在充分借鉴第一次全国污染源普查经验的基础上，第二次全国污染源普查围绕“污染源在哪里，有哪些；污染物如何排，排多少”的问题，严格按照国务院普查方案要求组织实施，发展了第一次全国污染源普查建立的普查技术方法体系，更新完善了产排污核算方法，优化了普查调查方法，在普查过程中大量运用了互联网和现代信息化技术，取得了丰硕成果。借鉴两次普查经验，建议建立固定污染源统一数据库、完善环境统计平台应从制度体系和技术支持体系两方面入手，一方面理顺工作机制，解决多套数据共存和“多头发数”现象，以严格的质量溯源和造假责任追究制度不断提升数据质量；另一方面加快建立支持固定污染源统一数据库建设的统计标准和技术规范，提高环境统计数据的科学性和可靠性。
■文/ 赵学涛 陈敏敏 汪志锋 周潇云 景立新
污染源普查是依据《全国污染源普查条例》（国令第508号）每10年开展一次的国情调查，第一次全国污染源普查于2007—2009年开展。为做好第二次全国污染源普查工作，2015年12月9日，原环境保护部常务会研究决定，由原环境保护部污染物排放总量控制司牵头，中国环境监测总站和原环境保护部环境规划院参与，开展第二次全国污染源普查前期准备工作。2016年10月26日，国务院印发《关于开展第二次全国污染源普查的通知》，决定于2017年开展第二次全国污染源普查，并成立了由时任国务院副总理张高丽任组长的国务院第二次全国污染源普查领导小组，标志着此项工作的正式启动。2017年3月，原环境保护部成立第二次全国污染源普查领导小组办公室和工作办公室，普查各项准备工作全面启动。2017年9月10日，国务院办公厅印发《第二次全国污染源普查方案》[1]，进一步明确了普查的工作目标、普查范围、内容、技术路线和组织实施相关要求，为普查工作开展提供了基本遵循。为做好第二次全国污染源普查工作，在普查前期准备及后续的实施过程中，重点围绕解决下述五个方面的问题开展了工作和实践探索，主要包括：（1）如何识别和确定污染源，解决好污染源有哪些、在哪里的问题；（2）如何确定各类污染源的污染物产生和排放情况，说清楚污染物如何排和排多少的问题；（3）如何优化普查方法，确保各类污染源信息、支持产排污核算的信息能够有效和高效收集；（4）如何保证普查数据质量，确保普查信息真实、准确和全面；（5）如何做好普查工作的组织，提高普查工作效率。本文重点围绕上述五个方面的问题，介绍第二次全国污染源普查的主要做法和经验，并结合普查成果运用提出思考和建议。
根据普查方案，污染源可以分为固定污染源和非固定污染源。固定污染源是指以产业活动单位形式存在的产生或排放污染物的主体，含工业源、畜禽规模养殖场、集中式污染治理设施、非工业企业锅炉、加油站和储油库等。通过普查清查工作，对上述领域的每个单位逐一现场排查确定。主要的步骤包括划分普查小区、建立清查底册、开展实地排查、抽查核实定库四个阶段。针对非固定污染源以行政区为单位，利用各部门掌握的行政记录登记调查。普查小区是组织开展普查工作的基本地域单元，按照清查技术规定要求，地方各级普查机构以目前统计普遍使用的行政区划地址代码库为基础，根据村（居）民委员会管辖的地域范围逐一划分普查小区，确定边界和小区代码，每个普查小区对应12位代码。对于个别区域较大、单位较多的普查小区，可根据工作需要进一步拆分，并明确边界。如确属普查工作需要，且有独立、完整的地理区域，可单独划分普查小区，但需报上级普查机构批准、备案，统一编码。通过清查，全国共划定了66万个普查小区。普查小区是分配清查和入户调查工作任务的主要依据，按照普查小区开展清查和入户调查，确保了普查对象不重不漏。根据有关部门行政管理中依法获取并建立的基本单位名录，参照第一次全国污染源普查的经验和有关行业污染物排放标准，对有可能产生或排放污染物的通过行业代码进行筛选，形成1001万待核实的清查底册并下发省级普查机构。地方各级普查机构在国家下发的清查底册的基础上，逐级开展名录的筛查比对工作，从本级统计、工商、质检等部门获取同级名录库，并结合上级底册开展筛查比对。名录筛查比对基本上确定了清查工作量，为现场排查提供了依据。组织普查员与村委会、社区工作人员和网格员，按划分的普查小区开展地毯式摸底排查，对照清查底册，排重补漏，按照生产经营活动性质，分类填报清查表、核实完善普查对象信息，逐一现场采集普查对象的地理坐标，建立各类普查对象的入户调查名录。按照汇总表式进行汇总，并逐级上报。根据清查技术规定和清查数据审核细则，结合有关清查数据审核工具软件，经过县级自查、市级质量核查、省级抽样复核等程序，形成清查名录库。在此基础上，组织各级普查机构开展清查数据质量核查，上级普查机构随机抽取一定数量的普查小区，重新组织地毯式排查，以普查对象漏查率和清查报表填报差错率为考核指标，对下级清查工作的质量进行评价。通过严格的质量管理，确保现场排查质量。全国形成清查名录库后，根据生态环境部门掌握的重点排污单位、排污许可证发放单位、信访举报等名录信息，对形成的名录库再次进行核实比对，保证了清查对象“应查尽查、不重不漏”，确保了清查数据质量。污染物产排量核算方法是普查前期准备工作的重要内容，它决定了普查调查指标体系，同时也是确定各类调查对象污染物产生量和排放量的重要依据。由于污染物产排量核算方法覆盖不同的污染源，其中尤以工业源核算方法最为复杂，其他污染源的核算方法与工业源基本相近，这里重点介绍工业源产排污核算方法。目前我国工业污染源污染物排放量数据主要通过监测法、产排污系数法和物料衡算法获得，其中产排污系数法仍然是主要采用的各类污染物产生量和排放量核算方法。十年来，由于企业生产工艺和治理技术进步等因素影响，第一次全国污染源普查建立的产排污系数已经不能准确反映实际情况。在系统评估已有产排污系数研究成果的基础上，第二次全国污染源普查依据《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017），借鉴第一次全国污染源普查通过“产品”“原料”“工艺”和“规模”等组合条件确定产污系数的做法，建立了包含工业行业41个大类（657个小类）的500个工段、1291种产品、1575种原料、1521个工艺的31219个废水和废气污染物的产污系数以及101358种末端治理技术平均去除效率的系数体系。相比第一次全国污染源普查[2]，第二次全国污染源普查工业源的产排污系数体系变化主要体现在三个方面：（1）取消了排放系数的概念，只保留产污系数。对于没有治理设施的中小企业，其排放量＝产生量，对于有治理设施的企业，其排放量＝产生量×（1－治理效率×运行效率）。其中，产生量根据企业的产品/原料用量乘以“四同组合”对应的产污系数获得；（2）系数的覆盖范围更全面；第一次全国污染源普查共制定了32个大类行业362个小类行业的产污系数，涉及1380种原料、1087种工艺。相对而言，第二次全国污染源普查的系数覆盖范围更广，系数更精细；（3）适应更广泛。区分流程型工业和离散型工业，流程型工业建立了可拆分、可组合的系数体系。挥发性有机物增加了以源项为主的核算体系，对行业或源项的拆解，使系数体系能够适应当前我国工业生产专业化高、分工比较细的情况，提高了系数的适用范围。为保障系数能够满足不同行业核算需求，同时又能真实反映污染源的产排污水平，在系数制定过程中，牵头单位在对第一次全国污染源普查系数适用性评估基础上，充分吸收借鉴已经公开发布的核算方法，制定了统一的系数编制技术指南和质量管理要求，对各个行业核算环节与样本选取、数据获取、实地监测、数据处理、系数表达、误差分析和系数验证等过程均作出详细的规定，对系数承担单位工作质量从招投标程序、实施方案优选、过程监督、成果评估、试用反馈等各个环节制定了严格的管理规定，确保了工作质量。污染源普查是为摸清全国污染源状况而专门组织的一次性大规模的全面调查，涉及面广，指标多，工作量大，时间性强，不可能对所有污染源都逐一进行发表调查，必须在普查方法上进行优化，充分借助已有数据和信息化手段，以保障普查质量，按时完成普查任务。严格按照普查方案要求和产排污核算的需要，精心设计普查调查指标体系。普查报表制度包含了调查对象基本信息、活动水平信息、污染治理设施信息和污染物排放信息。其中调查对象基本信息主要用于识别污染源的分类和分布，活动水平信息和污染治理设施信息主要用于核算污染物产生或排放情况，污染物排放信息主要用于识别各类污染物的排放方式、排放去向和排放数量。普查试点工作，对普查制度进行了全面的试用和优化，减轻了普查对象负担，保证了调查的效率和质量。对于普查方案规定的固定污染源统一采用发表调查方式获取信息。对于量大面广、不适宜通过逐一入户进行调查的普查对象，采用部门数据共享的方法，分别由相关层级的管理部门根据行政记录或统计制度进行数据共享。具体可分为三类：一是由国家有关部门提供其掌握的调查信息，如清查过程中各部门提供的管理对象名录，主要是帮助确定各类污染源。二是由中国民用航空局、国家铁路集团有限公司、相关行业协会提供的有关飞机、铁路内燃机车、非道路工程机械活动水平信息，直接用于估算相关领域的污染物排放量。三是由市级或县级政府有关部门依据部门行政记录或统计制度共享填报的相关信息，如种植业播种面积和化肥、农药施用情况，机动车保有情况。部门之间的数据共享，大大降低了调查工作负担，节约了调查成本，提高了调查效率。按照精简节约、充分利用已有资源、避免重复建设的原则，采用“两级部署、联网采集、专网审核、统一管理”模式开展普查数据的采集、上报、审核、汇总、分析和展示工作。普查数据采集与管理软件在设计中采取“互联网工作区＋环保专网区”联合部署、“WEB端采集＋移动端采集”相结合的方式，通过先进的数据同步技术，实现了“互联网采集、专网审核”的技术设计要求。这既为普查数据采集和空间定位提供了互联网应用的便利性，又为数据汇总和审核工作提供了稳定、安全的技术保障。为了保证污染源普查入户调查使用的基础地理信息真实、准确，在自然资源部的支持下，由国家基础地理信息中心为污染源普查提供了基础地图技术服务工作，在生态环境部云平台上部署“天地图”基础地理信息前置系统，为普查入户调查工作提供基础地理信息服务。截至2019年6月，全国普查机构用户通过软件累计调用基础地理信息服务共3438万次，日均服务调用次数达到11.5万次，为各级普查机构开展污染源空间信息采集、审核和汇总提供了有力支撑。数据质量是普查的生命线，为确保污染源普查数据质量，普查建立了覆盖全过程和全员的质量管理制度。制定了《关于第二次全国污染源普查质量管理工作的指导意见》（国污普〔2018〕7号），建立健全了普查责任体系。针对不同阶段的工作特点，制定了普查质量控制技术指南和分污染源、分行业的审核细则，做到了科学、依法和精细化审核要求。在数据填报和审核过程中，充分采用扁平化手段，以短视频等形式对审核难点逐一解读，开发Access专用审核工具，大大提高了审核效率。采用“解剖麻雀”的方式，分片区进行普查表填报现场指导。建立调度、预警、通报制度，针对在普查过程中存在的阶段性问题，制定了反映普查工作进度和质量的量化指标，定期开展工作调度，对进展较慢、工作滞后、质量不高的地区进行预警或通报，及时有效地传导压力，保证普查数据质量责任层层落实，保证了普查数据质量。各地区、各部门按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则组织实施污染源普查。国务院成立了普查领导小组及其办公室，负责领导和协调全国污染源普查工作。普查领导小组办公室设在原环境保护部（现生态环境部），负责普查日常工作，并会同有关成员单位按照职责分工协调落实各项具体任务。各地县级以上人民政府成立了相应的普查领导小组及其办公室，按照普查领导小组统一规定和要求，组织本行政区域有关部门协同开展污染源普查工作，对普查工作中遇到的各种困难和问题，及时采取措施，切实予以解决。各地乡（镇）人民政府、街道办事处和社区、村（居）民委员会等基层单位也积极参与到普查工作中，基层环保员和网格员在普查清查和入户调查过程中发挥了重要作用。各类污染源普查调查对象和填报单位基本都指定了专人负责本单位污染源普查表填报工作。在普查过程中，科研院所、高校、环保咨询机构等主动参与普查，据统计，地方各级普查机构共引入4600多个第三方机构参与普查工作，第三方机构参与人员达10万人。全国共选聘普查员30多万名，普查指导员7万多名。通过系统和全面的培训，普查员和普查指导员掌握了报表填报和产排污核算基础知识，在普查工作中起到了关键作用，不仅帮助各类调查对象按时完成了报表填报审核把关任务，同时在宣传普查工作、提高群众环保意识等方面也发挥了巨大作用。通过普查，详细了解了工业源、农业源、生活源、移动源和集中式污染治理设施的数量、行业和地区分布，掌握了各类污染物产生、排放和处理情况，较为准确和全面地反映了我国现阶段环境污染状况、污染治理能力和现状。通过普查建立健全了重点污染源档案，形成了包含1800余张数据库表、1.5万余个数据字段、1.5亿条数据记录，容量约200GB的国家普查信息数据库和容量约2TB的省级普查信息数据库。同步建成了含2.84亿条数据记录，容量26GB的国家普查空间信息数据库和容量约48GB的省级空间信息数据库。国家基础地理底图数据约42TB，采集的普查对象排口和设施附件图片约900万张，数据容量约20TB，是目前覆盖最全面、准确和权威的信息数据。这些成果将为加强污染源监管、改善环境质量、防控环境风险、服务环境与发展综合决策提供基础依据。在充分吸收借鉴第一次全国污染源普查的优点和经验的基础上，此次普查在方案设计、产排污核算方法制修订、调查方法优化、普查组织实施等方面，立足国情，实事求是，充分借鉴了国际经验，在广泛征求各部门、地方意见的基础上，经过了专家严密论证和试点验证。在普查实施过程中，充分运用了互联网和环保专网，借助电子表格和手持移动终端，联网采集，专网审核，实现了普查数据填报、审核、汇总、分析和展示的电子化。针对各个薄弱环节，制定了严格的质量管理制度和技术规定，层层把关，确保普查数据可靠。普查建立和发展的一整套技术方法体系和规章制度将为进一步完善环境统计调查制度提供有效的参考。普查工作过程中，各级普查员和普查指导员发扬环保铁军精神，任劳任怨、努力工作，通过接受全面和系统化的培训和现场调查，了解了重点行业企业生产工艺、污染治理技术及环保设施相关情况，掌握了各类污染物排放核算方法。在普查成果总结过程中，通过分析归纳，把握了环境政策和环境形势，得到了全面的学习和提高，成长为一批有高度责任心和奉献精神、熟悉政策、精通业务的综合型人才。通过多媒体、多方式宣传，广泛动员社会各界力量，参与普查和生态环境保护，进一步提高了全社会生态环保意识，构建了良好的社会氛围。按照普查口径，此次普查首次对挥发性有机物排放情况进行了尝试性调查，在当前挥发性有机物有关内涵界定、排放标准、监测标准、管控体系尚不完善的前提下，相当于开展了一次大范围的涉挥发性有机物环境保护知识宣传，为今后应对和解决部分区域日趋严重的臭氧超标问题，构建挥发性有机物防控的技术方法和管理体系提供了舆论基础。第二次全国污染源普查严格按照《第二次全国污染源普查方案》规定的对象、范围和内容，采用科学的调查方法和技术路线，对全国358万多个污染源进行调查和排放量核算，获得了大量翔实的普查数据，取得了丰硕成果。这些成果来之不易，凝聚着50多万参与人员的智慧和心血，是全社会共同的宝贵财富。只有切实把普查成果开发好、转化好、应用好，才能发挥普查成果的重要价值。“治污要治本、治本先清源”，要全面做好污染防治工作，必须先摸清污染源底数。这次污染源普查，对全国污染源的数量、行业和地区分布情况进行了系统调查，对主要污染物的产生、排放和处理情况全面摸底，有利于准确把握我国面临的环境形势。应该最大限度地发挥普查数据价值，对普查数据进行认真梳理、全面分析、认真研究。从经济社会全面协调可持续发展的战略高度，从如何支撑打赢打好污染防治攻坚战的角度，从如何衔接健全环境统计平台的角度，深入挖掘普查数据反映的问题和规律，系统分析各类产业（行业）对环境状况的影响，综合评估环境承载力与环境质量响应关系，全面掌握当前环境污染状况、污染物排放特征及其治理现状，为污染源的科学监管奠定基础，为污染物治理和产业结构调整提供科学依据，为打赢打好污染防治攻坚战做好数据支撑。（二）紧密围绕普查成果反映的突出问题，集中力量加以解决全国范围的污染源普查能够更加清晰地凸显当前我国生态环境保护工作存在的突出问题。当前，化学需氧量、颗粒物、氮氧化物和挥发性有机物排放量仍在千万吨量级以上，部分区域、流域和行业主要污染物排放强度仍然偏高，相对于东部地区和城市而言，西部地区和农村的污染治理能力和水平略显滞后，固体废物往年储存量仍然偏大。农业污染源、生活污染源和移动源对影响环境质量的污染物排放贡献比较突出，下一步产业布局和结构调整的压力较大。针对普查反映的一些问题，应做进一步的深入分析，把问题定位到具体的城市、企业，制定一批针对性的规章制度，采取一系列行之有效的方法措施，着力解决突出环境问题，促进经济社会可持续发展，不断提高人民生活水平和质量。同时，深入研究普查成果，系统梳理环境风险信息，开展风险防控研究，为防范环境风险提供决策依据，努力推动生态环境质量逐年改善，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。（三）准确应用普查成果反映的客观规律，科学谋划“十四五”生态环境保护工作2020年是谋划“十四五”生态环境保护工作思路的关键之年，本次污染源普查获取的是2017年的普查数据，应客观看待普查结果，在把握好“变与不变”关系的基础上，从普查数据库中挖掘宝藏。既要通过成果开发，发现普查数据中能够反映生产工艺和污染治理技术变化和差异的客观规律，以便为提出针对性的产业结构调整、污染治理技术进步措施提供依据，更要看到我国为应对复杂的国际形势及新冠肺炎疫情采取的一系列政策调整所带来的变化，通过常规环境统计的更新或补充调查，完善污染源名录，更新产业活动水平信息，为科学谋划好“十四五”生态环境保护规划提供坚实的支撑。污染源普查作为一项国情调查，具有工作量大、花费大、组织工作复杂、质量控制难度大等客观特征，相对于经济普查和人口普查而言，污染源普查具有更强的专业性和技术性。第二次全国污染源普查完善和发展了第一次全国污染源普查建立的技术方法体系，对于健全我国当前的环境统计制度具有重要的借鉴意义。以下结合“十四五”环境统计制度建立，提出思考和建议。
建议以第二次全国污染源普查和日常环境统计为基础，建立面向应用的固定污染源统一数据库。一是要制定固定污染源统一数据库标准，包括统一的污染源分类标准、固定污染源指标的口径和分类标准、固定污染源信息获取和加工的技术标准、数据库元数据标准及统一数据库建设标准。二是要制定固定污染源统一数据库管理规范，从法律法规层面明确其法律地位，所有涉及固定污染源管理的部门必须根据统一的标准和口径采集、收集、汇总和发布数据。三是要制定固定污染源统一数据库更新机制，建立覆盖环评、排污许可、总量减排、环境统计、执法检查等污染源管理生命周期的一体化数据更新制度。产排污系数是目前核算污染物产生量和排放量的主要依据，也是制定污染源普查制度和环境统计调查制度的主要依据，第二次全国污染源普查建立了产排污系数制定相关的一系列技术规范，但单靠普查无法及时实现产排污系数的动态更新。建议一是结合排污许可证发放和管理需要，制定产排污系数的标准或技术规范体系，按照“成熟一项、发布一项”的原则，不断完善。二是通过排污许可和环境统计工作，对重点行业、重点污染物持续更新产排污系数并定期发布。三是鼓励地方根据已发布的产排污系数编制标准或技术规范，制定和发布区域性、行业性产排污系数，为各项管理工作提供科学依据。四是针对已经建立的产排污系数，建立第三方评估或专家评议机制，尤其是对于通过宏观估算获取产排污量所采用的系数，应系统评估其科学性，维护产排污量核算结果的权威性和科学性。我国环境统计制度经过30多年的发展，事实上并未形成一整套支持统计工作开展的制度体系和技术体系，其权威性和公信力未得到充分体现。建议一是尽快改善生态环境保护领域多套数据并存、多部门共同发数的现状，维护环境统计的法定地位，提高生态环境部门公信力。二是要尽快建立环境统计制度体系、数据质量责任体系和质量管理制度。联合统计部门形成环境统计数据造假溯源与查处制度和工作机制。衔接固定污染源统一数据建设工作，建立和完善适用于环境统计的产品/原料目录、支持挥发性有机物调查统计的物料清单，形成一整套分行业的以企业为核心的环保档案名录及对应的管理要求。三是要研究编制分行业的环境统计报表填报指南和配套的数据审核技术规定，配合排污许可工作完善固定源产排污系数。研究制定农业面源、生活源以及移动源活动水平基量验证与排污系数制修订技术规范，不断提升各类非固定污染源的排放量估算精度。四是要坚持完善环境统计数据联网直报制度，提高重点排污单位数据上报频次和质量。五是要围绕环境保护重点工作，主动作为，组织开展重点调查和抽样调查，做好环境统计结果的分析工作。
作者介绍：赵学涛：生态环境部环境规划院研究员陈敏敏：中国环境监测总站高级工程师汪志锋：生态环境部环境规划院工程师周潇云：中国环境科学研究院工程师景立新：中国环境监测总站研究员、副站长
文献来源：赵学涛, 陈敏敏, 汪志锋, 等. 第二次全国污染源普查实践与思考[J]. 环境保护, 2020, 48(18): 12-17.相关链接：
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