后疫情时代政府治理研究 | 徐 明：公共安全治理中地方政府行为失范及其治理策略

作者 | 徐明（中国社会科学院大学教授）

原文标题 |《公共安全治理中地方政府行为失范及其治理策略——以新冠肺炎疫情为例》

首发于暨南学报（哲学社会科学版）2021年第1期

网络版略有删减

原文提要

新冠肺炎疫情暴露出我国在公共安全治理过程中存在地方政府行为失范，行为与责任不匹配的问题。本文以此次疫情为例，构建公共安全治理中政府使命、责任与行为的整合性分析框架，比较不同地方政府应对此次疫情所采取的不同行为措施，发现部分地方政府履行前瞻性责任不到位，统筹协调责任仍有待加强，在运用规律和新技术降低损失方面履责不够，在公开和传递信息方面失责，在公共安全的源头治理方面履责不到位。究其原因，是由于地方政府风险防控动力不足；行为治理机制不完善，难以约束主观自利动机；在公共安全治理方面思维僵化；信息交流及沟通存在梗阻；危机治理受到技术、利益等方面的阻碍。地方政府在公共安全治理中承担着重要责任，针对地方政府行为失范的问题，应建立第一吹哨人制度，促使地方政府履行风险治理责任，矫正地方政府公共安全治理中的失范行为，树立公共安全治理底线思维、兜底思维和全过程管理思维，借新技术之力打通地方政府在数据信息传递中的梗阻，从制度、技术、法律保障等方面促使地方政府加强公共安全源头治理。

一、

问题提出

2019年末爆发的新型冠状病毒肺炎疫情来势汹汹，对国家社会经济稳定发展和人民生命财产安全造成重大损失。虽然通过积累总结汶川大地震震后救援和防疫、2003年抗击“非典”和2013年抗击H7N9禽流感等应对突发公共事件的经验，我国的疾控体系和公共卫生安全治理能力逐步完善和成熟，但在新冠肺炎疫情的应对与防控中，这一防控网络在某些时段、地区却没有发挥出其应有的优势和作用，部分地方政府在疫情防控中趋利避害，出现政府行为失范、政府责任与行为不相匹配的情况。

因此，本文重点关注以下问题：公共安全治理中政府应承担怎样的责任？政府责任与行为不相匹配的情况都有哪些？需要采取怎样的治理策略来矫正政府行为失范，促进政府的行为与责任相匹配？为此，本文以新冠肺炎疫情为例，运用多案例分析法比较不同地方政府在公共安全治理中的责任及其行为，归纳我国地方政府在公共安全治理中责任行为不相匹配的缺陷和问题，探索其特征与原因，为提升政府公共安全治理能力，规范公共安全治理中的政府行为提供借鉴与参考。

二、

文献回顾与理论框架

公共安全治理是国家对一定时期公共安全相关的方向、目标、任务、政策等全局性、长期性问题进行规划协调、秩序安排等一揽子的制度体系。本文在国内外已有研究成果的基础上，整合公共安全治理全过程框架与政府战略管理三角模型，构建起公共安全治理中政府使命-责任-行为的整合性分析框架。这一整合性分析框架为公共安全治理中政府责任行为的分析提供了分析思路。在公共安全治理中，政府的使命目标决定了政府应承担的责任，通过一系列复杂的策略抉择过程形成政府行为，政府行为则会接受民众的监督和评价，最终以是否达成使命目标为监督和评价的标准。

三、

新冠肺炎疫情中地方政府责任行为的多案例分析

本文选取湖北省、浙江省、广东省在全国性疫情防控中的举措以及北京市和香港特区在地方性疫情防控中的举措作为案例，运用公共安全治理中政府使命-责任-行为的整合性分析框架分析不同地方政府应对同一突发公共事件采取的不同行为策略及结果。

（一）全国性疫情防控治理阶段

2019年末湖北省爆发了新冠肺炎疫情并迅速在全国范围内扩散，全国各省市区全面开展疫情防控工作，阻断疫情传播路径。根据湖北省、浙江省、广东省应对新冠肺炎采取的策略，可以发现在公共安全治理的各环节，三省政府的不同治理行为导致了不同的治理结果。

（二）地方性疫情防控治理阶段

由于新冠肺炎疫情的存在二次感染的风险，因此疫情在得到基本控制后，仍有发生反弹的可能。与此同时，全球疫情开始大规模爆发，境外输入的风险也大大增加。由此，在全国性疫情取得阶段性胜利后，各地陆续出现此起彼伏的地方性疫情。

四、

新冠肺炎疫情中地方政府行为失范的表现

（一）部分地方政府前瞻性责任履行不到位

公共安全治理中，对风险进行全程把控是防止风险转化为突发事件的前提，然而在此次新冠肺炎疫情的应对过程中，一是部分地方政府在承担关口前移方面的责任履行不到位，缺乏对风险的预警和把控。二是部分地方政府在公共安全治理过程中顾此失彼，缺乏对多灾种风险的前瞻性把控，导致应对次生灾害措手不及。

（二）公共安全治理的统筹协调责任仍有待加强

在公共安全治理中，政府需要各类治理主体协同共治，凝聚各种力量使其朝着有利于危机解决的方向发展。目前地方政府在公共安全治理的统筹协调方面仍有较大的空间。一是在各个地方政府的府际协同、联防联控方面出现了较大的漏洞。二是虽然赋予了社会组织、企业、公民参与公共危机治理的权利，但缺乏对各主体责任履行的监督。三是在协调和监督基层工作人员的责任方面也有待进一步提升，基层社区在工作中思想麻痹、推诿扯皮，甚至临阵脱逃。

（三）在运用规律和新技术降低损失方面履责不够

我们在认识病毒并逐渐掌握其规律的过程中需要统筹多个部门，将新技术运用到疫情防控、预测分析等方面，这也是对地方政府公共安全治理能力的考验。一是部分地方政府缺乏运用专业知识防患于未然，忽视风险生成与发展的规律。二是公共安全治理领域的社会智库建设仍有待加强。社会智库视角多元，可将不同利益诉求和专业信息纳入决策视野。三是缺乏运用大数据等新技术进行公共安全治理。疫情防控中，传统的人力摸底排查、信息采集等难以满足防控的需求。

（四）部分地方政府在公开和传递信息方面失责

地方政府在检测到公共安全风险、知晓突发事件的第一时间应迅速向中央政府上报信息，向社会公众及时公开相关情况。然而在此次新冠肺炎疫情防控过程中，部分地方政府在知晓相关信息后存在隐报、延迟发布等行为。一是在风险识别阶段，例如湖北省政府未充分重视基层反映的病例信息，因而错失疫情预防的窗口期，导致疫情严重扩散。二是部分地方政府在对疫情初期的病例情况公开方面存在滞后、延迟。

（五）地方政府在源头治理方面履责不到位

随着社会结构的不断变迁，社会矛盾越来越复杂，各类社会风险的不确定性不断加强，使得公共安全的源头治理愈加重要，必须对各类风险、突发事件以及危机进行追根溯源，从源头上切断风险转化为突发事件并引发社会危机的可能性。此次新冠肺炎疫情暴露出地方政府在公共安全的源头治理方面责任履行不够。一是部分地方政府对疫情源头治理没有足够重视。二是虽然从法律层面对疫情源头治理提供了保障，但仍存在一定的“真空地带”。

五、

新冠肺炎疫情中政府行为失范的特征及原因分析

（一）地方政府风险防控动力不足

地方政府在公共安全治理中缺乏风险防控的动力，忽视了与突发事件的发生密切相关的风险管理。一是在地方政府绩效评价体系中缺乏对于风险治理方面的测度及评价。对于风险管理，地方政府往往要耗费巨大的成本而又难以衡量出取得的绩效与成果，部分官员为提高政府绩效甚至为求得短暂的社会稳定，更愿意把精力放在突发事件应对上。二是地方政府的问责制度中缺乏对于风险防控方面的问责，使得地方政府没有动力进行风险的预警、评估和把控，导致风险预防不力而发生突发事件。

（二）地方政府行为治理机制不完善，难以约束政府主观自利动机

出于自利的动机，部分政府官员在公共安全治理中会出现趋利避害、明哲保身的行为。一是行为约束机制不健全。地方政府内部自上而下的纠错机制较为明确，横向等其他纠错机制仍不完善，地方政府遇事层层上报、层层不表态。二是行为问责机制不规范。问责的最终目的在于防止类似行为重复发生。地方政府问责机制缺乏问责原则、程序等方面的明确规定。三是缺乏激励机制与问责机制的协同。激励手段的运用相对较少，使得部分地方政府的官员抱着“只求不出事，宁愿不做事”的态度应对突发事件。

（三）地方政府在公共安全治理方面思维僵化

地方政府在公共安全治理的工作中存在思维定势，在疫情防控中难以灵活应对各类突发问题。部分地方政府对疫情的规律缺乏了解和掌握的情况下，仍以惯性思维、常规应对手段应对来势汹汹的疫情，在疫情防控初期出现动员不足、防控无序等现象。随着各地开展流行病学调查以及疫苗的研发，这一新型病毒的特征、传播特点也越来越清晰，防控手段也应做出相应的调整，而部分地方政府的防疫思维僵化，当疫情出现新的情况时应对不及、处置不力。

（四）公共安全治理的信息交流及沟通存在梗阻

在公共安全治理过程中，地方政府在信息的传递和公开渠道存在梗阻以及结构性空洞。一是缺乏快速的自下而上的信息上报渠道。当突发事件即将发生或已经发生时，社会公众的信息无法快速引起高层决策者的关注。二是自上而下的信息公开渠道仍有待完善，信息公开的效率仍有待提升。三是在信息上报、公开的过程中容易导致信息遗漏、失真，难以保证信息传达的真实有效，政府难以了解到突发公共安全事件的真实情况。

（五）地方政府危机治理受到技术、利益等方面的阻碍

同公共安全的风险治理一样，危机治理也是公共安全治理中较容易被忽视的环节。一是对于危机的追根溯源没有明确的考核及问责制度，危机溯源的责任难以明确。二是公共安全的源头治理需要科技投入支撑，地方政府在探查疫情的“0号病例”以及传播途径方面仍面临较大的技术困难和缺陷。同时，在查清源头后，由于受到利益相关者的影响，加之相关法律仍未健全，野味交易仍然屡禁不止。

六、

新冠肺炎疫情中地方政府行为失范治理策略

（一）建立第一吹哨人制度，促使地方政府履行风险治理责任

突发公共卫生事件不仅严重威胁国家经济社会秩序及发展，还事关人民生命财产安全。地方政府首先必须完善重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。其次建立完善“第一吹哨人制度”，鼓励社会公众、专业人士在发现风险的第一时间及时向政府相关部门进行反映。最后建立完善容错机制，允许在反映上报风险相关信息时有可能出现的偏差，从而打消社会公众、专业人士在上报疫情信息时害怕受到惩罚的顾虑。

（二）矫正地方政府公共安全治理中的失范行为

地方政府行为失范的一大部分原因是受其主观自利动机的驱动，需要通过完善地方政府行为的治理机制等方式来解决，避免由于信息不对称导致道德风险、逆向选择等现象的出现。一是完善行为约束机制，加强行政体系外部的社会力量对地方政府行为的监督。二是完善行为问责机制，做到对严重失职失责现象的精准问责，同时引入容错机制，避免政府由于害怕被追责而不敢承担相应责任。三是完善行为激励机制，激发政府官员的工作斗志及热情，鼓励地方政府承担起相应的公共安全治理职责。

（三）树立公共安全治理底线思维、兜底思维和全过程管理思维

在公共安全治理中，要使地方政府行为与责任相匹配，必须从思维上进行改变。一是树立公共安全治理的底线思维。地方政府在公共安全治理中应以降低人民群众的损失为责任，守住公共安全治理的红线。二是树立公共安全治理的兜底思维。地方政府必须在突发事件发生时承担起最大责任。三是树立公共安全治理的全过程管理思维。地方政府应树立风险治理—应急管理—危机治理的公共安全的全过程治理理念。

（四）借新技术之力打通地方政府在数据信息传递中的梗阻

大数据时代，数据的价值正日益显现。中央已经明确“数据”是第五大生产要素。首先，大数据技术能够快速收集整理海量的公共安全治理数据，区块链技术能够保证数据在储存、传递的过程中不可伪造、全程留痕、可以追溯、公开透明、集体维护等。在公共安全治理中要充分运用大数据、区块链等新兴技术，保证数据信息在层层上报以及公开过程中的真实性。其次，建立完善公共安全信息沟通制度，促使基层相关信息能够快速上报给政府相关部门，同时灵活运用新媒体拓展政府信息公开的渠道。

（五）从制度、技术、法律保障等方面促使地方政府加强公共安全源头治理

公共安全的源头治理是对突发事件进行追根溯源，及时总结经验，弥补漏洞，从而更好的防范应对下一次风险。一是将政府公共安全源头治理的考核和问责纳入政府绩效考核体系中，促使政府对于公共安全的源头治理给予同等重视。二是加强对于人工智能、大数据等技术手段在公共安全源头治理领域的开发与运用。三是尽快完善公共安全方面的法律法规。应尽快以野生动物普遍保护的理念对《野生动物保护法》进行修订，同时各地方政府也应尽快制定完善野生动物保护条例，从法律层面加强公共安全的源头治理。

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延伸阅读

音 频 | 王熙睿

图 文 | 邹雅嘉

审 核 | 李晶晶

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