各种投入的低效使用，由此妨碍真正的农业发展。它也是一个强迫小农户进行不经济的双季稻种植以及损害他们的利益的一个机制。说到底，它其实是一个反经济的“瞎指挥”政策，只会借助行政管理机制来浪费国家资源。
已有不少优秀青年学者的扎实研究清晰地证明，如今粮食经济的主体实际上不是国家行政所偏重的大农场而是拥有20亩到50亩耕地的中等规模，几乎完全依赖自家劳动力的中农农场。他们主要依赖亲邻朋友间的土地流转而扩大了自己经营的农场面积，以比较低廉的地租（常常只是象征性或礼物性的）来种植不然便会被抛荒的外出劳动的亲邻朋友的土地。他们不需要像大农场那样雇工，更不需要雇用监督（雇工工作的）人员。伴随非农就业工资的上升，他们的主要劳动力可以通过外出打工来获取较高的工资，而用其一部分来购买机耕-播-收服务，此外则依赖家庭相对低成本的辅助劳动力（妇女、老人）来耕种自家的土地。正是通过这样的机制，这些中农农户能够从一亩土地获得1000元左右的净收入，远高于规模化大农场的500元。（例见张建雷、曹锦清，待刊；高原，2014；林辉煌，2012；杨华，2012）
正如这些研究所证实，如今的“中农”农场，包括结合非农就业与种植业的（笔者称之为“半工半耕”的农民——黄宗智，2006），在村庄中达到“中等”收入（年收入超过两万元）的农户，占村庄里人口的比例越来越高（尤见张建雷，2016：第7章）。他们也是最关心村庄事务的阶层，不仅是经济上的中坚人物，也是社区里的中坚人物。但中央历年的“一号文件”完全没有提到这些中农农户所起的作用，而一直继续偏重大农场——主要是由于对新自由主义和马克思主义的规模经济学效益“规律”的绝对化的信念。
总而言之，在中国粮食经济的给定现实条件下（必须养活庞大的人口并保证其“粮食安全”、小规模农场的长期延续，以及来自地多人少国家的相对廉价粮食的竞争），一定程度的政府扶持和对市场经济的行政干预是无可避免的。需要的是，对意识形态化经济理论以及过分行政干预的警惕和限制，特别是避免对规模化农场的过分偏重以及对小农场的忽视或对其利益的损害。
二、放任市场的新农业
（一）新农业
中国的“新农业”（笔者的称谓，指生产高档蔬菜、水果、肉-禽-鱼、蛋-奶等高附加值的农业）和生产粮食的旧农业十分不同。首先，是其产值规模的不同：如表2所示，2010年蔬菜、水果、 肉-禽-鱼三者产值的总量占到农、林、牧、渔“大农业”总生产的66%，不止四倍于旧农业的15.9%（即便后者的播种面积占据总播种面积的55.9%）。
新农业的规模一般要小于旧的“大田”农业。它尤其包括所谓的“设施农业”，如温室和拱棚农业，一般的规模才一亩（小）、三亩（中）和五亩（大）。一户农民一般只能种植一个这样的拱棚。它也包括果园，一般也只是差不多如此的规模。饲养禽类或鱼的设施基本同样。至于结合种植饲料（如玉米）和养殖数十头猪、羊，或牛的农场，一般也才有5亩到15亩地。总体来说，相比旧农业生产，他们都是相对“资本和劳动双密集”（单位面积资本和劳动投入密集）的生产。（黄宗智，2016；亦见黄宗智，2010，2014b）
我们缺乏区别新、旧农业在劳动和（固定和流动）“资本”（区别于土地）投入上的不同的精确数据，但是我们可以用其不同的产值比例来做一个粗略的对比：即大约4比1。譬如，在蔬菜生产中，一亩设施蔬菜一般要用上大约四倍于露地蔬菜的劳动和资本投入。这就意味着，旧农业虽然在播种面积上仍然是最主要的农业生产（占比不止一半），但从劳动和资本投入或产值来计算的话，则绝对不是。也就是说，我们需要抛弃把农业主要等同于粮食种植的旧观念。
至于新农业中“资本”投入的来源，由于迄今小农仍然没有可能获得金融机构的贷款，它主要来自农民的打工收入，尤其是“离土不离乡”的农民。笔者和协作者估计，农民的工资性收入总额在2010年达到约5万亿元，而农民这样的“非农就业”收入，尤其是“离土不离乡”农民的大约2万亿元工资收入，乃是近年来农业中的固定和流动资本投入的主要来源。我们估计，2010年农民向农业的投入总额是16930亿元，等于是国家向“基础设施、农业科技研发支出、支援农村生产支出、农业事业费”总投入（8580亿元）的将近一倍。也就是说，小农户乃是近年来的（笔者称作）“隐性农业革命”的主要动力，在1980年到2010年的三十年间把新农业的产值提升到之前的6倍。这是一个还在继续的革命性变迁。（黄宗智、高原，2013）导致这场革命的“三大历史性变迁的交汇”将在下面再讨论。
（二）新农业的放任市场模式
新农业和旧农业是在十分不同的制度环境中运行的。新农业远远没有像旧农业那样程度的国家行政干预和管理。它没有像旧农业那样的（种粮）补贴，也没有那样的农业大机械购买补贴（我们已经看到，新农业农场规模较小，较少使用大型拖拉机）。新农业中也不存在像粮食经济那样国家保证的最低收购价，更不存在大规模的储藏设施来保证“粮食安全”和稳定粮价。它更没有旧型的粮管所和供销社。粮农在收割之后，把粮食卖给粮管所便基本了事，由国家来负担其余。新农业则基本是放任的市场经济。国家主要依赖市场经济及其动力来对待新农业。
国家的介入主要限于建造一些较大的批发市场来“带动”市场的发展。但是，那些批发市场一般都是由多个不同的国家部门或机构来建造的，它们各有各的利益和财政考虑，并且都必须面对建设用地的高成本压力，因此，所设置的批发市场几乎都必然是营利性的。一般都只是比较粗糙的设施，如仅是一栋建筑，甚或只是一个大棚，乃至于一块空地，来为生产者、中介和中间商提供一个会合交易的地方，而很少提供储藏、加工等服务 （曾寅初，2007），与粮食经济方面的设备相去较远。
此外，有的地方政府积极地推动了一个地方在某些专业产品方面的发展，借助聚集的经济效益（Krugman， 2008）——不只是小生产者的聚集，也是相关加工和销售实体的聚集——来推动该地围绕某些专业产品的经济发展。两个突出的例子是山东的寿光（县级市），全国第一的蔬菜生产和交易中心（黄宗智，2014b：209-210），以及河北省的永年县，该省的第一蔬菜中心（黄宗智，2015：29）。有的政府也致力于发展不同村庄的特殊产品，即所谓的“一村一品”。
除此之外，政府的行政干预主要在于扶持其偏好的大型“龙头企业”和“大户”，为的还是其“示范”的作用。大型的专业农场能够获得政府（地方政府以及国家农业部）的农资补贴、技术援助、融资贷款协助等。山东莘县的小肉鸡生产是个具体的例子（见袁中华，待刊）。
但即便是在这些聚集的生产中心，绝大多数的小生产者都被忽视，由他们各自来与农资公司（为了饲料、种子和技术投入等）和加工公司打交道。他们也要自管自的销售。因此，必需依赖中间商体系，其产品要经过层层叠叠的产地的小贩到产地的批发商，再到出售地的批发商，再到出售地的小贩和中间商，最终才能到达消费者的手里。旧农业多处于行政管理的框架中，而新农业则多处于一个放任的自由市场经济体系中。
（三）成绩
上面已经提到，新农业要远比旧农业充满活力，这可见于其总产值（按可比价格计算）在1980年到2010年的三十年间，达到之前的足足六倍的水平，远远超过同时期旧农业亩产量的仅有一倍的增长。以年增长率来计算，旧农业产值平均每年才增长2%，而农业产值年平均增长率为6%。前者要36年才增加一倍，后者则每12年翻一翻。（黄宗智，2016：表2）正是那样的快速增长使新农业在总产值上能够占到比旧农业要多四倍的比例，如上列表2所示。伴之而来的是中国人食品消费的结构性转型——以模式化的比例来表述，其粮食：蔬菜：肉食的比例从之前的8：1：1转为4：3：3。其中，食物消费转型和农业生产转型是互为因果的。
其背后的动力，一如笔者（和彭玉生）所证实的，是三大历史性变迁的交汇：一是1980年以来生育率的下降以及世纪之交以来新就业人员数的下降，二是大规模的农民工非农就业，最后是中国人伴随收入上升而来的食物消费转型。（黄宗智、彭玉生，2007）三大变迁的交汇导致农业劳动力的人均耕地面积从1990年的5.9亩扩大到10亩，以及伴随非农就业而来的农户总收入的上升。再则是上述的人们食物消费的革命性转型，是伴随收入上升——来自农业外的快速经济发展和农民的非农就业，以及新农业本身的较高收入——而来的变化。如今，中国的食物消费已经近似日-韩-台发达经济体以及中国自身城市中上阶层的4：3：3的粮食：蔬菜：肉食比例，不再是传统的8：1：1模式。（黄宗智、彭玉生，2007；亦见黄宗智，2016）
仅从以上的成绩，我们便可以得出以下的结论：新农业及其放任市场的模式是一个非常成功的发展经验，使旧农业相形见绌。而其主要的动力是农民在市场激励下做出的抉择，从生产低值农产品转向了越来越多的高值农产品的生产，由此而重构了中国农业的结构。更加使人惊讶的是，从事新农业的农民不仅提供了新农业所需的劳动投入，更提供了其“资本”投入，主要来自农民工打工的收入，凭此来推动了新农业惊人的发展。
但是，新农业虽然要比旧农业更成功和充满活力，但国家却没有为其提供同等的支持和补贴。新农业不具有旧农业那样的生产和投入补贴，那样的最低价格扶持以及那样的收购、加工、储藏、销售服务。在市场化和放任经济的战略性决策之外，国家只起了比较有限的作用，在一些特定地区推进了围绕某些专业产品的聚集效应，以及提供对成规模的公司和大户的支持。
国家迟迟没有认识到或承认新农业的革命性发展。细读2004年以来历年的中央“一号文件”，最初几年他们基本忽视了新农业的发展，显然是因为决策者习惯把农业视作主要是粮食生产。所有的“一号文件”都以粮食生产开头，把其突出为首要的问题，其主要的内容都是关乎粮食种植的各种措施，包括补贴、储藏和稳定价格。最初的两个“一号文件”（2004年和2005年）基本没有提到新农业。2006年的文件提到了养殖业，但仍然没有提到新型的蔬菜和水果生产。直到2008年的“一号文件”才清楚地提到新农业的主要内容：即养殖和如今称作“园艺”的生产（即非主食的生产，主要指蔬菜和水果），但仍然没有清楚地承认新农业在提高农业生产总值中所起的决定性作用。该年已是新农业推动了新一场农业革命的将近第三十年，从1980年到2010年及其后。（中央一号文件，2004，2005，2006，2008）
有的决策者仍然把粮食生产视作农业的最主要组成部分，这是长期以来的思维习惯所起的作用。在最新关于“一号文件”的介绍和讨论中（2016年），一位高级领导人甚至简单地把中国所有的两亿农业从业人员说成是从事粮食种植者，而事实是，中国只有半数不到的农民仍然以粮食种植为主，而其产值还不到新农业产值的四分之一。
但在国家的行政体系中，新农业仍然被置于次要的地位。这可以见于旧农业的粮食生产明确地被置于仅次于中央的“省长负责制”下，而新农业（当今另一个表述是“菜篮子”）仅被置于“市长负责制”下。“菜篮子”要到2012年的“一号文件”中方才被置于比较重要的位置——即在关于粮食的第一段之后的第二段。（中央一号文件，2012）
但作为研究者的我们，需要清楚地同时看到新农业与旧农业，以及两者之间的异同。不然我们就不可能掌握国家对待两者的十分不同的思路和政策。对待旧农业，国家采用的主要是以行政手段来推动发展，而对待新农业，其所采用的则主要是放任的市场主义，认为应该任由新农业自由运作。前者则展示了旧社会主义计划经济思维的延续；后者则展示了新自由主义市场经济思维的关键影响。
（四）问题
在国家放任的新农业中，关键的问题是众所周知的，其型式一再重现于几乎所有的产品中：一个新的高收益产品出现之后，人们便会一窝蜂地抢着生产，市场很快便会达到饱满，而后导致许多过剩产品。其价格因此快速下降，使得不少农民严重亏损，要到需求与供应重新平衡，价格才会逐渐平稳。它是一个高风险的经济领域，有少数的农民能够获得高利，但更多的则会严重亏损，乃至于破产。
我们能看到许多这样的例子。这里仅举一个具体例子来说明其机制。2010年，在全国最大的大蒜产区和市场山东金乡县，每斤大蒜价格先是暴涨至六元，而后快速下降，直到2011年6月达到1元／斤的低谷。数百辆三轮车和货车排队三天到五天，还是不能把其大蒜卖出，因此吸引了全国媒体的广泛报道。记者们后来发现，在市场价格的波动之上，该地的大批发商还串通好了拒绝购买，有意把价格压到最低点，直到1.25元／斤的价格方才出手大量购买，而后反过来以4元／斤的价格卖出，由此获得暴利。这里，市场源自供求关系的价格波动被人为地恶化。（《大蒜等菜价遇过山车困局 中间商炒作价格翻十倍》，2011；亦见黄宗智，2012b：88）
同时，一度与大蒜并行的生姜则没有呈现同样的极端降价，主要是因为生姜可以储藏一段较长的时间——姜农可以把生姜储藏于家里的地窖，等待市场的回升。（黄宗智，2012b：88-89）生产过剩是几乎所有市场经济都面对的问题，而不能储藏来等待市场回升的生鲜商品当然更加如此。
（五）政府举措
国家对新农业的“大市场”的激烈价格波动所做出的回应迄今主要是放任，和粮食经济中的积极举措相去甚远。干预的话，则主要是某种技术性措施，而不是像粮食经济中通过保证最低收购价、大量储存等大规模的举措那样的干预。譬如，在以生产胡萝卜著名的（山东省寿光）化龙镇，当地政府投资建立了胡萝卜的“深加工”设施，设置了能够储藏5万吨胡萝卜的恒温保险库，成功地生产了加工（胡萝卜）的成果蔬片，其市场价格达到胡萝卜的五倍，借此来吸纳过剩的生产并缓冲市场波动的冲击。（郑林涛，2013）但是，如此的措施对稳定市场和保护小农，所能起的作用显然还是比较有限的。
迄今，除了特别出色的个别地方政府的举措之外，国家还没有考虑到其他的可能措施。理论上专业合作社能够起一定的作用，但实际上还没有（下面再讨论）。政府还没有采用像日-韩-台那样的模式，通过半政府型的，团结小农的综合合作社来协助小生产者应付大市场：包括连同以较低的价格购买农资、组织加工、提供市场需求信息、组织销售（下面再讨论）。因此，小生产者仍然处于无助的，受中间商摆布的弱势地位。
迄今政府所采用的对策主要来自理论信条，认为享有规模经济效益的大规模生产实体，不仅是生产率最高，最具活力的“现代”组织，更是最能够应对价格波动的实体。因此，无论是在旧农业还是新农业中，国家一直都特别偏重对如此的生产实体的扶持和补贴。其基本思路是把工业经济的生产和经营原则应用于农业——也就是所谓的农业“产业化”战略思想，归根到底是对规模经济效益“规律”的绝对信赖。
政府的措施几乎一开始便聚焦于如此的规模化经营，为规模最大的实体——龙头企业以及其他的资本主义实体——提供了特殊的激励和支持。最近还纳入了所谓的（超过一百亩的成规模的）“家庭农场”。后者是基于上海市松江区的经验而得出的政策，被推广到全国。问题是，这个政策原先是针对粮食生产的政策，而新农业的农场绝少会达到如此的规模，由此导致许多误解、困惑和不适用。何况，松江的经验本身，一开始便没有正视规模化生产的高成本（地租和雇工）问题，而是凭借意识形态化的理论来夸大大农场的效率和收益，没有把其与小农场做认真的比较。（黄宗智，2014b：186-189）
对规模化资本主义生产盲目信赖的一个生动的实例是“W”省的“H”市，被华中科技大学中国乡村治理研究中心的一组学者（包括15位博士生）深入实地调查。该市地方政府近年来采用了非常手段来招引“资本下乡”、推动“土地流转”、促进规模化企业经营。到了2014年第三季度，已经把该市不止一半（56.5%）的耕地纳入了规模化经营。而该地政府声称已经成功地把该地的新农业横向一体化（为雇工经营的大农场）和纵向一体化了（提供加工和销售服务）。但研究组发现的完全是另一回事：大型的企业因雇工经营的高成本而亏损、失败了。而后，企业试图为许许多多小生产者组织加工和销售，也因为成本太高又完全失败了。也就是说，该地被高度吹捧的“资本下乡”经验，其实是个一败涂地的伪工程。其中的一个绿光公司具有一定的代表性：2009年—2012年，该公司试图运营一个雇工经营大农场，由其来组织加工和销售，结果完全失败。到研究组调研的时候，公司所流转进来的1520亩土地都已经完全被重新转包给小农户，而公司所扮演的角色只不过是收租，并没有为小农户提供任何服务。（见王海娟［2015］的总结）
在王海娟的分析中，这一切只能通过政治而不是经济的逻辑来理解。推动整项工程的机制和逻辑是，对地方政府来说，最简易的治理方法是只和少量的大型生产实体打交道，那样，从治理、控制效果来考虑，要比和许许多多分散的小农户打交道效率要高得多。整个资本下乡项目所导致的不是真实的农业发展，而不过是对小农户的治理的简易化，试图凭借政府支持和扶助的大企业来管理。（王海娟，2015）
而实际上，推动中国的新型农业革命的动力主要是亿万的小农户——由于他们选择具有高报酬的新农业。但他们的贡献基本被国家所忽视。历年的“一号文件”完全没有提到他们的贡献，国家也基本没有为他们提供他们最需要的纵向一体化服务，最多不过是建造了一些粗糙的批发市场来“带动”市场化，并没有连带提供加工、储藏、销售的服务。此外，小农户基本被置于被中间商体系摆布的弱势地位。他们不仅没有被承认为新“隐性农业革命”的主要推动者，没有被国家当作新农业的主体来扶持，而是一直仍然被视作落后和不可依赖的累赘。这是改革时期中国农业的至为关键的错误。
一个特别能说明问题的例子是一份关于河北省永年县（产蔬菜大县）的调查报告。和一般的自我吹捧的官方报告不同，这是一份来自基层农业干部的实话实说报告。虽然如此，报告首尾仍然带有关于该县的辉煌成就的行政化虚言，而且，其包含实质性内容的中间部分是借助一位被访问者的话来表达的。但其对实际情况的叙述扼要和清晰：小生产者的产品必须经过层层叠叠的中间商体系才能到达消费者的手里，“要经过经纪人、产地批发市场、批发商、销地批发市场、个体商贩等多个环节”。（李凯等，2014：第3.3节）而大城市（诸如北京、天津、石家庄）的批发市场是用投资者的资本来建造的，它们必须优先照顾到投资者的回报，因此，“只能高价位运作，制定高额进场费、摊位费、交易费等”（李凯等，2014，第3.2节）。这些当然等于都是农民产品的附加成本，生产者最终所得只能是从其产品售价剔除了这些中间商的附加收入之后的净收入。这正是小农户与“大市场”打交道的关键结构性问题。正因为如此，才会普遍出现“种菜赔、买菜贵”的看似矛盾的现象。
另一份来自这个（被广泛夸奖为模范）县的基层农业干部的调查报告，同样是一份比较难得的实在叙述。作者指出，该地最大的批发市场实际上是一个“市场管理不力，秩序较乱，菜农的利益得不到保障”的实体，促使当地兴起了许多替代性的村边、路边的“野市场”。因此，许多菜农根本就“不愿进入（批发——引者注）市场交易”。（张永革，2014）
在如今的综合性学术论著中，一个重要的倾向是坚持认为中国今天的农业已经毫无疑问地，无可扭转地是资本主义的（生产方式）， 是一种已经完全被纳入了全球资本主义的“转型”过程。这种意见比较笼统，不对新、旧农业做出区分。其理论性推论基本是，一如马克思主义理论（其实也是新自由主义理论）所认为的那样，商品化（commodification）／市场经济发展只可能导致资本主义。
在批评中国政府偏重企业上，马克思主义的批判者无疑是对的，但他们严重高估了资本主义在中国农业中所占的位置。我们已经看到，中国的旧农业经济仍然是个高度行政化的体系，与其说是“资本主义的”，不如说是个行政管理下的农业。至于新农业，我们需要认识到，其绝大多数的农场是较小型的，不到15亩（2.5英亩）的农场，而且，他们的生产决策与其说是由积累资本和扩大再生产的资本主义逻辑所主宰，不如说是由生计和消费所主宰的。他们一定程度上固然是在商业资本的“剥削”之下运作，但这是一种（可以称作）不平等的“流通关系”中的榨取，和马克思原来的“生产关系”理论十分不同。无论如何，把在商业资本榨取下运作的小农农场经济等同于“资本主义”是个充满误导性的论点。
马克思主义学友们之所以夸大了商品化所起的作用的部分原因可能是，缺乏对中国历史上小农经济远在（国际）资本主义来临之前，便已相当高度商品化的事实的认识。在1950年前的六个世纪中，商品化的基础主要是小农农场，是来自他们为城镇人士提供奢侈消费品，如细粮、肉食、优质蚕丝、棉花-纱-布，主要是通过地租的形式来获取。但从城镇则基本没有返向农村的商品（除了基本生计用品，如酱油、盐、糖）。那样的商品化的动力机制主要来自小农经济的“过密化”（即以边际劳动报酬递减为代价的进一步农业劳动密集化——特别是从粮食生产转入棉花-纱-布或蚕桑-缫丝的生产，是以18倍或9倍的劳动投入来换取远远不成比例的报酬），这是在人多地少资源禀赋条件下的生存策略，不简单是追求最高利润的资本主义经营。更有甚者，其所导致的市场经济绝对不是像亚当•斯密在18世纪后期不列颠所看到和概括的螺旋式发展的城乡贸易，而主要是农民与农民之间的交换，其最大的部分是粮食与棉花／纱／布之间的交换。仅凭理论，无论是马克思主义还是新自由主义的，来把单一种（现代型式的）市场经济投射于全世界和所有的历史时代，并把商品化想象为同一种市场经济和资本主义的发展，是错误的。（黄宗智，1992：尤见第5章、第6章；亦见黄宗智，2016：21-23）
我们已经看到，这些学者中，有的指向官方在2013年所给出的一个数字——即全国总共已有3.40亿亩的土地被流转——来支撑他们的论点，借此来论证资本主义的发展已经成为中国农业中的不可抗拒的洪流。但我们要记得，3.40亿亩土地只是中国总耕地面积的六分之一。而且，我们还知道，大多数被流转的土地是在村庄亲邻朋友之间进行的，主要是由外出打工的农民把自己的承包地转租给别的村民，而不是转租给规模化的资本主义大农场主。最近几年，由于地方政府积极地招引资本下乡以及推动农村的土地流转，情况固然有一定的变化，但是，我们要记得，如此的土地流转中的地租一般都比较高（500元／亩到1000元／亩），远高于较低廉的在亲邻朋友之间的流转（100元到300元／亩）——例如在山东聊城（高原，2014：238）。这就造成对资本下乡和其带动的土地流转的严重制约。加上企业型农业必须依赖雇工和其监督人员，严重限制了大资本主义农场的发展。正因为如此，许多农业企业结果选择了通过与小农户签订合同、协议、订单等方式来经营，借此来利用小农户的较廉价（家庭的辅助）劳动力和自我激励机制，而不是雇工经营大农场。
所以，大农场所占的面积只可能是被流转的3.40亿亩土地中的一个有限部分。我们知道，2006年的第二次详尽的全国农业普查证明，国家虽然一直在大力推动龙头企业和规模化农场的发展，在所有的农业从业人员中，其实仍然只有3%是全职农业雇工，总共耕种大约6000万亩的土地。（黄宗智、高原、彭玉生，2012）其余的耕地主要是由小农户来经营的。如今，大农场的面积充其量应该不会超过总耕地面积的10%——我们要等待2016年农业普查的结果发表之后才能得出精确的数字。也就是说，中国今天的农业主体依然主要是小家庭农场，与有的决策者和研究者，无论是赞成资本主义的新自由主义者还是批判资本主义的马克思主义者，所声称的资本主义化农业现实相去很远。
三、专业合作社：修辞与实际
【请点击左下角“阅读原文”。】
四、对农民创新性和权益的忽视
【请点击左下角“阅读原文”。】
五、另一种可能：东亚历史经验
【请点击左下角“阅读原文”。】
黄宗智：中国人民大学法学院、美国加利福尼亚大学洛杉矶校区历史系
【请点击左下角“阅读原文”。】