【生态文明学习时】如何打好京津冀地区大气污染攻坚战？王金南院士来支招！

京津冀及周边地区秋冬季大气污染防治重点及建议

摘要

        京津冀及周边地区大气污染严重，重污染天气频发，是我国大气污染防治的主战场。该区域秋冬季细颗粒物（PM2.5）浓度明显高于其他季节，秋冬季大气污染防治是该区域大气污染防治的关键和“蓝天保卫战”的决胜战役。为有效减轻大气污染，降低PM2.5浓度，十部委和六省市联合发布了《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》。

        本文在梳理京津冀及周边地区秋冬季大气污染防治重点和难点的基础上，结合上述方案，分析了攻坚决胜的关键环节，包括巩固散乱污企业及集群整治成果、减少散煤污染排放、实施错峰生产和错峰运输、妥稳应对重污染天气和强化责任落实，并提出了要建立长效机制、增强区域协调、深化科技支撑等建议。

京津冀及周边地区是我国大气污染防治的主战场

        大气污染防治是我国推进环境质量改善的“三大战役”之一。2013年《大气污染防治行动计划》的实施标志着我国向大气污染宣战。自此以来，全国城市空气质量总体明显改善，京津冀、长三角和珠三角等重点区域的细颗粒物（PM2.5）年均浓度在2013—2016年的3年间降幅均超过30%。虽然空气质量改善明显，但京津冀及周边地区仍然面临着巨大的大气污染挑战（见图1）。

        2016年位于区域内大气污染传输通道的“2＋26”城市PM2.5平均浓度比全国338个地级及以上城市的平均浓度高65%，其中15个城市重度及以上污染天数超过30天；全国74个重点城市中，空气质量排名较差的前10个城市有9个分布在京津冀及周边地区。因此，京津冀及周边地区是我国大气污染防治的主战场，其战果在相当大的程度上决定了我国大气污染防治战役的成败。

图1 京津冀及周边地区城市2013年以来PM2.5浓度变化

        除此之外，推进京津冀及周边地区的大气污染防治还具有特殊的政治意义。在首都所在的区域通过区域大气污染防治推动区域发展方式转变，促进京津冀协同发展，践行绿色发展理念和生态文明，对全国其他地区具有非常强的示范和引领作用。

秋冬季污染防治是京津冀及周边地区大气污染防治的重点和难点

        京津冀及周边地区产业结构以重化工为主，能源结构以煤炭为主，交通运输结构以公路为主，是大气污染物大量排放的主要驱动因素。产业方面，京津冀及周边地区的钢铁、焦炭、电解铝、平板玻璃、水泥、原料药和农药产量分别占全国的43%、47%、38%、33%、19%、60%和40%。

        能源方面，河北、河南、山东及山西地区的煤炭占能源消费量的比例接近或超过80%，且单位排放量大的民用散煤在其中占相当大的一部分。交通运输方面，公路运输在京津冀及周边地区的货运占比达到了84%，造成大量重型柴油车排放。源解析结果表明工业、燃煤与机动车排放是京津冀及周边地区PM2.5的主要排放来源。

        根据污染物排放量统计数据分析，京津冀及周边地区单位面积的大气污染物排放量为全国平均水平的４倍左右，采暖季期间由于采暖需求导致的燃煤污染物排放量增长，该区域的污染物排放强度还将进一步增加30%左右。

        在污染物排放增加的同时，冬季不利的气象因素也是导致采暖季PM2.5浓度高、重污染频率高于其他季节的主要原因之一。中国气象局数据显示，2013年以来，北京市连续4年出现暖冬，导致风速减少，冷空气活动偏弱，偏南风增多，静稳天气大幅度增加，湿度增加，逆温频发且增强，混合层顶端高度降低，扩散条件变差。

        相对静稳的气象条件导致重污染过程频繁出现，从2013年到2016年的采暖季，“2＋26”城市的平均PM2.5浓度均在100微克/立方米以上，重度及以上污染天数占比高达9%左右。每次重污染过程导致PM2.5年均浓度少则升高2微克/立方米，多则升高5微克/立方米。2016年6次重污染过程导致北京的PM2.5浓度每日至少增加15微克/立方米，在很大程度上抵消了其他季节PM2.5浓度的下降成果。

        由于人力很难改变气象因素，因此减少大气污染物排放量是降低秋冬季重污染的唯一途径。2013年以来，京津冀及周边地区秋冬季空气质量改善明显小于其他季节，秋冬季大气污染防治已成为改善空气质量的重点和难点。

京津冀及周边地区秋冬季攻坚致胜的关键环节

        为应对京津冀及周边地区秋冬季大气污染防治的严峻形势，环境保护部、国家发展和改革委员会等10个部委和北京市、天津市等6个省（直辖市）政府联合发布了《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《攻坚方案》）。

        这是我国首次在国家层面针对秋冬季大气污染部署专项攻坚工作，科学有效的战术思路是取胜的关键。为此，《攻坚方案》提出把“散乱污”企业及集群综合整治作为主要坚守阵地，把压减燃煤和错峰生产作为主攻方向，把应对重污染天气作为重要突破口，加强联防联控，严格执法监管，强化督查问责，全面实施攻坚行动。

巩固“散乱污”企业及集群整治成果

        2017年，京津冀及周边地区已清理整治了“散乱污”企业十几万家。“散乱污”企业由于环保治理设施不足，生产工艺、技术水平落后，对大气环境及人民生活造成了极大的影响；同时由于其生产成本低，在市场上恶劣竞争，对环保设施完备、投入高的大企业带来了严重的影响。除被列入升级改造，可通过加大环保投入，实现达标排放的企业外，其他列入淘汰类的“散乱污”企业要彻底完成两断三清，即断水断电，清除原料、产品和设备。但是由于“散乱污”企业生产工艺简单，成本较低，极容易死灰复燃，因此在“散乱污”企业及集群综合整治取得阶段性胜利的基础上，需要进一步巩固整治成果。

        为此《攻坚方案》提出，要不定时检查和抽查，坚决杜绝已取缔“散乱污”企业异地转移和死灰复燃，对已经完成升级改造的企业，确保其污染治理设施稳定运行，对正在进行升级改造的企业要确保其停产整改，按照整改时间表的要求，对其进行监督，没有达到总体整改要求出现普遍性违法排污或区域环境整改不到位的，实施挂牌督办，限期整改。

减少散煤污染物排放

        散煤燃烧的大气污染物排放是京津冀及周边地区采暖季大气污染的重要来源。散煤治理重在源头控制，实施冬季清洁取暖，从源头上减少散煤使用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，是减少散煤污染物排放的主要手段。

        “电代煤”和“气代煤”是冬季清洁取暖最有效的方式，《攻坚方案》提出，“2＋26”城市要在10月底前完成“电代煤”“气代煤”共300万户以上。据初步估算，可减少二氧化硫、氮氧化物和一次细颗粒物排放量分别达3.5万吨、1万吨、0.5万吨和6.5万吨。为保证资源集中利用，“电代煤”和“气代煤”要整体推进。

        为杜绝散煤复烧现象的发生，在已经完成“电代煤”“气代煤”的区域，要建立高污染燃料禁燃区，彻底禁烧散煤；要强化督查和巡查对散煤禁烧的核查和监督作用，对已经完成“电代煤”和“气代煤”的地区加强监督。与此同时，对于禁燃区外，没有进行“煤改电”或“煤改气”的区域，要大力推广使用洁净型煤和兰炭等洁净煤，严厉打击劣质煤销售，减少散煤燃烧的大气污染物排放。

实施错峰生产和错峰运输

        高耗能的钢铁、水泥、砖瓦、铸造等行业是工业大气污染物排放的大户，采暖季实施错峰生产和错峰运输意义重大。将这些能耗高、污染物排放总量大的行业作为采暖季的主攻方向，对水泥、钢铁等产能严重过剩的行业，在秋冬季大气环境容量相对较小的时段，通过错峰生产减少工业企业污染物排放量，抵消因采暖而产生的污染物增量，是缓解冬季大气污染的关键措施。因此，在供暖季期间，钢铁、焦化、铸造、水泥、砖瓦窑、陶瓷、玻璃棉、岩棉等行业要根据《攻坚方案》的要求，采取错峰生产。

        其中针对钢铁行业，各城市需要根据企业的实际排放绩效水平，对单位产品排放量大的企业优先实施错峰生产，有针对性地制定错峰限停产方案；对于石家庄、唐山、邯郸、安阳等钢铁产能较大的城市，整个采暖季限产要达到50%。焦化行业由于其生产工艺的特点，采取延时出焦的方式降低污染物排放。铸造企业除达标排放的天然气及电炉外，其他要在冬季全部停产。

        针对建材行业中的水泥、砖瓦窑（天然气除外）、陶瓷（天然气除外）、玻璃棉（天然气除外）、岩棉（电炉除外）、石膏板等建材行业提出采暖季全部停产。而对于水泥等行业承担保民生供暖、协同处置城市垃圾或危险废物的，要根据供热量等核定最大允许生产负荷，采暖季尽可能以此负荷生产。《攻坚方案》还提出对有色化工行业优先生产调控，包括电解铝、氧化铝、碳素等行业，根据生产工艺特点，提出限产并明确限产方式，以能核实为基准；对有色、原料药企业等部分工序对于VOCs排放贡献大的行业，要按工序停产。

        此外，《攻坚方案》还提出了错峰运输的要求，力图有效减少交通运输环节的大气污染物排放量。有关研究表明，生产1吨钢需要5倍的运输量，而生产1吨电解铝需要7倍运输量，因此针对钢铁、焦化、有色、电力、化工等涉及大宗原材料及产品运输的重点用车企业，要基于产能与原材料运输比例结构，结合行业错峰生产要求，提出制定错峰运输方案。

加强重污染天气应对

        重污染天气影响范围大，污染程度重、持续时间长，严重影响社会和谐稳定，影响党和政府形象。把重污染天气作为攻坚战役的突破口，是降低PM2.5浓度，减少重污染天气发生频次的最有效手段。重污染天气应对应该科学有效，同时应急措施应尽量减少对全社会、尤其是居民生活的影响。

        为此《攻坚方案》提出，要统一预警分级标准，统一各预警级别减排措施，统一区域应急联动，改变以往预警启动不及时、响应偏低、解除过早、区域联动较差等问题。其中，对于预警分级标准，要从严从高启动预警响应，并将预警分级标准中的AQI日均值调整为按连续24小时（可跨自然日）均值计算。

        企业的应急管控措施制定，要具有针对性、有效性、可操作性、可考核性，应针对企业污染物排放量较大以及能够快速降低污染物排放的工艺环节，以切实、及时降低企业污染物的排放量。结合当地行业工艺特点，分门别类提出切实有效、便于操作的减排措施，避免对不同类型企业采取“一刀切”的应急减排方式，企业停限产措施要落实到每个工序、每个环节以便监督管理。

        重污染天气高发时段，各相关城市要根据环境保护部的提示信息，及时发布响应级别预警，启动区域应急联动机制，发挥重污染天气应对措施的最大作用。

强化责任落实

        为保障攻坚战的胜利，环境保护部设计了“1＋6”组合拳，除《攻坚方案》外，专门制定了《强化督查方案》《巡查方案》《专项督查方案》《量化问责方案》《信息公开方案》《宣传报道方案》6个配套方案。

        其中《强化督查方案》重点查处各地突出的大气污染问题，同时将问题移交地方政府限期整改。《巡查方案》重点是对督查发现的问题的整改情况“回头看”，进行核查核实，同时对地方党委、政府及其有关部门环保不作为、慢作为，环保责任不落实的，提出进一步处理意见和建议。《专项督查方案》重点对问题突出的市（区）开展中央环保专项督查。

        《量化问责方案》强化对地方政府的责任追究，一是任务型问责：即重点任务落实情况；二是结果型问责：即环境质量改善情况，目的是把大气污染治理任务与市县党委和政府责任捆绑在一起，有效调动各级党委和政府工作的积极性、主动性。

        《信息公开方案》旨在强化对地方党委、政府及其有关部门的监督约束，保障公众对环境保护的知情权、参与权和监督权。

        《宣传方案》重点是发布权威声音，回应社会热点，积极宣传攻坚行动措施和成效，营造良好舆论氛围。

        “1＋6”工作模式的设计，有利于大气污染防治工作的压力传导到基层政府和政府的各个部门，有利于全社会共同投入到大气污染防治攻坚中来，为攻坚战的顺利推进奠定了基础。

下一步工作展望和建议

        制定规划关键在于执行，在于落实。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》，就落实规划重点任务提出明确要求。国务院关于《核安全规划》的批复就落实《核安全规划》提出具体要求，我们必须抓住重点、完善机制，推动各项重点任务和重点工程有效落实，确保圆满完成规划目标。

建立长效机制，推进结构改变

        能源结构、产业结构、交通结构的调整是京津冀及周边地区空气质量改善的根本，而《攻坚方案》的措施要求正契合这三个关键点，压减燃煤突出了能源结构调整，错峰生产、散乱污企业及集群综合治理突出了产业结构调整，错峰运输突出了交通结构调整。下一步要在《攻坚方案》的基础上举一反三，把大气污染防治与供给侧改革和能源革命进一步结合起来，把压减燃煤、错峰生产等与转方式、调结构对接，进一步在能源、产业以及交通结构调整中明确各部门在大气污染治理中的核心作用，分解任务、落实任务，建立切实可行的长效机制。

设置跨区机构，增强区域协调

        设立京津冀及周边地区大气环境管理机构是全面深化改革的任务之一。京津冀及周边地区大气环境管理机构的成立，将构建区域层面的大气环境管理体系，进一步协调和统筹区域内不同省市，促进统一规划、统一标准、统一监督管理、统一执法，加强治污合力，推进区域大气环境的改善。在此基础上，可尝试拓展区域协调的领域，如进行区域大气污染防治立法，开展区域公路货运组织的统一调度，建设“2＋26”城市遥感网络等。

结合科技攻关，深化科技支撑

        借助“大气重污染成因与治理”攻关项目和其他相关科研项目，推进京津冀及周边地区秋冬季大气重污染成因、重污染累积与天气过程的双向反馈机制、重点行业和污染物排放管控技术、污染防治策略和措施、居民健康防护等难题的科研工作，加强相关科研成果向工程、管理方面的转化，推动京津冀及周边地区各城市大气环境管理水平尽快提高，让科技在治霾中发挥更大、更好的作用，切实提升大气污染防治和重污染天气应对的科学化、精准化水平。

END

本文作者

王金南  王慧丽  雷宇

原文刊载于《环境保护》杂志

王金南  

中国工程院院士，环境保护部科学技术委员会委员，环境保护部环境规划院院长，《环境保护》专家委员会委员。

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