导语

县域经济在我国经济发展中占据重要位置，在我国进入生态文明时代和经济新常态的背景下，产业的绿色转型成为县域经济发展的必然选择。省以下环保机构监测监察执法垂直管理的提出，为县域经济绿色发展中，树立县级环保部门执法权威，避免地方保护主义，推动县域企业绿色转型提供了制度保障.同时也对厘清权责、加快企业转型等提出了新的挑战。为应对垂直管理可能面对的挑战，应加强联动、为企业转型提供支持、提高公众参与质量。

产业绿色转型是县域经济发展的必然选择

21世纪，我国依然是世界上最大的发展中国家，县域经济是国民经济的最基层单位。我国的土地超过90%分布于县域，县域人口约占全国人口的70%以上，自然资源大部分分布于县域。特殊的国情决定了县域经济在国民经济中的基础性定位和全局性作用。首先，县域经济既是农业经济与工业经济的衔接处，也是微观经济与宏观经济的交汇点。其次，县域是城乡之间的连接点，是城乡一体化的关键。再次，县域经济是我国经济发展方式转型的空间核心。县域地区是以县城为核心、以农村为腹地，连接工业和农业、城市和乡村，是人口、资本、信息等要素集聚的空间枢纽，对保持我国经济稳定发展、改革发展方式具有重要战略意义。

目前，国内外产业整体呈现出日益明朗的绿色转型趋势，绿色发展成为“十三五”规划纲要的主基调，我国经济进入减速换挡、提质增效的新常态时期，其中县域是我国进行生态文明建设的基层单位，县域经济承担着促进区域和国家持续健康发展的战略使命。然而从发展现状看，县域经济发展面临着来自内在和外在的双重压力：一方面，县域地区的大多数企业都为传统污染型企业，在地方政府地方保护主义的庇佑下，依然靠着高消耗、高污染的粗放型生产方式向大自然要效益。在国内外产业绿色转型的整体趋势下，这样的生产模式必然会被市场淘汰；另一方面，近年来，国家发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）等一系列政策，充分表明了党和国家治理环境、保护生态的坚定决心。综合考虑县域产业可持续发展产生的内部需求、绿色发展趋势下的外在竞争、国家自上而下的强制性政策压力，县域经济发展面临着提质增效的战略任务，而产业的绿色转型将成为县域经济发展的必然选择。

垂管为县域经济绿色发展提供了制度保障

环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施，县域经济的绿色发展离不开对环境质量的把关。县级环保部门作为环境保护行政主管部门的最基层机构，处于环境保护工作的第一线。2016年9月出台的《意见》涉及到省级、市级和县级三个层面，旨在变革环境保护管理体制方面的突出问题，切实为提高监管能力扫清体制障碍。垂直管理（以下简称“垂管”）是在一些地方以牺牲环境换取经济增长的背景下提出的，其中最大亮点就是市县级环保部门的环境监察和环境质量监测职能上收，而环境执法和执法监测的重心则向市县层面下移。对省以下环保机构、监测、监察、执法进行层级不同的垂管，对县级环保实行市以下垂管，而非对整个环保系统实行整齐划一的省以下全部直接垂管。这样，一方面是为了遏制地方保护主义，倒逼地方政府落实其环保管理责任；另一方面也给地方政府留有环境执法队伍和资源，强化环境执法效力。可以预见，通过垂管对县域地区监管职权、资源和队伍进行彻底变革，将为县域经济绿色发展提供前所未有的制度保障。

环境执法重心下移，为树立县级环保部门执法权威提供制度保障

《意见》强调，要加强基层执法队伍建设，强化属地环境执法。将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备。依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。这些规定从软件和硬件上全面提高和保障了县域地区环保执法的条件。改革后市级环保局统一管理、指挥环境执法力量，并承担人员和工作经费，这将有利于专业人员的集聚，使环保执法队伍更具专业化和职业化素养，有效解决县域环保执法队伍所面临的执法手段落后，执法权威不足，基层环保执法人员在思想观念、环保专业知识水平以及环保业务能力等方面难以适应新形势下的环保工作等现实问题。执法团队整体素质的提高，对被监管企业形成一种更大的威慑力。此外，过去环保执法主要依据为相关法律，然而我国相关环保法律对环境违法的处罚力度显然不够，导致了守法成本高，违法成本低的局面，企业宁愿被处罚也不愿意改变生产模式来保护环境，更有企业对执法部门的处罚置若罔闻，给环保执法工作增添了许多阻碍。这也是县域地区企业污染问题依旧得不到彻底解决的主要原因。《意见》提出赋予环境执法机构行政处罚、行政强制手段等方面的权力，这将有利于形成更加规范的监管和处罚制度，改变过去环保执法过程中出于经济利益的考虑，对造成环境污染的企业处罚随意性大、执法缺乏刚性的弊端。垂管下县级环保部门执法权威的树立，最直接的效果就是尽早发现破坏环境的行为，尽早制止污染源的蔓延，尽早结束用罚款为企业污染“续命”的局面。

环境监测监察职能上收，为避免地方保护主义提供制度保障

县级地方是环境问题的高发区，也是地方保护主义的高发区。多年来，环保执法实行以块为主的地方环保管理体制，以地方的行政为主，以环保部门的要求为辅。环保部门一方面要响应和执行国家环保政策的各项规定，对地区违规企业进行相应处罚；另一方面又受到地方党政机关出于经济考虑的干预。在长期以GDP为导向的政绩考核制度惯性作用下，一些县域地区政府在培育、扶植地方产业和招商引资等发展选择过程中，经常出现环保为经济让路的结果，使县级环保部门徒呼无奈。在经济增长尚不具有绿色质量且环保执法更缺乏力度的情况下，县级环保管理体制在某种意义上形同虚设。实行省以下监察监测垂管，意味着环保部门与地方行政机关脱钩，一方面有利于打破环保工作中地方干预‘痼疾’，推开污染型企业的地方保护伞，从制度设计上解决干预，为独立、公正地开展环境监管执法，提供了制度保障。另一方面提高对县域地区的监测监察水平，改变过去县级环保部门因受设备、人才等因素限制而无法开展应急监测、生态、海洋等专项监测的困境，高水平、独立的环境监测工作对保障监测数据的精密性、完整性等大有裨益。从而以客观的数据反映更真实的状况，督促县域政府、企业和公众意识到污染的严重性与危害性，积极投身到环境保护、绿色转型的行动中，有效减轻县域地区先污染的程度以及降低后治理的成本。

最严格的监测监察执法，为推动县域企业绿色转型提供制度保障

实行省以下环保监测监察垂管，对于企业的绿色发展也大有裨益。第一，更严格的监察、监测和奖惩制度，倒逼地方政府在扶植地方产业发展时，选择更有发展前景的绿色产业。第二，一直以来，地方环保部门都是实行地方政府和上级环保部门的“双重领导”。环保监察队伍从省到县(市)三级环境执法队伍之间存在着上级对下级的业务指导关系，但各自的人财物则归属所在的环保局机关。由于县域地区范围较小，过去的属地环保管理制度很容易滋生“政企合谋”的现象，一些绿色产业在入驻县域地区的过程中很可能被“有关系”的企业“潜规则”。而垂管制度的实行将对类似的“潜规则”发挥有效的监督作用。第三，垂管之下的统一性，保障环境执法、监察监测的地区平衡性，避免重度污染企业迁移至执法松懈地区。公平公正的竞争环境将从外部激励企业积极改变原有的发展模式，寻求更加经济、环保的经营思路，尽早谋划企业的绿色转型，适应国家环保政策和绿色发展的要求。

垂管之下，县域经济绿色发展面临的挑战及应对策略

垂管是对环境监管体制的一次重大制度创新，能有效确保实现环境监测监察执法的独立性、公正性。但是在垂管的背景下，依然会产生新的问题和新的挑战。

环保责任不明晰，需厘清权责保障联动

垂管之下，县级环保部门以地市级环保部门派出机构的形式实行环保执法，从而导致政府在环境质量责任的落实方面存在缺位。此外，环保工作的顺利完成需要各个不同部门的协调配合。省以下环保机构监测监察执法垂管制度实行后，基层环保部门拥有了环保执法权，但是环保过程中的强制执法权仍在公安、司法等部门，而且县级基层环保部门只是地市级环保部门的派出机构，在体制上脱离地方政府及其他部门，因此难以形成环保联动机制。垂管不是把责任带走，改革不能弱化地方政府属地责任，不能出现地方党委政府履行环境质量改善主体责任时有推诿、淡化的现象。因此有必要在推进环保体制改革的基础上，相应地调整并明确政府、环保及监测监察执法机构之间的关系，既要厘清权限、明晰责任，又要理顺关系，提高效率，加强联系沟通和协作，防止推诿扯皮。建立运行大数据平台提高信息化水平和共享水平，加强协作协调联动，确保环保监测监察顺畅高效。

企业绿色转型压力大，需加强县域政府扶植

垂管之前，由于受到地方政府不同程度的庇护，很多企业通过“走关系”“交罚款”等相对小的代价变相解决环境污染问题。但在垂管的强势作用下，县域企业将不得不投入资金来实现企业的持续发展。环境污染的治理、绿色技术的引进、传统产业的绿色转型等，这将在思维、经济、技术、人才等方面对县域企业形成莫大压力，甚至会有一些企业因此倒闭。面临这一挑战，从企业经营者和管理者到企业工作人员，都要转变思维方式，将利益与环保放在同一高度上。从经济角度考虑，同一或邻近县域范围内企业可以合作引进专业人才、污染治理机器、绿色技术等。此外，县域企业作为县域经济发展的支柱，县域政府应有所作为。为了缓解县域企业绿色转型所面临的压力，县域政府要改变过去“网开一面”的思维方式，转而对转型期的企业提供一些政策性、经济性、技术性的支持，为引进的专业人才提供福利保障。

公众态度有变化，需提高公众参与质量

县域地区公众相对于市级、省级公众文化水平较低，虽然扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，但因对于环境保护、绿色发展的认知深度与广度有限，加上公众参与意识较低，对县域绿色发展的贡献力不大。垂管的政策体现了党和政府治理环境的决心，这给长期饱受污染伤害的公众带来了信心，也无形中调动了公众参与的积极性。因此提高公众对环境保护工作的认知水平，建立公众的绿色思维方式等都将成为需要较长时间培养的重要任务。面对这一挑战，要做好宣传工作，让全社会了解“垂改”是为了更好地保护环境，是为人民生活谋福祉的改革。这样不仅为环保执法部门自身营造了绿色通道，而且潜移默化培养了执法的“同盟军”；要实现信息公开，数据透明，充分发挥公众支持环保执法垂管的积极性；要鼓励公众积极参与环境主管部门组织的调查问卷、座谈会、专家论证会、听证会等，以丰富多样的形式提高公众对绿色发展和环境保护的认知水平。

赵建军

中央党校哲学部（社会发展研究中心）教授，博士生导师，科技哲学教研室副主任。多年来曾发表了50多篇论文，出版了6部著作。

（来源：《环境保护》杂志2016年第22期，原题为：地方环保垂管下县域经济绿色发展思路探析）

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