专家视点 | 常纪文：制定黄河保护专门法律的必要性及建议

摘要

国家现行基础性和普适性法律解决黄河流域现实问题的针对性不强，有效规范供给不足，有必要参考《长江保护法》制定专门法律。法律名称宜为《黄河保护与治理法》。立法定位宜为协调各方面关系的行政法和调控法，实现体制、制度、机制整合、创新甚至集成创新的框架法，推进绿色和安全高质量发展的促进法。立法框架宜包括总则、规划与管控、水资源集约节约利用和配置调度、生态系统保护与修复、污染系统治理与环境质量改善、流域长治久安、流域高质量发展、自然遗迹与人文资源保护、监测预警及信息共享与公开、监督管理与保障、法律责任、附则等专章。在管理体制方面可建立黄河流域生态保护和高质量发展协调机制。在法律机制方面可突出山水林田湖草沙系统保护的机制，分设和衔接好各方面的权益，衔接或整合各类监测和预警体制与机制，整合行政许可和第三方技术服务机构，建立流域协同立法甚至统一立法的机制。

■文 / 常纪文

尽快制定黄河保护专门法律的必要性

党的十八大以来，我国的环境法制以生态文明为指导，以现实需求为导向，全面进入升级换代时期。在这一时期，生态环境立法的应用性和创新性增强，需要什么样的法就补齐什么样的法，需要什么样的体制、制度和机制就创新什么样的体制、制度和机制。随着《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的实施，黄河流域生态环境保护和高质量发展工作进入快车道。是否有必要制定黄河保护的专门法律为黄河领域高质量保价护航，取决于现行相关法律的体制、制度、机制能否充分地解决现实的问题。

从法律规范的针对性来看，国家现行基础性和普适性法律解决黄河流域具体问题的明确性不强。《防洪法》《交通安全法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《农业法》《森林法》《草原法》等现行法律创设的体制、宣示的政策、构建的制度、设计的机制、配套的责任，在全国具有基础性和全面适用性，能够解决黄河流域一些共性生态环境问题和绿色发展问题。但是，黄河流域地域广泛，上中下游的自然生态、地质地貌、水文水利和经济社会发展水平各异，经济、技术、文化等落实生态保护和高质量发展的基础和条件不同，适用生态环保标准、“三线一单”、生态修复、生态保护补偿、黄泛区治理、水灾害防治等统一规则的能力不一，亟须细化法律规则，体现针对性。

从法律规范的有效供给来看，国家现行基础性和普适性法律解决黄河流域特殊问题的有效规范不足。由于我国缺乏河流法，对于黄河流域特殊的生态环境问题和经济社会问题，如区域开发和生态环境空间的统一管控、山水林田湖草沙的系统治理、岸线的统一保护、流域特色和优势产业的发展、黄河文化弘扬及区域间生态保护补偿金的计算与支付、环境损害赔偿的开展、产业协同、行政执法与环境司法的协同、生态环保标准与监测的协调，现行基础性和普适性法律由于各自定位的局限，均难以为黄河流域各地因地制宜地推进生态文明建设提供独特和精到的体制、制度、机制安排。

从立法需求来看，对于黄河流域的特殊问题和难题，如现行法欠缺具体规定的，需要按照生态保护和高质量发展的需求，创设特殊的体制、制度和机制；对于实施绩效不高的现行法规定，需要对体制、制度、机制和法律责任予以整合、创新甚至集成创新；对于生态文明体制改革创设的一些机构，如生态环境部黄河流域生态环境监督管理局，需要明确其法律地位。而这些问题由于现行基础性和普适性法律基于自身定位的局限性，即使都做出大修改也难以完全解决。有必要借鉴2020年《长江保护法》的立法经验，专门制定黄河保护法律，以生态保护和高质量发展为导向，全面提升现有基础性和普适性法律相关规范的“绿色化”要求，创设独特的调整方法，对黄河流域的生态环境保护和高质量发展作出全面、系统、针对和妥帖性的规定，提升各地经济社会发展与生态环境保护协同共进的能力。

黄河保护专门法律的名称和定位

关于立法名称，目前主要有《黄河法》《黄河保护法》《黄河保护与治理法》《黄河流域生态保护和高质量发展法》几种建议。《黄河法》适事范围广泛，涉及环境保护、资源保护、绿色发展、社会发展、文化发展、城市发展、乡村振兴等所有领域，内容相当丰富。如想制定一部黄河流域综合性管理和调控的基本法律，此选项可以考虑，但难度在于调整事项太多，难以全部聚焦和突破，且难以找到国内外可参考和借鉴的立法。如参考《长江保护法》的立法命名模式取为《黄河保护法》，虽然可保障各流域立法名称和内容的一致性，但鉴于《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》将黄河流域的工作目标确定为生态保护和高质量发展，工作重点定为黄河保护和治理，与长江流域的工作重点有很大的区别，该法取名为《黄河保护与治理法》或者《黄河流域生态保护和高质量发展法》更为妥当。若要直接体现立法的重点，建议还是将立法名称定为《黄河保护和治理法》。
关于立法定位，黄河保护专门法律不宜为现行相关基础性和普适性法律规定的简单重复和汇总，宜界定为：一是主要规范流域内中央与地方、流域内各区域、国家和行业、国家与企业、政府与市场间黄河流域生态保护和高质量发展关系的行政法；二是综合协调各方面关系并促进各区域协同共进的调控法；三是实现黄河流域生态保护和高质量发展体制、制度、机制整合、创新甚至集成创新的框架法；四是促进绿色、安全高质量发展的促进法。该法应脱离现有基础性和普适性法律的制定模式，以流域的生态保护和高质量发展问题为导向，针对黄河流域提出系统性保护要求，针对采砂、采矿等重点问题提出明确的治理要求，针对各行政区域、部门、行业和城市群共同和有差别的实际情况针对性地设立综合性调控和区域援助体制、制度、机制。对于区域违法的，如水质断面考核不合格、区域水量抽取超标、区域间信息通报不及时等，可规定地方政府的法律责任。

黄河保护专门法律的框架和主要内容

立法框架和主要内容的设计，要以促进《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的有效实施为宗旨，采取“总—分—总”的模式谋篇布局。
一是以新发展理念为指导，设立第一章“总则”，对立法目的、适用范围、基本方针、工作思路、国家政策、基本原则、监管体制、法律概念作出基本规定，为黄河流域生态保护和高质量发展划定基本的法制规矩。
二是以空间管控和区域风险防范为导向，设立第二章“规划与管控”，规定国土空间规划、国土空间用途管制、生态环境分区管控和生态环境准入清单、岸线与自然保护地保护、航线管控、采砂采矿等专项规划的制定与实施、流域标准体系的构建与协调、资源环境承载能力评价、生物多样性调查等内容，总体把控黄河流域开发利用的风险。在环境标准方面，《环境保护法》和《水污染防治法》规定了国家和省级环境质量标准和污染物排放标准，《长江保护法》规定了全流域的水环境质量标准和水污染物排放标准，建议黄河保护专门法律在国家标准基础上专门规定全流域的水环境质量标准和水污染物排放标准，并授权沿黄河各省级人民政府制定严于国家标准的省级流域标准，体现流域标准的针对性和有效性。如果可能，建立黄河流域的生态环境风险管控标准。
三是以黄河流域生态环境系统保护思想为指导，先分类对黄河流域生态保护和高质量发展作出专门规定，分设水资源集约节约利用及配置与调度（包括水资源税、生态流量、饮用水保护、高耗水行业管控等）、生态系统保护与修复（包括生态产品价值实现机制、生态补偿、生态损害赔偿、水系连通、岸线保护、退耕还林还草还湿等）、污染系统治理与环境质量改善（包括特色与重点污染物的防治、基础设施建设、农业面源防治、固废的跨区域转移、危险废物的运输管控、环境污染责任社会化等）、流域长治久安（包括水工程、水安全、风险报告和预警应急等）、流域高质量发展（包括各门类产业高质量发展、产业协同和科学布局、绿色发展评估、乡村振兴、绿色消费等）五章，再设监测预警及信息共享与公开（包括专业监测、专业预警、综合预警、部门数据共享、信息公开等）、监督管理与保障（包括监督管理、协调执法、权力监督、司法监督、财政保障、宣传教育、社会参与、绿色金融、社会投资、信用管理、生态环境保护责任制和考核评价等）、法律责任（包括监管机关及其工作人员的行政责任、行政管理相对人违反新设法律义务的行政责任、新设法律责任或提高处罚标准等）、附则四章，体现调整对象的综合性、调整方法的系统性、法律适用的周密性和法律实施的精到性。鉴于传承、保护、弘扬黄河文化的重要性，可在“总则”或“监督管理与保障”中专设一条专门规定。如需全面充分规范，可在“流域高质量发展”一章后设立“自然遗迹与人文资源保护”专章。

黄河保护的监管体制和法律机制

在监管体制方面，黄河保护专门法律涉及规划、安全生产、交通、水利、能源、农业、矿产资源、生态环保、林草、水土保持、产业发展、防洪抗旱、文化继承与弘扬等关系的管理和监督。在国家治理强调统一监管和分工负责相结合的共治时代，为了保障监管体制的有效性，不宜将上述关系整合成一个大的关系并设立一个统一的监管体制。不过，可参考《生物安全法》创设“国家生物安全工作协调机制”的做法，借鉴《长江保护法》设立“长江流域协调机制”的经验，建立跨部门协调的机制—黄河流域生态保护和高质量发展协调机制。该机制由国务院发展改革、水利、自然资源、生态环境、林草、农业农村、应急管理、科学技术等主管部门组成，职责为统一指导、统筹协调流域的生态保护和高质量发展工作，审议流域保护重大政策、重大规划，分析研判流域形势，组织协调、督促推进跨部门和跨地区重大事项，督促检查重要工作的落实情况。机制的办公室设在水利部，机制下设专家咨询委员会和各种必需的工作小组。机制的各成员单位和国务院其他有关部门依法分工负责黄河流域生态保护和高质量发展相关工作。对于现有机构，如水利部黄河水利委员会、生态环境部黄河流域生态环境监督管理局、黄河流域水土保持生态环境监测中心、黄河水土保持各区段治理监督局、黄河防汛抗旱总指挥部等，可在科学论证的基础上予以适当整合，提高综合监管绩效。可创新推进林长制、河湖长制，试点山长制。监管体制与协调多种关系的机制并存，分工明确且相互衔接，则可体现黄河保护专门法律的综合性和包容性。
在法律机制方面，黄河保护专门法律宜强调综合性、统筹性和集成性。建议如下：一是突出山水林田湖草沙一体化保护修复的机制和流域资源环境承载能力评价、预警的机制。二是按照党的十九届五中全会的建议，建立水上空间利用、水面行船、水中育鱼、水头发电、水底采砂等权益的衔接保护机制，建立水资源节约、水生态恢复、水污染治理、水灾害防治的综合推进机制，建立上中下游利益的统筹协调机制。三是衔接或者整合流域的水土保持、水生态、水环境、水利、水灾害等监测和预警的体制与机制。四是简政放权，整合行政许可和第三方技术服务机构，建立山水林田湖草沙一体化开发利用行政许可，设立包含水上、水面、水中、水底、水头资源开发利用的综合行政许可，鼓励设立集安全生产、消防、职业卫生、水土保持、水资源节约、能源节约、环境影响评价等技术服务于一体的综合性第三方技术服务机构，针对综合性行政许可建立综合性或者多部门协同的竣工验收机制，大力减少企业守法的成本。五是建立流域协同立法甚至统一立法的机制，即借鉴2020年北京、天津、河北三省（市）协同制定《机动车与非道路移动机械排放污染防治条例》的立法经验，参考长三角三省一市协同立法和执法的做法，在黄河流域生态保护和高质量发展协调机制之下，各省级人大、政府、司法机关定期召开立法、规划、执法和司法等协调会议，建立健全区域间市场准入、产业互补、对接帮扶、统一预警、衔接执法、协调应急、统一司法等协调机制。

立法展望

黄河保护专门法律的制定事关黄河全流域系统和综合保护的成效，事关全流域经济社会发展资源整合和集成创新的前途，需认真研究论证。可参考《长江保护法》的立法经验，开展深入调研，对现实的生态环境问题和未来的绿色发展需求开展全方位的梳理，提出相应的法制对策和要求，既体现专门立法的必要性，也通过特殊体制、特殊原则、特殊制度、特殊机制、特殊责任的构建体现专门立法的充分性，展现社会主义流域法制的特色性和优势性，助力党中央、国务院有关黄河流域生态保护和高质量发展目标的全面实现。

作者介绍

常纪文：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员

（载于《环境保护》2021年第5期）

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文献来源：常纪文. 制定黄河保护专门法律的必要性及建议[J]. 环境保护, 2021, 49(5): 44-46.

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