叶敏 马流辉 罗煊｜驱逐小生产者：农业组织化经营的治理动力

【本文节选自《开放时代》2012年第6期。图片来源：百度图片。请点击左下角“阅读原文”。】 

【内容提要】对农业组织化经营推动力量的认识不应忽视作为政策执行者的地方政府和官员的自主性考虑。在外来农民农大量导入的上海郊区，地方政府与官员之所以推动农业组织化经营不仅仅是出于一种规模经济效应的考虑，而是更多地出于一种“便于管理”的治理逻辑。由于作为小生产者的外来农民农在生产、生活领域对地方政府构成了相当大的治理压力，驱逐小生产者、发展农业组织化经营的最大好处是减少了治理上的不便利。这种农业经营方式的转换在理论上可以理解为：相对无组织小生产者，政府更加倾向于能够“便于管理”的组织化经营者，因为后者的存在意味着一种能够有效对接政府与农户的组织化体系。

【关键词】小生产者　农业组织化经营　治理动力

　　一、问题的提出

　　截至目前，我国农业组织化经营已经得到长足的发展，具体表现为农业产业化龙头公司、农民专业合作社的大量涌现。截至2008年底，全国龙头企业达到8.15万家，其中销售收入500万元以上的龙头企业达到了5.11万家。2007年，《中华人民共和国农民专业合作社法》实施，到2010年底，全国依法登记的农民专业合作社已达37.9万家。以上海市为例，至2011年底，上海市各级农业产业化龙头企业总数达到405家，其中市级以上农业产业化龙头企业85家。上海市农民专业合作社数量约2950家，入社成员约9万人，带动的农户数约19万户，由合作社经营的土地面积超过140万亩。合作社入社农户和带动农户占本市务农农户的59.5％，由合作社经营的农田面积占全市农田面积的56.5％。加上农业龙头企业带动的农户数，上海农业组织化水平已达到65％。

　　是什么力量在推动着中国的农业组织化经营向前发展呢？目前学者主要关注的是农业组织化的各种优势，比如对接大市场；降低交易成本；保护农民权益、促进农民增收，提高农业竞争力。现有研究对农业组织化经营优势的关注无疑都是正确的，但是农业组织化经营在理论上的合理性并不会自动地转化为现实的农业组织化经营实践。在国家高度介入社会、社会自组织能力相对较弱的中国，政府对农业组织化经营的态度实际上发挥了一种更加具有决定性的作用。那么政府何以有动力承担起推动农业组织化经营的巨大任务呢？从规范意义上来说，政府被视为民众意志的执行机构，其执行过程不过是对社会要求的一种回应。在此基础上进行论证，政府推动农业组织化经营的逻辑非常简单，即“为民谋利”。但是规范性论证的缺点是明显的：一方面，这种假设将国家过于简单化处理了，实际上越来越多的看法认为国家具有凌驾于社会的自主性。在相对缺乏代表机制和社会约束机制的中国，国家自主性实际上是不容忽视的，而中国自上而下的多层级治理体制，也意味着一种相对中央的地方自主性或基层自主性的存在，地方自主性或基层自主性既可能成为体制活力的源泉，同时也可能蜕化为地方政府或基层政府的自利性，形成一种对中央政策和民众意愿的抵制效应。另一方面，规范性论证不能解释为什么政府选择这种而不是那种农业组织化经营形式，也不能解释不同地区农业组织化经营发展的差异性。事实上，农业组织化经营的理论合理性与农业组织化经营的具体实践之间隐藏了一种推动农业组织化经营的微观机制，这种微观机制说明了政府何以有动力推动其辖区的农业组织化经营。

　　本文的理论旨趣在于说明这样一种认识，即地方政府推动农业组织化经营存在一种“便于管理”的动机考虑，或者说，地方政府之所以有动力推动农业组织化经营的一个重要原因是寻求一种治理上的便利。促使笔者这样思考问题是源于近两年对上海郊区外来农民农群体的持续关注，作为都市郊区的外来小生产者，他们的存在客观上弥补了上海农业劳动力的短缺，他们在上海郊区农村的土地上辛勤劳动保证了大都市农产品的有效供应。但是，越来越多的迹象表明地方政府已经不再欢迎他们，其中的根本原因是这些外来的小生产者给地方政府带来了许多治理上的“麻烦”，地方政府很大程度上是出于“便于管理”的考虑而逐渐地对他们执行一种驱逐战略，取代外来农民农分散无组织经营的是一种便于政府管理的农业组织化经营。

　　二、外来农民农：都市郊区的职业化小农

　　（一）本地人退出农业

　　根据上海市第二次农业普查资料，2006年末，全市共有经营耕地的农户64.04万户，其中，本地户为59.98万户，占经营耕地户数的93.7％；外来户为4.06万户，占6.3％。但是外来户户均经营规模远远大于本地户。本地户平均每户为2.18亩，外来户平均每户为7.88亩。如果换算成经营面积，外来户经营耕地面积为32.99万亩，比例占到农户经营耕地总面积的20.15％，本地户经营耕地面积为130.76万亩，占79.85％。到2010年底，上海本地农业从业人口下降到37.09万，农业从业人口占户籍总人口的比例只有2.63％。可以说，上海本地人退出农业的趋势是相当明显的。

　　本地人退出农业最为根本的原因是工业化、城镇化使然。上海是中国工业化、城镇化起步最早、发展最为充分的地区。早在集体化时期，上海市郊区农村的社队企业就蓬勃发展，大量农民脱离农业生产，成为非农化社员。改革开放之后，上海乡镇集体经济让更多的农民洗脚上岸，成为离土不离乡的工人。20世纪90年代开始，上海城市工业经济向郊区农村扩张，进一步吸纳了农村劳动力。

　　（二）外来农民农的导入

　　截止2002年6月，上海市郊区从事蔬菜生产的外来农民就达9万之多，种植33万亩菜园。另根据上海蔬菜行业协会的统计数字，2009年，上海外来菜农数量就有9万。外来菜农的数量非常庞大，如果加上从事其他种养业的外来农，外来农民农的数量更加可观。以笔者蹲点调查的N镇为例，2002年的外来务农人员有656人，此后一路增长，到2011年达到3765人。

　　根据笔者的实地调研，外来农民农最早是以“代耕农”的形式导入上海的。由于本地人非农化转移趋势明显，一些地方空余出许多土地无人耕种，于是农民集体开始零星地招入外来人口代耕土地。随着早期以“代耕农”形式进入上海的农民农尝到在上海种田的好处之后，纷纷介绍亲友到上海租种土地，这样亲戚挂亲戚、老乡挂老乡，农民农群体逐渐扩大，并且越来越向租种本地人土地的租佃农转化。

　　外来农民农之所以大量导入上海，有两个因素值得考虑：一是农业继承人危机的时差性。总体趋势上，中国不同区域都存在农业继承人危机，但是由于上海郊区工业化程度较高，农业继承人危机率先爆发，而落后的中西部地区，由于缺乏工业化的驱动，农业仍然容留大量劳动力，农业继承人危机滞后出现，这就为外来农民农这种异地务农现象提供了一种时间上的窗口期。如表2所示：2000年，安徽省农业从业人口占总从业人口的58.50％，而同期上海市农业从业人口占总从业人口的比例只有10.77％。虽然这一数字都在逐渐下降，到2009年，安徽省农业从业人口占总从业人口的比例下降到39.30％，同期上海市农业从业人口占总从业人口的比例进一步下降到4.56％，前者远远大于后者。

　　二是大市场的作用。外来农民农大量导入，经济上的原因是生产出来的农产品能卖得出去，并且能卖上好价钱，上海巨大的农产品市场可以支持这样的要求。农民农之中流传着一句话：“老家十亩田，比不上上海一亩园”。

　　（三）外来农民农的群体肖像

　　1. 年龄结构

　　根据笔者对P区Z镇S村170户农民农登记材料的分析，发现农民农（户主）的年龄一般集中在30～59岁的年龄段，而又特别集中于40～49岁的年龄段。而根据S村170户农民农户主的身份证反映的年龄计算，S村农民农的平均年龄为43.5岁。

　　不过，外来农民农也并非全是上了年纪的人，Z镇S村就有19个30岁以下的青年农民农。

　　2. 户籍来源

　　在F区，笔者拿到了一份官方针对外来农民农的调查报告。该报告显示，截至2010年底，F区共有外来农民农6052户，其中有110户属于区外市内人员，其他5942户来自市外。从户籍来源上看，F区外来农民农来自浙江、江苏、安徽、河南、四川、江西、山东、福建等23个省份，其中安徽籍外来农民农最多，有3497户，比例达到57.8％，其次是浙江籍外来农民农，户数为985户，比例占到16.3％。（见表4）

　　F区所辖的N镇的情况大致相同，N镇共有1078户外来农民农，来自浙江、江苏、安徽、河南、江西、四川、山东、福建等14个省份，其中安徽籍外来农民农有727户，比例达到67.4％，排在其次的也是浙江籍外来农民农，共有97户，比例达到9.0％。（见表5）

　　外来农民农户籍来源的相对集中分布与两个因素有关：一是地理上的远近。离上海最近的浙江、江苏、安徽的外来农民农相对较多；二是经济上的差距因素。安徽籍外来农民农的数量占据绝对多数，很显然与安徽省经济发展相对落后有关。

　　3. 经营情况

　　在F区，外来务农人员共经营土地面积达90490亩，占F区总耕地面积的22.4％。在总共6052户外来农户中，只有51个是单位经营户（具有工商执照的农业经营单位，包括合作社），共经营面积5119亩，所占比例仅为5.65％。其他都是夫妻搭档的家庭经营户，共有6001户，经营面积为85371亩，所占比例达到94.35％，平均经营面积为14.2亩。F区的N镇也大致如此，外来务农人员共经营土地面积为12480亩，其中有2户是单位经营，共110.2亩，所占比例仅为0.9％。其他1076户为家庭经营，经营面积为12369.8亩，所占比例达到99.1％，平均经营面积为11.5亩。笔者在P区和F区实地走访了35户外来菜农，基本上是夫妻搭档的家庭经营户。如表6所示，由于蔬菜经营需要投入大量的劳动力，家庭经营的规模十分有限，35户外来菜农的平均经营面积为3.92亩。

　　三、外来农民农大量导入的治理外部性

　　从宏观上来说，外来农民农的导入对上海是大有利处的。首先，外来农民农为上海农业补充了大量廉价劳动力，有利于提高农产品的供应能力和保持农产品价格稳定。比如，外来的菜农对上海蔬菜供应就发挥着重要的作用，是保障“菜篮子”工程的一支生力军。其次，外来农民农的进入推高了土地的租金，对增加本地农民的收入发挥了积极的作用。其三，外来农民农也发挥着活跃上海郊区农村经济的积极作用。然而客观上，外来农民农的大量导入还是对上海郊区农业农村发展带来了一些“负面效应”，这种“负面效应”体现为这些外来小生产者对地方治理诸多方面的“不便”，可以将其称为治理外部性。

　　（一）外来农民农与土地经营秩序的“失控”

　　1．“小生产”妨碍“大生产”

　　这里的“小生产”妨碍“大生产”，是指外来农民农以分散小生产形式存在不利于农业组织化经营的推进。因为外来农民农的大量导入，在比较短的时间内大幅度地推高了土地的租金，这对本地普通农户有增加收入的作用，但是这种高租金也妨碍了上海发展以本地人为主体的规模化经营。相比本地的规模化经营户，外来农民农显然能为享有土地承包经营权的本地农户提供更高的租金。以J区的G村为例，2003年，外来葡萄农来到G村，他们以每年600元 / 亩的价格租种土地，这远高于本地大农户支付给普通农户的租金。2007年以后，开始有西瓜农和菜农的进入，到2011年种植西瓜的地租已经达到了2000元 / 亩 / 年。外来农民农的大量导入，导致土地愈加紧张，土地的租金加快上涨。租金的上涨意味着本地农户有更大的激励去向本地规模化经营户索要更高的租金，否则本地农户与本地规模化经营户之间的合同关系就很难延续。另外，外来农民农的大量导入，还带来了农业劳动力成本的上扬。由于外来农民农会季节性地雇佣劳动力，这直接抬高了劳动力的价格，本地种植水稻和蔬菜的大农户的经营成本也被拉高。比如G村的水稻合作社需要雇佣长工和短工，2008年的长年工男性只需要25元 / 8个小时，现在已经涨到50元 / 8小时，女性长工也要40元 / 8小时。

　　另一方面，土地租赁的内外差价也诱使原来的规模化经营的大农户倾向于机会主义行为，使既有的农业组织化经营名不副实。比如G村就有一些大农户将从普通农户那里拿到的土地反租给外地人以赚取其中的差价。G村有一户养殖户A，1996年嫁到该村，因为家乡（浙江金华）有种植柑橘的传统，就在2001年承包了大家都不愿意承包的20亩低洼地，并且和相邻的农户协商转包了更多的土地，最后形成了三十几亩的橘园，而这些土地的承包年限为30年，她由此成了第一批大农户。当时的地租也很低，2002年100元 / 亩，2003年200元 / 亩，2004年300元 / 亩，而且如她所言，这些地租刚开始人家都不要，是自己按良心给的。2005年村里与A协商将地租定为每年400元 / 亩，并且再次约定年限为30年。2006年之后，外来农民农越来越多，提供的租金也水涨船高。于是大农户A把原来的橘园改为养猪场，盖好猪棚，再出租给外地人，从中赚取收入。在这种获利空间下，G村水稻合作社的老板S也没有光自己种水稻，2011年，他给本地农户的租金为每亩550斤稻谷的挂牌价，但是他私下将部分土地再出租给外来农民农，收取菜农1300～1500元 / 亩的地租，收取瓜农2000元 / 亩的地租。

　　2．“米袋子”与“菜篮子”的冲突

　　上海作为大都市，“米袋子”和“菜篮子”都是关系千千万万老百姓生活的民生工程。外来农民农的大量导入在一定程度上形成了“米袋子”和“菜篮子”的竞争关系。对上海本地老百姓来说，种植粮食的收益肯定不如将土地租赁给外来农民农所获得的租金，而外来农民农种植粮食类作物是比较少的（如表7、表8所示）。F区外来务农人员的粮食经营面积为17382亩，所占比例仅为19.2％，而蔬菜经营面积最大，为34116亩，所占比例为37.7％。N镇外来务农人员的粮食经营面积为1694亩，所占比例为13.6％，而蔬菜经营面积为5396亩，所占比例为43.2％。很显然，外来农民农的导入与土地经营的“非粮化”趋势是形影而至的，外来农民农的大量进入在一定程度上加大了完成粮食种植指标的难度。比如，上海市对F区有16万亩的水稻生产最低保有量指标。大规模从事非粮生产的外来农民农的导入使得农村土地越来越多地用于非粮食生产。2009年，F区实际水稻生产面积15.28万亩，2010年下降到14.52万亩，比2009年减少7000多亩。

　　3. 对土地的掠夺性经营

　　郊区农口的官员都一个共识，即外来农民农的大量导入不利于耕地资源的保护。外来农民农从事的是一种职业化农业生产，出于成本收益的考虑，经营行为必然趋于短期化，对租种土地的掠夺性经营是不可避免的。比如，种西甜瓜对土壤地力的消耗巨大，许多外来瓜农便“打一炮换一个地方”。外来菜农对土地也存在一定程度的掠夺性经营，为了在单位面积多产蔬菜，外来菜农不得不加大化肥使用量和土地的复种指数。除了对地力的透支之外，外来农民农对上海本地的农田水利基础设施的使用过程中也存在损坏问题。

　　（二）外来农民农与地方政府的管理困境

　　1．“小生产”造成的“大治理”

　　作为小生产者的外来农民农虽然很难享受到地方政府提供的服务，但是他们却在生产、生活领域给地方政府制造了许多“麻烦”，外来农民农的大量导入很显然对上海郊区农村的治理形势增添了不小的压力。令上海地方官员最为头疼的是外来农民农在田间地头的违章搭建简易棚屋问题。外来农民农在田间地头搭建了大量住用简易棚屋，这么做一是生产上的方便，二是防止偷盗问题，三是节省开支。以F区的N镇为例，截至2011年，1078户外来农民农当中，就有870户住在田间地头搭建的棚屋里。对地方政府来说，外来农民农搭建的简易棚屋不仅影响环境，而且带来各种安全隐患。2002年10月到2003年3月，上海市沪郊工委发动了一场针对外来农民农违章搭建的大规模整治行动，从政府下发的文件来看，外来农民农大量搭建简易棚屋确实对地方政府构成了不小的治理压力：

　　外地菜农违章搭建，一是造成严重的安全隐患。在田头搭建的临时居住点，大多是用竹排做墙石棉瓦盖顶，有的用煤渣砖，有些竟用厚海绵等易燃材料，电线随意拖拉，生活用水靠就地打井，既挡不了风雨，又防不了火，后患无穷。二是危及外地菜农人身财产安全。由于搭建的简易房既没有防范设施又相当分散，很容易遭受犯罪分子的侵袭。三是严重影响郊区环境。在近郊农田里，违章搭建形成新的“滚地龙”。外来菜农生活垃圾随意倾倒，人畜粪便排入河内，污染河道，破坏环境卫生，不少农户还违章养狗。特别是外来养猪户畜粪未经处理，直接排放，造成周边环境“重污染”。

　　区一级政府对外来农民农的违章搭建大量简易棚屋更加倍感压力，比如2005年底开始，闵行区开展了一次涉农违法搭建专项整治行动，政府出台的文件明确指出：“外来人口为我区经济社会持续稳定快速发展做出了积极贡献，但是，外来务农人员在农田违法违章搭建，不仅影响了城市形象和投资、生活环境，也存在社会治安和安全隐患”。

　　分散的“小生产”还对地方政府的农产品监督提出了更高的要求。以蔬菜生产为例，上海目前已经建立了四级蔬菜安全监管网络，但是监管部门需要直接面对数量庞大的外来农民农，监管起来还是显得力不从心，难度很大。早先时候，外来菜农习惯从老家带一些剧毒农药打菜，F区就曾经因此发生几次食物中毒事故，受害者也是外地人。从笔者调研反映的情况来看，随着低毒高效农药的面世，外来农民农已经基本上不打毒农药了。不过，对农产品安全的监管部门来说，直接面对大量的外来农民农显然意味着工作量和工作难度的增加，如果农产品的生产是组织化的，他们的工作肯定会轻松很多。 

　　2. 管理上缺“抓手”

　　对与外来农民农发生直接关系的基层政府和村干部来说，他们认为管理这些外来农民农最大的困难是没有“抓手”。这里的“抓手”是指一种比较硬的机制，可以对外来农民农的行为形成约束。对本地农民来说，基层政府和村干部手里攥着他们许多“小辫子”，不怕他们不听话。但是这些外来农民农基本上无求于基层政府和村干部，他们靠天、靠自己、靠市场，而不像本地人那样靠政府，很难抓到可以控制他们的“小辫子”。但是，对基层政府和村干部来说，又有许多工作必须渗透到这些外来农民农中去，比如农产品质量监管、社会管理、计划生育，等等。与本地农民相比，由于利益和观念上并不存在契合关系，外来农民农显然缺乏配合政府工作的动力。N村所在的Z镇农业中心主任给笔者讲到一个例子，去年发生了禽流感，本地养殖户都积极采取自救措施来减少损失，而一些外来的养殖户则放任状况恶化，一心等着政府的补偿。在Z镇，蔬菜质量监管上，村里需要将一些上面的指示和精神向这些外来农民农传达，但是外来农民农大多劳作繁忙，没有时间也没有兴趣参加村里组织的各种会议，于是村里开始给这些外地人以数目不等的“出场费”，比如开一次会10块钱。总而言之，对基层政府和村干部来说，他们既需要去管这些外来农民农，但是又缺乏有效的办法，工作上很被动。

　　F区Z镇N村的村干部对笔者讲了一个土办法，即去抓外来的“头”，即利用外来的“头”去管理这些外地人，所谓“外人治外”。外来的“头”一般出来比较早，带来出的亲戚多，在外来农民农中有一定的影响力。外来的“头”在本地村组织和外来农民农之间起到了一种“上传下达”的作用。N村的村干部说他们每个月都会召集这些外来的“头”来谈话，沟通情感，布置工作。当然村里也需要给这些外来的“头”一些“好处”，比如每年给他们几百块的辛苦费，把他们定为能够享受更多优惠的科技示范户享受各种农资补贴，在土地租用上给予更多的方便，等等。抓“头”的好处是可以降低政府的工作量，政府可以尽可能地减少与外来农民农的直接接触。但是，通过实地走访，外来的“头”实际发挥的作用是相当有限的。一方面，虽然在外来农民农群体中的确存在着“头”，但是这种“头”对其他农民农的约束能力是相当有限的；另一方面，外来的“头”并不总是会帮助基层政府和村干部摆平事情，在一些情况下，他们可能会给基层政府和村干部带来额外的麻烦。比如，近些年，上海一些农业补贴也开始向外来农民农覆盖，这时就出现有的外来“头”从中侵吞其他外来农民农的补贴，造成其他外来农民农去找基层政府和村干部的麻烦。

　　3. 责任上要“兜底”

　　基层政府和村干部虽然不想管这些“难管”的外来农民农，但是体制上又逼着他们去管，管理上是属地化的，责任上还要“兜底”。责任上“兜底”与自上而下的压力型体制相关，虽然外来农民农基本上不属于服务的对象，但是体制上却把他们与基层政府捆绑在一起，两者构成了一个连带性的治理板块，一旦这些外来农民农在某个基层政府的辖区内发生了“问题”，这时责任就要属地化地落在基层政府头上，所谓“守土有责”。N镇的党委书记向笔者反映了近期刚发生的一件“麻烦事”，也是涉及到外来农民农的违章搭建问题：“国土资源部的卫星遥感在天上探到区里耕地上存在不少违章搭建，包括外来农民搭建的棚子，年底的时候区长被国土资源部‘约谈’，情况很严重，区长回来后对各个镇下命令，要去拆这些棚子，我们只能硬着头皮带人去拆，但是又很难拆得动。”

　　现在基层政府面临自上而下的考核目标越来越多，考核要求越来越严，但是又有外来农民农这样“拖后腿的大军”，基层政府很无辜、很无奈、很委屈。特别是现在，维稳工作成为重中之重，确保本地人“不出事”问题不大，但是确保这些外来农民农“不出事”真是难上加难。从事农业生产的外来农民农一般相对比较老实，但是他们很容易成为不法分子的“受害者”，简易的居住环境也容易引起各种安全隐患。但是，在维稳体制下，一旦出了事情，不管三七二十一，首先拿基层政府是问。一位官员还抱怨说：“现在上面的目标老是‘打架’，一会是加强管理，一会是以人为本、和谐社会，一会粮食安全，一会是蔬菜安全，一会说要驱赶这些外地人，一会又要给他们发补贴，搞得下面无所适从，但是工作还要去做，责任还要基层政府去背”。

　　（三）“土客倒置”：并非处于“弱势”的外来农民农

　　外来农民农的大量导入也对上海郊区乡村的社会秩序产生深刻影响。对上海本地老百姓而言，这些外地人已经越来越不好惹，甚至已经一定程度上出现本地人怕外地人的“土客倒置”现象，或者说，外地人已经在一定程度上成为了强者，而不是弱者。不仅普通本地人怕外地人，一些镇村干部也说外地人不好惹。

　　1．“赤脚的不怕穿鞋的”

　　本地人之所以怕外地人有许多理由，其中最为核心的原因就是外地人是“赤脚的不怕穿鞋的”。这可以从几个方面去理解：首先，本地人在“明处”，外地人在“暗处”。外地人肯定能找得到本地人，而本地人却很难找到流动性的外地人。其次，本地人是“穿鞋的”，有东西可以失去，而外地人是“赤脚的”，本来就没多少东西，卷铺盖走人，又何谈损失。其三，上海郊区本地人总是反映一些外地人“不讲理”。言下之意，“讲理”的本地人与“不讲理”的外地人之间是“秀才遇见兵”的关系。在实地调研中，笔者发现上海郊区农民普遍存在这些看法，外地人也反过来认为上海本地人“怕事”，比较“软”。在F镇N村，一户来自安徽六安的葡萄农给笔者讲了令人惊讶的故事。他说：“种葡萄不赚钱，被政府‘碰’了才能发大财”，他们现在有意选择租种那些容易被开发的土地，合同可以签得长一点，这样一旦遇到政府开发，可以“狮子大开口”，他说他有位老乡就因此发大财了。

　　2．“人多”之后的“势大”

　　在实地调研，笔者发现其实土客关系的强弱之变的一个最重要原因是外地人在人数上取得了优势，这造成了一种“人多”之后的“势大”。在上海郊区农村，本地人外移，留下的都是走不了、看家产的老年人，或者是那些实在混不好的贫困户，村庄的“空心化”、“老龄化”的趋势是十分明显的。比如，在F区Z镇N村，户籍人口3119人，外来人口4100人，人口倒挂趋势明显，而且户籍人口当中，有一大部分并不住在农村，留下的基本上是50岁以上的中老年人。与本地人群的萧条相比，外地人在上海郊区却在欣欣向荣地增加，并且在人口构成上以中青年为主。这种人口构成上的此消彼长，在一定程度上造成了本地人与外地人的强弱逆转。N村一户养猪的外地人说：“以前外地人少时，一户本地人有几个兄弟，老大喝了酒之后就不是人了，现在外地人多，本地人也就乖多了”。

　　3. 基于人情血缘的“抱团性”

　　外来农民农群体的一个非常突出的特点就是其群体性和“抱团性”。这与外来农民农群体的形成机制有关，他们大多是亲戚带亲戚、老乡挂老乡而来，群体内部的人情血缘网络比较发达，加之出门在外，相互照应的需求有增无减，所以外来农民农之间的“抱团性”是比较突出的。以F区N镇为例，安徽籍的外来农民农就有727户，占到总数的67.4％，而安徽籍的外来农民农之中，来自六安市的又“相对集中”。外来农民农看似无组织，其实是有组织性的，这里的组织性就是“相对集中”的人群之间由人情血缘构成的关系网络。由于家庭经营各自为政的特点，外来农民农的“抱团性”往往只会在“事件”中才会体现出来，如果“事件”的动因严重地挑战了外来农民农群体所共同享有的利益或情感，他们的组织性就会猛然地表现出来。N村的一户外来菜农给笔者讲了个案例：一天，许多外来菜农往车上装菜，占了道路，一个本地人开车过来，要求让道，言语不甚和气，被激怒的外地人一哄而上对这个本地人拳脚相加。最后，派出所来人了，但是在将本地人支开之后，就很快连车带人都释放了，派出所也不敢对外地人怎么样。在另外一次访问Z镇农业中心过程中，笔者恰好遇到了一起外来葡萄农的群体上访事件，事因是Z镇不承认他们与本地队长签的土地租赁合同，一起上访的外来葡萄农有几十人之多，他们都来自安徽六安霍邱县。

　　四、发展合作社：寻求一种“便于管理”的组织化经营

　　从上文的论述可知，外来农民农在生产、生活领域给地方政府制造了成堆的“麻烦”或“不便”，产生了地方治理外部性问题，在这种情况下，地方政府（区县）显然并不欢迎这些外来小生产者。对于本地那些有意于从事农业经营的人来说，这些外来的小生产者也是不受欢迎的，因为他们的到来直接地推高了土地租金和劳动力价格，这无疑增加了他们的经营成本。本地普通农户对这些外来小生产者的情感是矛盾的，一方面，这些外来小生产者的到来有助于提高本地普通农户的收入，另一方面，这些外来小生产者又大有“喧宾夺主”的架势，文化和生活习惯的差异也使得本地普通农户在心理上产生不适应。上海市一级政府作为区域治理责任的总代表，对这些外来小生产者也是抱有一种矛盾态度，大都市巨量的农产品需求显然需要从外省市补充农业劳动力，但是这些外来农业劳动力以小规模家庭经营为主的“存在方式”并不符合大都市的农业发展导向。根据实地调研，F区正试图通过发展合作社这种组织化经营方式来调和这种矛盾，推动发展合作社显然不仅仅是为了追求经济效率，而且更有寻求一种“便于管理”经营方式的治理策略考虑。

　　（一）合作社：F区的“垒大户”工程

　　在上海各郊区县，F区的农业组织化经营以发展农民合作社为特色。从2004 年创建第一批6 家农民专业合作社，到2009 年累计总数达250 家，F区农民专业合作社数量已占上海全市的1 / 5，销售产值占到1 / 2。

　　发展农民专业合作社的有利条件是宏观政策环境的支持。2007年，国家专业出台了《农民专业合作社法》，在全国层面鼓励发展农民专业合作社。2007年，上海农业发展“十一五”规划指出：要“建成以农民专业合作社为主要形式，与行业协会、社会中介组织相结合的农业组织化体系”。2011年，上海农业发展“十二五”规划也提出：“继续提高农业组织化水平。培育一批经营规模大、服务能力强、产品质量优、民主管理好、社员得实惠的农民专业合作社”。

　　2009年之前，虽然得到了各级政府的大力支持，但是F区的农民专业合作社的发展仍然面临了一个比较大难题，即农民不愿意让出土地，而是更加乐于将土地流转给外来农民农以获取更高的租金。很显然，对政府来说，本地农民与外来农民农之间的土地流转行为是“无序的”，既不符合政府的农业发展目标，也对政府治理造成了许许多多的“麻烦”。2009年之后，F区农民专业合作社的发展迎来新的契机，原因是上海市一级层面开始推动建立完善的土地承包经营权流转市场。2009年8月，上海市政府发布《关于进一步稳定完善农村土地承包关系建立健全土地承包经营权流转市场的指导意见》（沪府〔2009〕34号）。官方推动建立土地承包经营权流转市场的目的很明确，就是要“推进农业规模化集约化发展”。在土地流转的原则上，市一级文件明确要求：“发挥市场对农村土地资源配置的基础性作用”，“必须按照依法自愿有偿的原则，充分尊重农户在土地承包经营权流转中的主体地位，确保土地承包经营权流转中农户享有的权利；土地承包经营权流转价格应由当事人双方按照区县政府制定的最低保护价基础上协商确定，流转收益归农户所有”。2009年11月，F区出台了相应文件，在土地流转原则上规定更加具体：“农村土地承包经营权流转有转包、出租、互换、转让、股份合作等方式。农村土地经营权流转要坚持依法、自愿、有偿、有序原则；不得改变农业用途原则；不得改变农村土地集体所有性质原则；不得侵害土地承包农户权益原则；流转的期限应当限定在承包期内原则；受让方（流入方）须有农业经营能力原则；同等条件下，本集体经济组织成员（种养大户或农民专业合作社）享有优先权原则”。对土地流转市场的规范化、制度化意味着政府对土地流转市场控制力度的加强，特别是区一级文件规定“受让方（流入方）须有农业经营能力”以及“同等条件下，本集体经济组织成员（种养大户或农民专业合作社）享有优先权”，这实际上为政府推动农村土地向农民专业合作社流转提供了制度上的基础。

　　值得指出的是，F区虽然加强了对土地流转的制度化控制，隐含了收紧土地出租给外来农民农的政策导向，但是F区毕竟没有出台专门文件明确要驱逐外来农民农。与F区相比，S区和J区的政策则更加严厉。2009年11月2日，S区人民政府出台了《关于加强农用土地管理进一步规范土地流转的实施意见》，指出：“坚决杜绝不规范、低水平、不安全外来种养户”。2010年10月11日，J区人民政府办公室转发区农委《关于进一步规范土地流转和外来种养户管理的实施意见》的通知，其中明确指出：“加强对外来种养户租赁协议的清理。各镇（工业区）和村要因地制宜地采取有效措施，对现有签订协议的外来种养户进行全面清理。对不符合生产管理要求，已到期的协议，不再续签；未到期的，要做好劝说工作，让其退出经营，并根据政策适当给予补偿；对未签订租赁协议的，勒令退出经营”。

　　在F区N镇，农业中心主任明确提到，区府虽然没有出台具体文件，不过总的精神和方向是明确的，就是土地流转要为发展农民专业合作社“让道”。截至2011年底，N镇共有耕地面积32320亩，规模化经营面积为6370亩。N镇的规模化经营以农民专业合作社为主体，目前共有29个合作社，其中12家种粮合作社、5家蔬菜合作社、2家农机合作社、3家农产品营销合作社、5家水产合作社、2家农家乐合作社。N镇农业组织化经营率仅为19.7％，显然还没有达到政府设想的理想水平。根据农业中心主任的理解，制约农民专业合作社发展有两大瓶颈：一是土地制度的限制。小块土地掌握在农民手里，很难集中、成片开发；二是土地流转没有搞好。农村土地向外来农民农“无序流转”推高了土地租金，限制了农民专业合作社的发展。

　　目前，F区开始进一步地推动农民专业合作社的发展主要有两大重要举措：一是引导农户通过村委会向合作社流转土地。二是实施农业组织化经营补贴。30亩以上通常定为规模化经营。以种粮为例，2010年，100亩以上的补贴达到596元 / 亩，其中基本补贴196元 / 亩，区组织化经营补贴300元 / 亩，以及镇里配套100元 / 亩。农业组织化经营补贴的使用很显然提高了农民专业合作社的盈利空间，也提高了合作社对普通农民土地租金的支付能力，这样就通过政府补贴削弱了外来农民农得以获取土地的租金优势。

　　（二）作为“治理抓手”的合作社

　　在与N镇农业中心主任的交流中，笔者问到政府为什么要大张旗鼓地发展农民专业合作社？农业中心主任首先并没有提到农业组织化经营的经济效率，而是说：“如果不搞合作社，放任土地的自发流转、散户经营，那么农村的环境、安全问题都搞不好”。以粮食生产为例，农业中心主任提供了一份规模经营和散户经营的比较数据（如下表10所示），散户经营的亩均收入为1528元，而规模经营的亩均收益只有955.5亩，前者显著高于后者。这说明农业规模经营并不一定带来“规模经济”。作为大田作物的粮食不过如此，对于蔬菜、普通等需要劳动力密集投入的经济作物，规模经营在规模经济效应上可能更加站不住脚。

　　另据农业中心主任的介绍，N镇的农民专业合作社的经营形式有两种：一种是让熟悉农业、有经营能力的人承包，这种做法的好处是经营者有积极性，坏处是利益由一部分人得了，老百姓有意见。二是分组作业。好处是平均，坏处是经营效率不高。由此可见，农民专业合作社对普遍化的农民增收的效果也非常有限，甚至会造成农村的分化。

　　由此可见，F区所推动的农业组织化经营并不容易形成规模经济效应，也没有均富增收的经营效果。但是，对地方政府来说，合作社这种组织化经营形式拥有一种小规模家庭经营没有的制度优势，即合作社为地方政府提供了一种治理上的便利。在这种经营方式之下，合作社不仅仅是一种经营单位，而且是地方政府进行涉农治理的一个“抓手”。从“便于管理”的意义上来讲，农业组织化经营虽然不一定能够实现“规模经济”，但是在实现“规模政治”上是有保证的。

　　具体来说，合作社作为一种“治理抓手”对地方政府来说有三点帮助：一是可以缩减政府的管理量，政府无需直接面对数量庞大且无组织的外来小生产者。从纯粹管理规律上看，管理的幅度肯定是有限的；二是合作社可以分担政府的部分职能。这是指合作社作为一种中介组织可以发挥着一种管理上的辅助作用，帮助政府实施治理；三是合作社易于被政府控制。政府对合作社的大量补贴成为控制合作社行为的“胡萝卜”，不怕合作社不听政府的话。

　　（三）政府的“如意算盘”：外来农民农的雇农化

　　出于“便于管理”的考虑，地方政府驱赶这些外来农民农的倾向已经相当明显。但是，驱赶外来农民农存在一个致命的悖论问题，即上海的农业劳动力如何解决？上海本地农村劳动力已经接近枯竭，期望本地人去担负起种田的职能已经不太现实。对此问题，笔者向F区两个镇的农业中心主任发问，得到的答案似乎说明这里的问题并不严重。政府的“如意算盘”是清晰的，解决问题的办法是将这些目前绝大多数处于租佃农形态的外来农民农转化为本地合作社或农业公司打工的雇农。外来农民农现在多为家庭经营，他们租用本地农户的土地，按时交纳租金，独自核算并承担经营风险。与租佃农不一样，雇农是一种农业工人，他们为组织化经营户打工为生，收入不来源于自身，对农业经营几乎不承担风险。对地方政府来说，雇农化策略可谓“一箭多雕”：首先，作为雇农存在的外来农民农一方面可以填补上海农业劳动力的缺口；其次，雇农化意味着这些外来农民农被组织起来，政府已经无需直接管理他们，合作社或农业公司已经在中间层次发挥着管理功能；其三，雇农化策略意味着“小生产”的绝对减少，“大生产”的绝对增加，提高了农业组织化经营的程度；其四，雇农化意味着外来农民农内部基于人情血缘的“自组织性”被有效控制起来，实际上外来农民农的集体行动能力被消解了，这对于地方治理秩序的维持具有重要的作用。

　　五、作为一种治理策略的农业组织化经营

　　农业经营不仅仅需要解决小农户与大市场的对接问题，还要解决小农户与政府治理的对接问题。从本文提供的经验材料来看，外来农民农的大量导入带来的最大问题是政府治理上遇到的困难，而之所以存在治理上的困难乃是因为外来农民农的存在产生了一种治理外部性，即他们的生产、生活活动对本地治理生态产生了额外的连带影响，地方政府必须被动地需要投入精力和资源实施“额外的治理”。政府对外来农民农的治理可以分为两块：一块是政府对外来农民农生产活动的治理，这里主要涉及对农产品的质量监管。在这方面，外来农民农作为一种为大都市生产农产品的职业化小农，以经济作物为主的职业化生产意味着政府必须密集地投入监管力量以纠正农户的机会主义行为，但是外来农民农如此之多，如果不借助于合作社等组织化经营方式，政府监管起来的成本是相当高的。为了降低监管成本，达到一种管理上的便利，是政府推动发展合作社等组织化经营形式的重要动力。另一块是政府对外来农民农生活领域的治理。外来农民农不仅仅是一种“生产性存在”，而且更多的是一种“生活性存在”。与“生产性存在”相比，“生活性存在”的外来农民农对地方治理产生的影响更大，因为“生产性存在”只是意味着单一性的农产品质量监管，而“生活性存在”则意味着更加多元化的治理输入，如社会治安、公共服务、矛盾纠纷等。令地方政府头疼的是，一方面，这些外来农民农并不如本地农民那样配合政府的工作，由于经营方式和生活习惯上的自给自足性，外来农民农几乎无求于政府，但是另一方面，在既有体制之下，外来农民农与本地政府被绑定在同一个治理单元和考核体系之中，本地政府的治理绩效不仅受到本地人的影响，而且受到这些外地人的连带作用。在这种治理矛盾之下，地方政府显然认为这些外来农民农是“麻烦制造者”，而改变既有被动局面的一个有效策略，就是通过发展合作社等组织化经营方式来驱逐这些小生产者，当然这里的驱逐可以理解为改变外来农民农的“存在形态”，而不是将这些大都市需要农业劳动力扫地出门。

　　到这里可以发现，推动农业组织化经营的一个重要力量是地方政府意在寻求一种治理便利，或者说主宰政府行为的是一种“便于管理”的治理逻辑。从学理上来说，组织化经营实际上是一种由国家启动的可以降低国家与农户之间交易成本的治理策略。从交易费用政治学的视角来看，农业经营不仅仅是经济交易，同样涉及到国家与农民之间的政治交易，比如提取农业剩余、提供公共服务、农产品安全监管以及克服其他农业经营活动的负外部性。在国家面对大量散户的情况下，交易成本是极其高昂的。对于这一点，毛泽东似乎早有认识，毛泽东在农业合作化运动时曾经说过，数以亿计的农民不好“抓”，把他们“梳成‘辫子’，就好抓了”。温铁军也认为20世纪50年代的合作化运动解决的是政府与农民的交易成本问题，即降低国家与高度分散的4亿小农之间的交易费用。而这种交易成本的降低的基本条件是需要一种特殊的制度和组织安排。针对农产品安全问题，李昌平认为解决问题的根本之路就在于将现今的2亿小农户合作成30万个现代大农，只有提高农民生产农产品和营销农产品的组织化水平，我国农产品安全才能得到切实保障。

　　农业组织化经营之所以能够达到一种降低交易成本的治理效果，原因可以归纳以下几个方面：一是组织化经营意味着对事务集中化处理的可能性。将小农集中为大农，意味着政府直接面对的管理对象的绝对减少，在管理上达到一种便利。二是组织化经营意味着农业组织化程度的提高，而农业组织本身不仅仅是一种生产单位，同时是一种管理单位，诸如合作社等组织化经营户本身就可以达成一种行为自律和政府帮手的组织效果。三是组织化经营可以更容易纳入到政府的治理结构体系之中，完成纵向一体化的建构任务，而一旦农业生产单位被政府结构化之后，政府目标将会更容易贯彻到农业生产领域；四是组织化经营亦具有社会控制效果，在政府控制的组织化农业的状态下，农民的自组织性实际上已经被正式组织所消解，农民重新成为一种乖顺的“单位人”。

　　六、结语与讨论

　　值得特别指出的是，农业组织化经营虽然便于政府与农民之间的对接，这适应了社会化大生产情况下政府的治理需要，但是在新的体系结构能否解决诸如农民增收、社会公平等问题是大有疑问的。在本文提供的经验材料来看，一旦合作社这种组织化的经营方式被全面推广，本地农民实际上已经无法索取更高的土地租金，而对于外来农民农来说，摆在他们面前的前途只有两个，要么选择退出，要么放弃家庭经营，选择成为组织化经营的雇工。不过，根据我们的调研，政府的雇农化策略也可能存在“一厢情愿”的危险，外来农民农对家庭经营的坚守是顽固的，他们可能并不愿意成为为组织化经营户的打工者。另外，农业生产也很难脱离家庭经营采取大规模的组织化生产，因为农业是一种高度非集中化的产业。政府推动组织化经营还会带来其他问题，比如农民地权可能会被上收，以及“空壳化”的组织化经营。最后借用韩俊的一段话来结束本文，也算是对地方政府驱逐小生产战略的一种告诫：

　　农业生产的基本特点是空间分散，而且必须对自然环境的微小变化做出及时反应，这使得农业生产的监督成本较高。农户家庭成员之间的经济利益高度一致，不需要进行精确的劳动计量和监督。把家庭作为农业的基本经营单位，使劳动者具有很大的主动性、积极性和灵活性，不仅能够对农业生产全过程共同负责、对农业最终产品负责，而且能够对各种难以预料的变化做出比较灵敏的反应，这正符合农业作为生物再生产过程的特点。较之其他经营方式，家庭经营在农业中具有更好的适应性，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，而且适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业。

　　叶　敏：华东理工大学人文科学研究院 

　　马流辉：华东理工大学社会与公共管理学院 

　　罗　煊：华东理工大学社会与公共管理学院

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