李军｜从“创置社田”到“农地减租”——中华平民教育促进会对土地问题的探索
【本文节选自《开放时代》2018年第3期。图片来源：中国百科网。请点击左下角“阅读原文”。】
【内容提要】中华平民教育促进会对土地问题的探索历经三个阶段。定县实验时，平教会对土地问题已有初步认识，但生计教育的重点是改良农业和建立合作社。战后的华西实验明确将土地问题视为乡村经济的核心，提出统租分佃和创置社田的方案，这体现了平教会希望通过温和的方式和组织生产的力量解决土地问题，达成合作化和组织化的生产生活模式的乡村改造目标。然而，创置社田难以实施，平教会转而积极协助政府推行农地减租，同时也不放弃统租分佃的努力。平教会的和平土改历程始终充满着张力，这使其土改探索基本停留在方案层面，难以付诸实践。
【关键词】平教会 土地问题 创置社田 农地减租
考察近代乡村建设史，很难绕过晏阳初领导的中华平民教育促进会（以下简称“平教会”）。作为一个具有启蒙和改良意味的知识分子民间社团，平教会对社会改造一直抱有浓厚兴趣。其工作重心经历了从平民教育、县政实验到经济建设的演变。本专题中潘家恩和张艺英、温铁军的文章对此都有涉及，本文拟继续深化，结合近年公开的华西实验区档案，梳理平教会探索土地问题的历程，以进一步揭示近代乡村建设的复杂面向。
一、定县实验：初步认识土地问题
1923年夏，以“除文盲，作新民”为宗旨的中华平民教育促进会总会在北京成立。1926年，在河北定县设立平民教育实验区。1929年，总会机关迁至定县，全力推行以县为单位的乡村建设实验，工作范围也由先前的文字教育扩展为文艺教育、生计教育、卫生教育和公民教育四大教育。生计教育主要从技术层面、组织层面着手，重点在改良农业生产和建立经济合作社。其目标是“要训练农民在生计上的基本智识和技术；要创设农村合作经济组织；要养成国民经济意识与控制环境的能力”。换言之，要用教育方式达成组织化、合作化的经济建设。在此过程中，土地问题逐渐进入平教会的视野。
先是生计教育部主任姚石庵在工作中发现农村土地分配不合理，于是选定一村，联合60家，组织合作农场，以作探索，“但因土地的分散，耗费了人力，影响了生产的增加，依然很穷……只作了一年多，还不曾得到科学的结论”。调查部主任李景汉进行社会调查时，也发现定县存在耕地不足、土地分配不均、土地分散、田赋混乱等严重问题，意识到土地分配不均“关联到土地集中、土地私有制度、不合理的土地关系等种种问题”。1929年—1932年，世界资本主义经济危机波及中国，定县农产品滞销，农民大量破产，土地日益集中于大地主。对此危局，李景汉慨叹：“我们不能不承认土地问题是农村问题的重心，而土地制度即生产关系又是土地问题的重心，其次才是生产技术及其他种种的问题。若不在土地私有制度上想解决的办法，则一切其他的努力终归无效。即或有，也是很微的、一时的、治标的。”平教会总干事晏阳初也认为：“农村经济问题中最严重的，莫如土地问题。这个问题，近来已引起国人的深切注意……这桩根本工作，似应由政府出来毅力解决。”
由上可见，平教会对于土地问题已有一定认识，同时认为土地改革必须由一个强有力的政府来推行，平教会作为没有政治权力的民间团体对此无能为力。的确，在定县的权力格局中，平教会的处境一直较为被动。实验初始阶段，平教会“仅站在学术及私人团体的立场去研究实验”。随着工作的推进，它认识到“欲将研究所得的推广出去，则非借助政府的力量、政治的机构不可”。于是，它积极谋求与国民政府合作，通过新成立的河北省县政建设研究院进行自上而下的县政改革，以图实际控制定县地方政府。但是，县政极大地触动了士绅的权力，因而遭到他们的强烈反对，平教会被迫妥协，县政改革名存实亡。
概言之，定县时期平教会形成了四大教育的工作理念，主张以生计教育达成有组织的经济建设。虽然逐步认识到经济建设和土地改革的必要性，但因缺少政治权力支持，平教会的生计教育更多是改良农业和建立合作社，没有触及土地关系的调整。
二、华西实验：提出创置社田方案
1936 年后，为将定县实验经验向全国推广，加之华北政局日益紧张，平教会的工作重心逐渐南移，积极同地方政府合作，先后在湖南衡山、四川新都建立实验县。1940年10月，在巴县歇马场创立中国乡村建设育才院（后更名为乡村建设学院）。整个抗战时期，平教会专注于农民抗战动员、县政实验和乡建人才的培养，无暇顾及土地问题。
1946年11月，在国民政府的支持下，四川省政府主席张群划四川第三行政督察区为平教会华西实验区。实验区的机构和人员分作大致平行的两套系统。一是国民政府的督察区（专员）-县（县长）-乡（乡长）／镇（镇长）-保（保长）-甲（甲长）；一是平教会设立的实验区总办事处（主任）-联乡辅导区（区主任）-乡镇辅导区（辅导员）-社学区（民教主任）-传习处（导生）。为切实掌握政治权力，晏阳初力荐平教会骨干孙则让（字廉泉）担任第三督察区专员，兼任实验区主任。除此之外，两套组织系统独立运行，各有分工，乡镇保甲机构主要办理征兵、征粮、防匪等国家委托事务；平教会系统主要负责“组织农民，以引发农民的力量来推动乡村建设”。
平教会试图突破以往“片面的改良”做法，在华西实验区进行“一体化的乡村改造”。晏阳初即言：“生活是有机联系的，片面的改良从长远的观点来看是没有用的……生产、教育、卫生、土壤改良（土地改革）和自治，所有这些都是社会与政治改造这一体化计划的组成部分，都是互相依存、互相关联的。”实验区明确提出“乡村建设应以经济为重心”，认为“经济问题的解决靠有组织的生产，就是生产组织化”，主张“用合作社的组织来建立经济建设的体系”。
同时，平教会领导层也开始直面“乡村经济核心的土地问题”。晏阳初说：“时至今日一个佃农的生活并不比中世纪的农奴好……我们要做的一项最为迫切和根本的事情就是帮助‘土地的耕种者变成土地的所有者’”。首先要做的是“把这些贫穷无助的农民组织起来”，成立生产者合作社。孙则让也感叹农村面临着农田细碎零散、土地买卖频繁、撤佃换佃事件增多、租佃纠纷严重等严峻的土地问题，提出“现在就大势看，土地改革势在必行。我们提倡合作社，借以促成土地问题的解决”。
在此基础上，实验区提出了体现“农业生产组织化”理念的土地方案，主要内容有以下两点：
一是统佃分租，以稳定土地使用权。由合作社向业主统一承租，另立新约，其土地仍由原承佃人耕种，佃农缴租与地主收租，均向合作社办理，使佃农与地主不发生直接隶属关系。合作社一方面保障地主法定地租，一方面保障佃农不被撤换及加租加押。
二是创置社田，以控制土地转移，防止土地兼并。农业生产合作社普遍成立之后，凡社区内有土地出卖时，合作社可优先承买，成为社田，仍由原来耕种该田之社员佃耕。所纳租金成为社里公有财富。
平教会也曾考虑过国民政府倡导的“扶植自耕农”的办法——由合作社帮助社员购得土地——以防止土地兼并，最后认为创置社田效果更佳，更有利于养成社员的合作精神和社会责任感，“盖中小自耕农民有强固的自私保守倾向反为建设新农业之障碍，妨害社会之进步，而耕田社有则无此弊”。社田创置后，收租方式积累的公共财富可办理地方公共事业、福利事业。
创置社田的方案集中体现了华西实验区的建设理念，即通过支持由佃农和自耕农组成的合作社租佃和购买土地，达到逐步改变土地关系，建立组织化、集体化的农业生产模式。它具有以下四个特点：
第一，以农业生产合作社为依托。合作社是“农业生产组织化之中心”，“农村经济之各项建设，如农田社有，土地使用权之保障，农业生产之改进，乡村工业之兴办，皆以此项组织为基础”。社员须是直接从事耕作的自耕农、佃农和半自耕农，地主及不能从事耕作者不准入社。一个合作社约包括生产农民170户，水田约2000亩，全区计划组织合作社约4000社。实验区希望能通过传习教育培养农民领袖，重构乡村社会权力结构。
第二，以美援补助款为保障。1948年4月，在晏阳初的游说下美国国会通过一项法案，于援华经济款项内拨出10%（约2750万美元）作为推行中国农村复兴方案经费。由中美两国政府联合成立中国农村复兴联合委员会（简称“农复会”）共同管理。华西实验区是当时接受援助的三大地区之一，从1949年2月至11月底，在美援帮助下，实验区才普遍展开经济建设工作。对于美援运用原则，平教会认为应将其视为“引发自力以求自给自足之助力”，而非“救济性之经费”，因而在运用上分为贷款和补助两种。贷款用于购置社田、建立乡村工业等经济领域，补助则用于教育、卫生等方面。
第三，以和平赎买为手段。平教会认为要“使散漫的农民形成组织，合理的发挥其力量”，“不能借政治自上而下管理，更决不能用暴力的办法”，唯有以“和平的、进化的”做法，“由经济、教育、卫生、地方自治四种建设工作入手，借建设促进农民之自觉，借建设逐步改善农民生活”。
第四，以农业组织化、现代化与科学化为目标。平教会认为乡村建设“乃农村社会全体成员共同合作之建设”，“必须以合作方式，改变农业之细碎性，将其导入组织生产范畴，而在完成组织生产过程中，逐渐应用现代生产技术，使进于现代化”。创置社田的最终理想是“合作社之社员及家属均实施集体耕作，共同分配，而形成为大型之集体农场，以达农业组织化、现代化与科学化之目标”。
平教会设想通过创置社田的办法，每个合作社每年可增置社田40—50亩，10年之间，每社可拥有社田约400—500亩，15年内全部土地问题即可得到解决。1948年底，平教会向农复会提出《华西实验区农村建设计划》和经费补助预算书。预算总数为591万美元，其中，美援补助款546万美元。美援款项中，426万美元用于经济建设，占美援总数的78%，体现了以经济建设为重心。其中，创置社田的预算为292.5万美元，占经济建设预算的68.7%，占美援总数的53.6%。可见平教会对在华西实验区创置社田解决棘手的土地问题，抱有很大期望。
与此同时，实验区各县（局）也相继编订了美援申请计划书，并将创置社田作为头等要务。比如，北碚局的计划书将“土地改革”作为第一板块，拟收购“不在地主之全部土地，及地主之超限额（暂定70亩以上者）暨自由出卖土地”共计2.5万亩作为国家公田，分配社员耕作。为此，申请贷款62.5万美元（占申请美援总数174.22万美元的35.9%）。江津县计划组织500个生产合作社，每社每年购进社田100亩，全县共计5万亩，拟申请175万美元（占申请美援总数375.1万美元的46.7%）。
从上可知，创置社田的方案需要巨额资金的保障，但正处于内战白热化的蒋介石政权不得不将主要精力放在前线战场和军事方面，无暇顾及乡村建设，而美国政府的援助也是口惠而实不至。晏阳初曾向友人抱怨：“（农复会）委员会从政府得到的用于这一项目的现金被削减了百分之九十”，“到今天（1949年2月2日）为止，美国政府对中国政府的经济援助已达近两亿美元，其中百分之十属于委员会；在这两千万美元中，委员会迄今得到的现钞还不足二十五万美元”。1949年初，农复会核拨实验区100万美元，因折算成金圆券拨付，受贬值影响，实际仅得到61万美元，与平教会申请的546万美元差距悬殊。
同时，农复会更倾向于资助政府减租。晏阳初谈道：“对于创置社田一项，四位委员认为平教会应先自己试验，有成绩后再为考虑补助”。最终只同意为创置社田贷款6.75万美元，而由地方自筹经费4.5万美元。
一方面美援金额与计划相差悬殊，另一方面创置社田的方案也遭到地主的反对。当巴县工作人员将这些设想提出来征询县参议会意见时，“立即遭到土豪劣绅的强烈反对”。
在此情况下，创置社田和统租分佃的土地方案基本停留于设想层面，仅有一例实践：1949年6月实验区准予贷款6000银元给北碚朝阳镇十九保创置社田。朝阳十九保正是1943年国民政府设立的北碚扶植自耕农示范区，该保80户农户早已都是自耕农。因此，华西实验区在此创置社田的实验并不具有代表性。
三、新中国成立前夕：协助政府推行减租
就在华西实验区创置社田方案陷入困境之际，农复会倡导的“二五减租”计划得到了西南军政长官公署长官张群的支持。“二五减租”是国民党温和改良农村土地问题的方式之一，此前曾推行过两次。由西南军政长官公署推行的这一次被称为“农地减租”。它们名称虽异，实质内容却基本相同。
1949年7月30日，公署颁布《西南军政长官公署辖区三十八年度农地减租实施纲要》，规定自1949年起，佃农交租时，一律照主佃双方原约定租额，或习惯租额，减去25%，以后不得增加。同时，还进行租约登记和换订租约工作。至此，一场持续三个多月的土地改革运动便在西南地区如火如荼地展开。华西实验区所在的四川省第三区被列为五个重点实施区域之一。
农地减租命令发布后，华西实验区积极响应。1949年8月31日，孙则让以第三区行政督察专员身份发布《为实施农地减租告民众书》，指出政府的农地减租法令与华西实验区主张通过生产合作社以稳定耕地使用权及减租护佃的土地方案，精神相符，并言“农地减租是此时此地乡建工作的重心”。9月4日，孙则让又以实验区主任身份电告各工作人员，要求全力协助政府推行农地减租，并将此项工作内容列为1949年年度中心工作。他说“保护佃农及扶植自耕农，逐渐达到土地农有之目的”一直是华西实验区的工作目标，“而推行之手段则仅赖传习教育，借以唤醒农民并进而组织之。第因本区为一文化事业之团体，无强制执行之权利，故收效不著。良以为憾。现西南长官公署所颁布之农地减租办法，乃国家最重要之决策，与本区组织生产农民之所期望者，实相吻合。倘能借此政府之力量，配合推行，则必能博取农民之拥护，本区乡建工作之使命不难次第完成。”
按照西南军政长官公署的要求，各县、乡、镇设立了租佃委员会，以仲裁纠纷。各省县成立了“农地减租督导团”，实验区要求各工作人员参与其中，以配合政府推行减租业务。以璧山为例，璧山县农地减租督导团制定了《督导团组织办法》，规定以县租佃委员会委员为团员，县长及省督导员分任正副团长，实验区各辅导区主任为主任督办员，各乡辅导员为督办员，各民教主任为登记员。主任督办员及各乡督办员均不给待遇，登记员酌给公旅费津贴。
需要说明的是，平教会号召实验区工作人员全力协助政府推行减租的同时，并未完全放弃自身的土地方案，仍坚持组织合作社统佃保租，“其有农业生产合作社组织之区域，各工作同志应尽先办理佃农社员之减租工作，并详细填列佃户社员缴租登记表。然后再协助保甲人员，推及非社员之佃农，并劝导其加入合作组织。至于尚未组织合作社之区域，则应全力协助保甲人员认真推行减租办法，着手组社工作”。1949年11月下旬，当减租工作结束之际，实验区又颁发《农业合作社办理农地统租分佃办法》，指导各合作社办理统租分佃业务。
华西实验区的农地减租工作大体在1949年9月初启动，11月中旬基本完成。就各地提交减租《登记表》和《成果表》的情况而言，璧山和北碚完成得较好，其他各县则进展缓慢，甚至没有如期完成。12月初实验区各县基本获得解放，新生的人民政府随即中止了实验区的工作，并以新的乡村工作取代之。因此，华西实验区农地减租的实际成效如何，今天难以评估。但是，有一点是比较清楚的，减租运动可能进一步激化了租佃矛盾，造成了乡土社会关系的紧张，这可从实验区工作人员的报告中得到佐证。在协助减租的过程中，他们普遍遭遇了以下问题：
一是宣传农地减租政策易得罪地主。民教主任李明皋即言“倘若我们真正站在政府的立场来推动减租，就会与地主成仇”。部分工作人员甚至受到人身攻击和生命威胁。
二是乡镇保甲人员不配合，多持观望拖延战术。有民教主任反映：“保甲长不明了自身的责任，多存逃避观望的心理，对法令和实施办法视同具文，并且是愈近街上的保甲愈不景气”，“如果逼他，他便连保长也不愿做”。
三是地主设法逃避减租。减租直接损害了地主的利益，大地主多凭借各种权力关系逃避，而中小地主在减租之后面临着生计困难，因而也多设法逃避。
四是租佃纠纷频繁。据时人观察，农地减租推行后，“各业主以无别种生活方式与生产能力，又恐土地改革失去生产权，故有收回自耕的，有加租升押的，甚至有胁迫撤佃的，于是问题丛生。在扶持自耕农的原则下，又不容有撤佃换佃等情形产生。因此，在扶持自耕农与保护佃农，两种矛盾情形之下，租佃问题越趋严重”。
此外，基层社会的权力关系也较为复杂。“每乡均有地方性之派别，民教主任不免为派系中人，在推行工作时，常受同派之扶持，而受异派所反对，又为无派别之公正绅士所不齿”。
这些棘手的难题，给实验区的工作人员带来了巨大的压力和困扰。许多人提出“办理二五减租的工作，很多要靠政治力量才行”。更有甚者建议以行政人员兼任实验区工作，“对于保甲人员决定要给他们一点名利才行。最好用乡镇长兼任辅导员，一个社学区顶好用保长作民教主任，另由区办事处设专副辅导员和专副民教主任，使他们意识到乡村建设工作是本身应有的责任”。
对于工作人员的困境，实验区领导层更多只是告诫工作人员应坚守“协助”的立场，面对主佃纠纷“本区辅导员只能以最公正之立场，从旁调焉，如不生效，则惟有旋其向主管官署诉请处理，切不可从中主持。因本区并无行政或司法之权力故也”。当歇马乡民教主任王志杰办理减租被保长中伤时，实验区作出的处理意见却是将他“与其他社学区民教主任对调，借以缓和空气。仍饬彭辅导员从中疏解”，并重申“二五减租应由政府工作人员推动，本区同志只能立于辅导地位，以免引起误会”的立场。
四、余论
综上可知，平教会在乡村建设实验过程中也进行着对土地问题的探索，并形成了自己的土地方案。战前的定县实验时期，平教会对土地问题有了初步认识，但因缺少政治权力支持，只得将生计教育的重点放在改良农业和建立合作社方面。战后的华西实验延续了定县时期形成的组织化、合作化的经济建设理念，不过此时平教会已明确认识到社会变革的主题是经济，而乡村经济的核心是土地问题。由此，平教会提出统租分佃和创置社田的方案，试图通过组织农业生产合作社，以改变土地关系，实现农业组织化、现代化与科学化的目标。然而，由于各种原因，创置社田只是设想，基本没有实施。新中国成立前夕，西南军政长官公署发布了农地减租命令，平教会积极响应，希望借助政府力量保佃减租，维护佃农利益，同时大力组织合作社，以其统租分佃。
平教会的土地方案尤以创置社田为特色，它既不同于中共领导下以阶级斗争方式进行的土地革命，也有别于国民党主张的“扶植自耕农”和“二五减租”的和平土改。此方案表明平教会希望通过温和的方式和组织生产的力量以解决土地问题，达成合作化和组织化的生产生活模式的乡村改造目标。就此而言，平教会已经超越了一般意义的“改良主义”范畴，属于“不保守的改良”。
然而，平教会的和平土改历程始终充满着张力。一方面，作为知识分子的民间社团，平教会既力图保持自身的政治独立，但又不得不寻求政治权力的支持，要达成平衡并非易事；另一方面，平教会未能改变传统乡村的权力结构，没能在乡村内部建立起本土化的动员机制。触碰的土地问题，牵动了地方的权力格局，伴随的一系列复杂问题都非平教会所能轻易解决。此外，资金方面又过于依赖美援，加之战乱动荡，通货膨胀，缺乏相对稳定的实施环境，这些都使平教会的土改探索基本停留在方案层面，难以付诸实践。
李 军：西南大学教育学部
【请点左下角“阅读原文”。】