周一7点| 研究分享：通航战略背景下低空空域权法律属性研究

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作者 | 高志宏（南京航空航天大学人文与社会科学学院教授，法学博士，北京航空航天大学博士后研究人员）

原文标题 | 《通航战略背景下低空空域权法律属性研究》

基金项目 | 国家社科基金后期资助项目“低空空域管理改革的法理研究”（批准号：17FFX012）；教育部规划基金项目“历史性权利 的当代张力与南海争端的化解路径”（批准号：16YJA82005）；江苏高校哲学社会科学研究重点项目“公共利益的法律文本解读与 司法考量研究”（批准号：2018SJZDI038）。

本文略有删减

原文提要

低空空域权的法律属性问题是制约我国空域改革和通用航空发展的基础性理论问题。低空空域属于准公共物品，具有公共性、价值性、安全性、主权性等社会属性， 这是理解社会个体享有低空空域利用权的法理基础，也是把握国家享有低空空域管理权的合理性依据。低空空域权具有私法上的物权属性，是社会公众利用低空空域并获得收益的权利；低空空域管理权具有公法上的行政权属性，是国家代表社会公众保障低空空域适度开放和低空空域安全的管理权力。民航自由和民航效益要求放开低空空域管理， 航空秩序和航空安全要求加强低空空域管理，低空空域权之间也存在一定的冲突和矛盾。要从更新管理理念、理顺管理体制、创新管理制度等方面均衡低空空域利用和管理过程中的各方利益。

近年来，随着我国通用航空的迅猛发展以及消费级无人机市场的热度骤升，开放低空空域的呼声越来越高。实际上，早在2010年国务院、中央军委印发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》中，已经明确指出低空空域管理改革对于发展通用航空、繁荣航空产业、促进社会进步的重大意义，并提出了深化低空空域管理改革的总体思路、主要任务和具体措施，这被视为我国低空空域飞行管制的“破冰”之举。

然而，《低空空域利用管理规定（试行）》迟迟未能出台，以及《中华人民共和国民用航空法》修改中关于通用航空立法理念的诸多争议，无不表明我国低空空域改革步履蹒跚尚未达成共识。可以预见，随着我国通航战略的实施、通航技术的发展以及航空文化的普及，航空效益需求与航空安全监管的矛盾将不断加剧，继续深化低空空域改革势在必行。

低空空域管理改革的重点在于低空空域开放力度和速度的把握，既要提高低空空域资源利用效率，又要加大低空空域规范管理力度，寻求航空效益和航空安全之间的平衡。低空空域管理改革背后是权利和权力的博弈，体现在两个方面：一方面，社会公众对低空空域享有的利益之争，即低空空域效益和低空空域安全之间的矛盾。另一方面，国家（政府）与社会个体对低空空域享有的利益之争，即低空空域利用权与低空空域管理权之间的矛盾。

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通常我们是从两个层面来理解低空空域权：一个是私法上的物权属性， 即社会公众享有利用低空空域并获得收益的权利；一个是公法上的行政权属性，即国家代表社会公众保障低空空域适度开放和低空空域安全的管理权力。然而，低空空域利用权与低空空域权之间往往会发生一定的冲突。低空空域作为一种自然资 源和国家空域体系不可分割的组成部分，具有重要的利用价值，对通用航空、警用飞行、军事航空、公共运输航空意义重大。尤其是在通用航空迅速发展的今天，开放低空空域的呼声日益高涨，而低空空域作为准公共物品具有竞争性，社会个体在利用低空空域资源的同时必然会减少他人利用低空空域的机会，也必然会对他人的安全、隐私等其他利益造成影响。

同时，低空空域利用权与低空空域管理权之间也必然会发生一定的冲突。低空空域作为一种自然资源只有在开发利用、利用管理中才能发挥其价值，社会公众为了利用低空空域资源，希望国家放松空域管制甚至完全放开。然而，国家有权为确保国家安全、公共安全而采取相应的管理措施。对低空空域实施有效管理，不仅是低空空域自然属性的客观要求，也是政府公共管理职能的要求。从政府公共管理与服务的角度而言，政府对低空空域资源进行规划、配置、调整、管理等活动有利于细化低空空域资源的供需分析、利用配置、运行平衡等，从而有利于实现低空空域资源各方的利益均衡，实现低空空域利用效率最大化。

从法律的基本价值入手，自由、秩序、效益、安全是低空空域管理的主要价值诉求，但自由与秩序、效益与安全在某种程度上存在着冲突。民航自由主要是针对公民、法人、其他组织等社会公众而言，民航效益则既包括社会公众的民航效益，也包括国家的民航效益。而航空秩序、航空安全则包括公共安全、国家安全。航空自由和航空效益要求放开低空空域管理，航空秩序和航空安全要求加强低空空域管理。安全是空域管理的首要价值目标，而空域的安全涉及面广，它需要航空器、航空法规、航空管制和地面设施及保障部门的密切配合，才能最终达到安全目的。

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低空空域权冲突的背后是利益的冲突和争夺，即个人利益与个人利益及公共利益之间存在着差别和矛盾。“现代市场经济中，以社会、国家和个人为利益主体的三元利益逐渐确立起来。人们可以清晰地洞见个人利益、国家利益、社会公共利益三者的分立。”在低空空域利用和管理中，存在多方利益主体，有着不同的利益诉求。同时，由于利益的复杂性以人需求的多样性，每一利益主体的利益诉求并是唯一的， 能存在多个利益诉求。这些利益诉求交织在一起，有时互相冲突，有时互为表象。

以社会公众为例，个人利益即利用低空空域是其首要的利益诉求，同时，其还是公共利益即公共安全的享有者，公共利益是其次要诉求。再以政府为例，政府作为公共利益的当然代表，也存在自己的利益追求———政府利益，甚至是个别领导的政治利益、个人利益或者企业集团的商业利益。如此一来，公共利益就存在被“假冒”的风险，即假借公共利益之名行政府利益或个人利益之实，从而侵犯社会公众对低空空域享有的私益乃至公共利益。这些公共利益的异化现象纵容了政府的寻租行为，实质上乃是与民争利，这在 一定程度上削弱了政府的公信力。

人的需要的差异是公共利益与其他利益冲突的重要原因。“各种利益之间之所以发生冲突和竞争，就是由于个人和这些集团、联合或社团在竭力满足人类的各种需求、需要和愿望时所发生的竞争。”由于每个人都有将自己的私利范围向外拓展的天性，都会自觉不自觉地获取公共利益（如公共资源、公共物品、公共服务）据为己有，“利益就其本性说是盲目的、无止境的、片面的，它具有不法的本能”。然而，社会资源和社会财富的总量是有限的，分配也是不尽合理的。社会个体在自我理性的推动下会追求自身利益的最大化，社会个体各自利益最大化的行为可能会带来对彼此都不利的结果，也可能导致利益冲突。

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所以，低空空域资源利用方面，公共利益与个人利益的冲突是普遍的，也是正常的。权利与权力的冲突是公共利益与其他利益冲突的另一重要原因。公共利益与个人利益是一对矛盾统一体，公权力与私权利也是一对矛盾统一体。在公权力与私权利的关系中，公权力居于绝对主导地位，加上公权力的自我扩张性，公权力对私权利的限制、侵犯乃至剥夺普遍可见。无论是政府管制理论，还是新公共管理理论都表明，政府管制存在自身无法避免的弊端。现代社会， 公共利益的范围有逐步扩大的趋势，公共利益的扩大必然导致公权力的扩大，极易造成公共利益与个人利益之间、政府与公民之间的紧张关系，这也是低空空域权冲突的重要根源。

在我国民航业大发展时期，不可避免地会发生个人利益与公共利益的冲突，会发生低空空域权与低空空域管理权的矛盾。关键的问题是如何实现公共利益与个人利益的均衡，如何克制政府对自身利益和个人利益的追逐，如何要保持各方利益之间适当的张力。笔者认为，深化我国低空空域管理改革是一个系统工程，但鉴于论述主旨需要及篇幅有限，本文主要从更新管理理念、理顺管理体制、创新管理制度三个方面提出对策建议，其他问题将择文另行论述。

在低空空域管理理念方面，我国应树立航空效益优先理念，尽量放松低空空域管制。低空空域资源的主权特性、资源属性，决定了低空空域管理的价值目标是安全和效率。在不同的阶段和不同的时期，二者可能会有所偏重。在低空空域的开发利用方面，我国一直以来都比较保守，对低空空域首先要强调的是主权性和安全性，国家对低空空域飞行的条件都很严格，在审批程序上比较复杂，而造成低空空域的闲置浪费。低空空域的资源属性决定了，其具有价值性和稀缺性， 尤其是随着通用航空的迅猛发展，空中交通服务需求大幅增加与低空空域资源有限性之间的矛盾日益突出，已经成为民航业有序、健康、快速发展的瓶颈。

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因此，我国长期以来过分强调安全价值，忽视了效率价值，当前及今后相当长的一段时间内应当注重效率。当然，在我国通用航空发展过程中，有一种声音即要求国家完全放开低空空域管制，这也是不对的。质言之，低空空域管 理改革的方向应当是在确保国家安全、公共安全的前提下，尽量开放、开发、利用低空空域这一重要资源，满足通用航空的发展需求。同时，政府应当规范自己的行为，摆脱“与民争利”思维模式，逐步改善低空空域环境，优化低空空域结构，最大化地满足低空空域利用者的需求。在低空空域管理体制方面，我国应从整体上构建国家统一的空域管理系统，灵活利用低空空域。低空空域管理权的另一个问题则是管理体制，即由哪些部门享有低空空域管制权，各个部门之间如何进行权限分工，如何进行管制配合。

目前我国空域管理部门较多，权限交叉，权力寻租空间较大。要借鉴西方航空发达国家的先进经验，构建国家统一军民协调的的空域管理系统，简化空域管理程序，提高空管和低空飞行配套服务水平。在低空空域管理制度方面，我国应尽快完善低空空域权立法，健全通用航空法律体系。开放我国低空空域主要存在的问题在于，如何合理划分空域、如何明晰航空安全责任、如何完善空域服务保障，而这一切都需要民航法治建立健全。制度变迁理论成果表明，良好的法律制度对资源利用、经济增长和社会稳定都具有保障作用，节约交易费用即降低制度成本、提高制度效益是制度变迁的原因之一。

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中国民航局颁布现行有效的一百多部民用航空规章中，专门适用通用航空的单行规章只有十多部。涉及低空空域管理的法律法规，主要是《通用航空飞行管制条例》《一般运行和飞行规则》《通用航空经营许可管理规定》等。这些法律法规对于提高我国低空空域资源利用率，促进我国通用航空发展起到了积极作用，但整体而言，我国低空空域立法还存在法规体系不完整、法律层级不高、结构不合理、互相冲突、一定漏洞等诸多不足。因此，需要通过创新低空空域管理法制，实现低空空域资源的再分配和低空空域管制权利的再平衡，尤其是要创新我国低空空域分类制度、利用制度、管理制度和保障制度。

原文首发于暨南学报（哲学社会科学版）2019年第5期。

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延伸阅读

主编 | 孙升云

责任编辑 | 李晶晶

图文编辑 | 邹雅嘉

音频 | 熊学敏

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