中国检察官 | 鲍书华：以检察工作现代化服务大运河保护国家战略

以检察工作现代化

服务大运河保护国家战略

鲍书华

江苏省扬州市人民检察院党组书记、检察长

二级高级检察官

摘   要：党的二十大报告首次专门强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，赋予检察机关更重的政治责任。扬州检察机关深知地处被誉为千年运河古都的扬州，服务保障大运河国家战略规划建设，是其高质量发展的新课题。通过分析制约大运河现代化发展的公益诉讼立法及相关制度不完善、检察供给不足等因素，提出探索“专精特新”的监督方式、协同一体的工作模式、构建完备高效的检察供给新格局，为大运河文化保护公益诉讼立法提供更丰富实践样本。

关键词：党的二十大精神 检察工作现代化 大运河保护 扬州实践

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流淌千年的京杭大运河，以博大的包容性和开放性给沿岸城邑带来勃勃生机，形成了千姿百态的民俗文化和浓郁的地方经济特色，折射出中华民族独特的精神记忆。2019年2月，中共中央、国务院印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》（以下简称《规划纲要》），标志着大运河综合保护上升为国家战略规划。《规划纲要》明确提出以人民为中心、坚定文化自信，统筹打造经济产业带、绿色生态带、河道水系带和缤纷文旅带四项提升工程。2020年11月，习近平总书记亲临扬州，作出“保护好、传承好、利用好”大运河文化遗产的指示精神，为新时代大运河综合保护指明发展方向。

 一、检察工作现代化视角下的大运河文化保护

（一）检察工作现代化的基本内涵

党的二十大报告指出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”是新时代新征程党的使命任务，“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”检察工作现代化是完全沉浸在中国式现代化的广博内容之中，是在党的绝对领导下，坚持人民至上的发展思想，立足宪法定位，具有中国监督特色的检察现代化。具体理解：是推动讲政治与抓业务相统一、高质量满足党和人民新需求的监督理念现代化；是构建“四大检察”内部横向衔接与上下纵向一体的监督体系现代化；是完善落实捕诉一体、民事行政精准监督、公益诉讼多赢共赢、数字检察等的监督机制现代化；是提高管理效能，打造忠诚干警高素质检察队伍的监督能力现代化，更是服务经济社会发展大局，参与诉源治理，助力中国之治的履职目标现代化。

（二）检察工作现代化服务大运河现代化发展

检察工作高质量服务经济社会高质量发展，检察工作现代化应当有效保障大运河《规划纲要》关于“四个工程”的部署，满足人民群众对美好生活的新需求。

1.服务大运河经济产业。党的二十大报告指出：“建设现代化产业体系，推进新型工业化，加快建设制造强国。”大运河沿线人口众多，社会经济繁荣，稳定的水路运输极大地促进大运河沿岸商品流通，刺激南北两地产业结构升级。截至2021年贡献我国经济总量的44.8%，仅扬州段就形成光伏、造船、汽车千亿级产业群。

2.服务大运河生态环境。“推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”，这是党的二十大关于人与自然和谐共生的基本论述。扬州大运河地处长江、淮河、南水北调东线源头“三水”交汇，是名符其实的江淮生态大走廊。同时，运河的南水北调东线水质安全关系到黄淮、山东、京津地区广大人民群众的饮水安全，战略地位十分突出。

3.服务大运河交通运输。党的二十大报告强调：“加快建设交通强国，推动能源结构、交通运输结构的调整优化。”大运河季节性通航里程已达1100公里，其中扬州段日通航2000余艘货船，年货物通过量超过4.2亿吨，是大运河全线运量最大的航段。京杭大运河是国家水运的黄金航道，连接海上丝绸之路和陆上丝绸经济带，是“一带一路”的战略重要支撑。

4.服务大运河文化旅游。大运河沿线历史文化遗迹、历史文化名城名镇名村众多，仅列入世界遗产保护名录的遗产点就有58处，其中扬州10处，包括扬州瘦西湖、个园、宝应刘堡水减闸水工遗存等。作为运河申遗牵头城市，江苏省在扬州首建中国大运河博物馆，运用灯光影像、3D影视等现代化技术元素，日均吸引参观游客5000余人，成为新的网红打卡地。

二、探索大运河综合保护的扬州实践

2019年，扬州检察机关开展大运河文旅保护专项行动，成立大运河专业办案团队，稳步拓展案件线索、范围和办案方式，统筹办理涉及大运河的各类案件113件，其中3件案件入选最高检典型案例。

（一）探索公益诉讼创新实践

通过沿岸走访和无人机拍摄，全方位绘制“运河保护线路地图”，供全市检察机关办案使用。运用“益心为公”“检源行”公益诉讼线索举报平台摸排线索，从人力摸排向智能化搜集拓展，发出公益诉讼诉前检察建议62件，推动保护文物古迹3处，督促治理河道13.3公里，清理固体废物1万余吨，为扬州国际经贸旅游节贡献检察力量。拓展办案范围，立足扬州历史名城丰富资源，向古城修缮、文化古迹和非物质遗产等新领域扩展，打造“绿扬城郭看运河”的生态检察专项品牌。

（二）探索安商护企改革实践

注意保护大运河涉案企业合法权益，实现法律监督和民营经济共赢。（1）发挥刑事+公益诉讼互补优势。在办理运河沿线重工业企业酸洗排污案件时，制定涵盖涉案企业合规改革、技术升级等替代性修复方案，督促企业投资300万资金用于规范化再生产当中。（2）探索预防型公益诉讼新业态。办理江苏省首例企业安全生产民事公益诉讼，对已经产生现实危险的企业予以公益立案，做到治患于已然、防患于未然，切实贯彻党的二十大关于“完善公益诉讼制度”的指示精神。（3）坚持最大化维护企业合法权益。充分考量涉案企业的合理诉求，在办理造船厂侵占大运河湿地案件时，考虑到涉案船厂订单临近交付期限，创新提出公开听证诉前和解，引入专业化办案力量，邀请船舶专家参与进度评估，提供安全生产方案，最终造价2亿元的巨轮成功交付，船厂自行拆除撤离湿地。

（三）探索协同配合共赢实践

2021年6月，全国大运河沿线公益诉讼论坛在扬州召开，共同会签《沿线八省检察机关公益诉讼跨区域协作意见》，为解决行政公益诉讼跨省域管辖和治理问题提供了制度保障。借助地方党委政府力量建立“行政+检察”共管共治综合体，跨区域联合13家行政执法单位发起南水北调东线源头生态保护联盟，共享执法司法监督线索。邀请全国人大代表、文物专家参与公开听证，共同探索运河文明保护传承的新途径。

 三、制约大运河现代化发展的检察供给因素

（一）大运河文物和文化遗产保护公益诉讼立法不完善

大运河沿线历史文化古迹、历史文化名城名镇名村众多，仅列入世界遗产保护名录的就有28段河道、38处遗产点，文物保护级别、种类多样。从其地位来看，大运河文化带、长江文化带、黄河文化带都是中华民族的重要文化象征。但就目前立法而言，长江、黄河已经受到单行立法的保护，而大运河保护的顶层设计还停留在国家行政规划层面。沿河各地区已经制定的条例、规范层级不高，内容存在难以统筹、协调的部分。同时，文物和文化遗产保护没有作为民事诉讼法、行政诉讼法规定的公益诉讼专门领域，《文物保护法》中亦未有关于检察公益诉讼保护的条款。因此，一直以来，检察机关开展该领域办案均属于新领域探索。以扬州检察机关办理的涉大运河文物和文化遗产保护领域案件为例，实践中只能被归于公益诉讼检察办案的“其他”领域进行统计。最高检在进行大运河保护专案总结时，也提出大运河保护属于系统工程，庞大而复杂，面临着“上下游不同行、左右岸不同步”的问题，亟需完善立法保障。

（二）大运河执法衔接与公益诉讼程序不明晰

大运河跨越南北8省市，涉及10多个行政执法部门，虽然各地相继成立综合领导小组或者办公室，但是多头执法、重复执法等问题依然存在。横向上，部分执法机关只注重自己管辖事项，对管辖之外的线索缺乏协商共享。例如河道上散落的未登记文物遗产，水利部门从防洪角度认为应当移走，文旅部门从遗产保护角度认为应当无条件保留。纵向上，省、市、县之间缺乏统一的执法标准，垂管与属地双重领导衔接不畅。同时，运河流域司法管辖权、跨区域线索移送、行刑衔接程序等机制不完善，亟需系统专门的公益诉讼程序法，单纯依靠部门协商和临时合作，直接影响司法办案的规范性和公信力。

（三）检察供给与大运河发展不匹配

大运河综合保护呈现公益诉讼一枝独秀局面，刑事主导责任发挥不够，民事、行政监督的薄弱，甚至出现监督缺位，内部监督线索移送渠道需要进一步贯通，“四大检察”协同办案态势尚未形成。传统监督手段和监督领域单一，信息化、科技化含量不足，服务运河经济生态文化的发力点和落脚点不多，优质检察产品供应明显不足。

 四、推动大运河保护现代化的履职展望

党的二十大明确要求：“不断谱写马克思主义中国化时代化新篇章，首先要运用好新时代中国特色社会主义制度的世界观和方法论。”要把党的二十大赋予更重责任融入到大运河综合保护之中，切实承担起强化检察法律监督、完善公益诉讼制度的政治责任和法治担当。

（一）明晰“完善公益诉讼制度”目标指引下的发展方向、路径步骤，为大运河文化保护公益诉讼立法提供更多检察样本

公益诉讼检察办案领域从“4+1”发展到“4+9”，所拓展的范围均是来源于全国四级检察机关的办案探索。而文物和文化遗产领域公益诉讼保护滞后的困扰，也需要在立法层面推动解决，同样离不开司法实践的积累。如，高邮市检察院办理运河沿岸世界遗产镇国寺塔保护案时，针对本案反映出的宗教、旅游景点和文物保护等部门认识不一致以及高层立法不够详实、缺乏操作性等问题，最高检邀请部分全国人大代表及全国人大监察和司法委员会有关人员，赴高邮开展专题调研，并亲历该案听证活动，形成了直观认知，达成了完善立法、统一执法司法的共识必要性。将文物和文化遗产保护纳入公益诉讼检察办案范围，正在立法研究中。2020年11月，国家文物局发布的《文物保护法（修订草案）》（征求意见稿）中就提到了国家鼓励通过公益诉讼制止破坏文物的行为。因此，目前《文物保护法》正在修改中，设区市检察院和县级市区县检察院作为办案一线单位，可以通过办理文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件，不断改进办案方法和模式，为国家法律制度设计提供更多更好的司法实践产品。

（二）探索优化“专精特新”的监督方式

1.提升监督专业化水平。加强大运河办案团队建设，统筹办理涉及大运河的各类案件。实行文旅、交通、产业、环境资源等内部专业化分工，突出研究涉运河保护国家政策、法律专业问题、民生诉求和办案模式，集中攻克办案中的难点堵点问题。落实选聘行政机关专业人员兼任特邀检察官助理人才交流制度，建立“府院”联合办案机制，为大运河现代化保护提供外部智力支持。

2.探索大数据赋能检察监督办案。坚持以信息技术和大数据为两翼，穿透式审查类案监督线索，打通地方立法、行政执法、新闻媒体、群众举报等信息来源，设置水体环境、船舶码头、文物遗产等大运河保护关键词，充分发挥数据平台的信息采集、智能比对功能，大胆尝试运算模型。积极推广监督新成果，将“一地突破”转化为“全流域共享”。充分借助航空摄像、光学成像、化学实验等科技手段，突破调查核实权的时空限制，实现“现场勘查+无人机+卫星遥感”的空天地一体办案模式。

3.积极融入市域社会治理。加强风险研判和提前预警，对办案中发现的运河治理隐患，及时向相关部门制发社会治理检察建议。实行运河保护年度报告制度，综合分析运河司法保护现状，为党委政府决策提供参考。关注运河现代化变迁中的特殊群体，投入乡村振兴战略，为运河两岸民生和经济发展营造稳定环境。

（三）坚持协同一体的综合保护体系

1.把握检察监督一体。打破内部壁垒，建立检察机关内部监督线索移送机制，完善以公益诉讼为核心，以刑事、民行监督为两翼的保护格局。持续优化运河沿线营商环境，活跃运河经济氛围，加大对特色经济、文创产品的司法保护力度，打击侵犯商标专利等违法犯罪，从严保护运河品牌知识产权。强化运河沿岸民事诉讼法律监督和执行监督，做好流域内行政争议实质性化解，完善横向一体“协同之诉”。

2.把握运河流域一体。统筹推进大运河上下游、左右岸、干支流、江河湖协同治理。依托最高检《大运河沿线公益诉讼跨区域管辖协作意见》，针对性解决大运河沿线司法管辖、跨区域案件移送、调查取证等办案难题，为破解“上下游不同行、左右岸不同步”提供制度保障。

3.把握经济社会一体。大运河是经济运输带，也是丰富多彩的城镇带和文化带。加强检察机关同生态环境、水利交通、文化旅游部门的沟通联系，把大运河保护同生态环境改善、沿线名城名镇修复、文旅遗产融合、航运交通转型统一起来。全力落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，加强刑事诉讼、行政执法、民事审判等信息移送衔接，推动“两法衔接”走深走实。

（四）构建完备高效的检察供给新格局

1.强化公益诉讼为主体的供给路径。始终秉持“双赢多赢共赢”的理念，以公益诉讼检察为核心，以文化保护为灵魂，以河道水系为支撑，不断推展监督范围，促进水利、文旅、环保等不同行政机关之间，行政机关与检察机关之间，公权机关与相关主体之间的协同合作，综合覆盖经济、生态、交通、文旅四大领域，共同打造大运河文物和文化遗产公益保护“同心圆”。通过诉前磋商、圆桌会议、公开听证等方式，促成检察机关、行政机关等主体在共建共治的基础上，实现运河同保护、文化共分享的良性互动局面。

2.丰富刑事打击与民行监督的供给手段。为有效改变涉运河刑事检察被动局面，应当坚持“三查融合”工作机制，落实运河企业少捕慎诉慎押刑事政策。聚焦运河保护重点问题，开展刑事诉讼专项行动，依法严厉打击各类涉运河犯罪。积极落实中央部署要求，自觉强化涉运河民事纠纷监督、涉企破产监督和行政不作为、执法乱作为行政监督。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2023年1月（司法实务版）