瞧这跌跌撞撞的PPP
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文/ 章轲
如果你通过百度搜索“PPP”（Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作），相关新闻的搜索结果为114000篇，相关网页的搜索结果为36600000个。
如果你通过电脑或手机打开各大门户网站，在每一个首页上，都很容易找到“PPP”三个字母。而如果你进入相关部委、地方政府的官网，同样也能轻松地看到“PPP”出现在显眼的位置上。
进入2015年，“PPP”热度空前。不仅相关部委的文件密集出台，各地有关PPP的讲座、论坛也层出不穷。众多地方政府还纷纷推出了大批的PPP项目。
“如果说2014年是中国PPP的元年，那么，2015年就是中国PPP的突破年。”5月6日，北京财指南咨询有限公司高级顾问、中国PPP研究院专家徐向东对《第一财经日报》记者说。
“但很少有人关注到，那些已经在PPP领域摸爬滚打一二十年的企业，他们的甜酸苦辣，他们的经验和教训，难道，我们总要在同一个地方反复摔倒？”E20环境产业研究院执行院长薛涛说。
北京“水十厂”的折腾
6日下午，三位在中国PPP领域多年的实操者——薛涛、徐向东和金州控股集团有限公司（下称“金州环境”）副总裁、北京安菱水务科技有限公司总经理张恒利，聚在北京玉泉山脚下的一间会议室里。他们的谈话便从一个个PPP的案例说起。
“我个人觉得，从中国的实践来看，基础设施和公用事业领域的特许经营，就是PPP，两者之间是没有实质性区别的。”徐向东说，而委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等，都是PPP的具体方式。
说到BOT，张恒利介绍，北京第十水厂A厂就是北京市第一个采用国际招标的BOT市政供水设施项目。由金州环境、北京控股有限公司及北京自来水集团联合成立项目公司——北京安菱水务科技有限公司，负责项目投资、建设和运营，特许经营期23年，其中建设期3年，运营期20年。
这一项目总投资23亿元，设计处理能力为每日50万吨。早在1998年就已立项，但一直到2012年年底才动土，至今未能投入使用。
作为这一项目的负责人，张恒利感慨良多，“历时17年，经历诸多波折，所有PPP项目可能遭遇的难题，水十厂都撞上了。”
张恒利介绍，招标过程中，仅论证招标文件的法律效力就耗时近一年时间。之后，由于当时北京市用水大户工业企业大规模外迁，用水量出现下降，水务市场供需开始倒挂。而原先规划为水十厂水源地的北京密云水库，1999年后也一直处于枯水期。
不仅如此，2004年，北京首都机场实施扩建工程，占了水十厂输水管道建设用地，输水管道迟迟无法开工。这之后，北京的地价也开始飞涨，包括征地、拆迁费用在内，土地成本翻了四五倍。
“原先的土地是划拨的，但后来国家又规定要通过转让的方式。这样一来，项目涉及的一系列证件和手续都要重新办理。”张恒利说，由于一拖再拖，水十厂还遇到了项目核准批复过期、林地使用、输水管道建设等一系列问题。
“如果政府和私营部门从设计、可研环节就开展合作，可能会加快项目的建设，或减少不必要的行政和时间成本。”张恒利告诫PPP项目的新进入者，“尽可能缩短运作周期，会避免很多麻烦。”
国家体育场（“鸟巢”）项目其实也是典型的PPP项目，张恒利对记者说，“这一项目以往对外宣传不多，但实际上，这一项目的设计、融资、建设和运营，反映了完整的PPP模式所应具备的要素，体现了PPP模式的效率。”
2003年8月9日，北京2008年奥运会主体育场——国家体育场（“鸟巢”）项目正式签约，金州环境参与的中信联合体被确定为国家体育场项目中标人，这是北京奥运场馆项目中第一个定标签约的项目。
张恒利介绍，对于这个项目，北京市政府从财政投入和项目用地上给予了非常大的支持，基本上是“特事特办”。从某种意义上说，这个PPP项目不具有可复制性。
“其实变数也不少。‘节约办奥运’的方针和‘取消可闭合顶盖’的设计变更，就对项目产生了影响。”张恒利称，比如取消“冠名权”拍卖，每年就损失7000万元；由于消防手续问题，奥运会后的第一场鸟巢演唱会就不得不取消。
“PPP风口”上的政企
“PPP在实践中遇到的问题，我归纳为三类：一是没想到，二是变化了，三是政府信用出了问题（说话不算数，或者说是耍赖）。”薛涛说，PPP刚开始推行时，合同中肯定会有不周全的地方，没想到的事可能会多一些。
在一些PPP合同中规定，由相关部门负责协调项目实施。“但实际上，一些部门很难协调其它的部门，不得不把市长搬出来，有时连市长都解决不了。”薛涛说，“一些政府部门说话不算数的情况同样也有”，比如，该给的补偿不给，该兑现的政策不落实等等。
张恒利又以北京高安屯垃圾焚烧厂为例介绍，这一项目总投资近10亿元，每日处理朝阳区一半以上的生活垃圾，利用余热每年发电近2亿度，相当于每年节约7万吨标准煤。
“这是北京第一个垃圾焚烧发电项目，也是迄今亚洲单线规模最大的垃圾焚烧项目，同时也是首批国内无害化处理AAA企业。”张恒利介绍，在这一项目中，北京市朝阳区政府以土地入股参与项目的监督管理，金州环境以自有资金投资并负责整个项目融资、建设、运营，以BOT模式运作，实质上体现了PPP模式公私合作、优势互补且相互监督的理念和精神。
2010年12月，高安屯垃圾焚烧厂建成运营。“但这5年，CPI、人工、材料价格持续上涨，项目面临着巨大的成本资金压力，原有垃圾补贴价格已不能满足项目的长期稳定运营。”张恒利说，为此，金州环境已于2013年启动了调价申请程序，但进展不是很理想。
“PPP应该是一个动态的、长期的合作机制，其中私营部门有经营收益要求和投资回报要求，公共部门应转换观念帮助私营部门满足其合理的经济诉求，真正实现长期共赢。”张恒利说。
北京碧水源科技股份有限公司自称站在了“PPP风口”。今年伊始，碧水源继在河南南阳签订首个PPP项目后，下属子公司青岛水务碧水源采用PPP模式成立了合资公司钢城区碧水源水务环保科技有限公司。
该公司副总经理何愿平介绍，碧水源是国内环保业内最早做PPP项目的企业之一，自2007年开始，碧水源与全国多省市当地国有水务公司以PPP模式组建了20多家合资公司，合作建设的污水资源化工程规模已累计超过1000万吨/日。
何愿平介绍，碧水源与上市公司也有较为成功的PPP合作案例。2013年10月，碧水源以增发方式入股武汉控股（600168），并成为其第二大股东。2014年7月，碧水源与武汉控股又组建了合资公司，共同拓展武汉地区乃至华中地区的污水处理市场。双方在业务上实现了优势互补，并大大提升了双方的竞争实力，形成了协同与资源共享效应，合作一年来武汉控股市值提升一倍以上。
“PPP合作是社会企业与国有平台的股权深度合作，有如一桩婚姻，不是简单的1+1=2。”何愿平说，PPP合作中，需要彼此照顾，力求双赢，而且希望对方能多“赢”一点。其中创新、信誉尤为重要。
PPP财务成本或更高
全国工商联环境商会秘书长骆建华曾专门做过“城镇环境基础设施领域PPP模式”的研究。他介绍，城镇环境基础设施是我国最早采用PPP模式的领域之一。城市生活污水处理厂数量由2002年的537座增加到2014年的3717座，城市污水处理率由2002年的40.0%提高到87.3%（2012年）；城市生活垃圾无害化处理率由2002年的54.2%提高到84.8%（2012年），大中型城市基本做到了污水垃圾处理全覆盖。
骆建华说，由于实施了PPP模式，培育了一批专业化环境服务企业，促进了环境技术创新，提升了环境基础设施的建设和管理水平。
但他同时表示，由于地方政府责任缺位，影响了PPP模式实施效果。在实施PPP模式的过程中，一些地方政府出现了许多片面的认识和做法，包括：
一是对已有的环境基础设施一卖了之，把本应由政府承担的公共服务责任完全推给运营企业，配套管网等问题迟迟得不到解决，致使已建成的环境基础设施难以正常运行，或运营负荷不足。
二是片面追求盘活存量资产，寻求以高溢价出售环境基础设施，但溢价所得并未用于设施的维护和运营，导致运营企业财务负担过重，无法保障必要的后续投资。
三是因各种原因，不能按照协议规定及时足额支付服务费用，导致运营企业财务不可持续。
四是在居民因邻避效应反对建设垃圾焚烧厂时，未与群众做深入细致的沟通和交流，而把责任推给企业或有关方面专家，致使垃圾处理设施选址问题成为久拖不决的难题。
“地方政府应以诚信原则履行PPP项目合同，及时足额地向运营企业支付服务费用。如政府向社会收取的环境服务产品费用不足以全额支付PPP项目费用，应由地方财政兜底。”骆建华说。
环保业界认为，除政治风险外，PPP项目中还存在着项目建设风险、经营管理风险、增信措施落实风险、财政可承受能力风险、信用风险、国有股权转让的法律风险等等。
徐向东对记者表示，“今年，PPP项目实践与法律冲突的问题会得到一些初步解决。PPP项目实践中的土地、税收等问题，也已引起相关部门的重视，并会积极研究解决之道。另外，金融机构今年也会大举进入PPP领域，PPP项目的融资方式一定会有大的突破。”
徐向东认为，做好中国的PPP，一定要“两手都要抓”，一方面要抓好顶层设计，推进机制和体制的变革。另一方面，站在项目管理的角度应继续具体规范。
环保部环境规划院公共财政与投资咨询部副主任逯元堂对本报记者表示，PPP项目要做好，需要政府和企业都摆正心态。
“社会资本追求的是收益，政府追求的是提供公共产品和服务。”逯元堂说，环保领域公益性较强，普遍缺乏使用者付费的投资回报机制。环保项目推进PPP，尤其需要通过完善政府付费或政府让利来建立社会资本的投资回报机制。
逯元堂说，“这有点类似于我们买房，如果一次付清房款，可能买不起，但如果只交首付，其他部分贷款，就能买得起房。但贷款和利息需要买方支付。所以总体算下来，尽管总费用可能不一定减少，但能有效缓解一次性投资压力，实现了公共产品和服务的供给和效率的提升。”
“但也因为如此，购买成本上去了。”环保部一位专家对记者说，世界银行曾做过一个报告，结论认为PPP模式的财务成本要高出政府单独经营成本的20%左右。
国家发改委一位专家表示，理论上，发挥专业化治理和运营，加上规模效益，可以实现成本下降和效率提升。“但在实际操作中，取决于供需基本面和政府信用风险，以及政府和企业的‘暧昧’程度，实践不像书本里那样都是‘大家闺秀’。”
（来源：第一财经日报）