法规解读 | 《排污许可管理条例》的特点、挑战与应对

摘要

      《排污许可管理条例》的颁布实施是我国环境治理基础制度改革的关键落子，凸显出诸多特点：健全规范，提升了排污许可管理的法治化；多元互动，提升了管理的交互化；分类管理，提升了管理的精细化；在线管理，提升了管理的信息化。与此同时，《排污许可管理条例》在实施中也面临着监管范围模糊、企业守法困难、生态环境部门监管困难、制度衔接和整合不顺畅等诸多问题。为保障新法的顺利施行，应尽快明确排污监管范围，提升排污监管能力，助力企业遵守排污许可制度，确保各项环境管理制度之间的合理整合和有效衔接。

■文 / 刘宁 汪劲

2020年12月9日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过了《排污许可管理条例（草案）》。2021年1月29日，国务院发布了《排污许可管理条例》（以下简称《条例》），并于3月1日正式施行。《条例》的颁布实施是我国生态文明建设进程中的一件大事，标志着以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系建设进入法治化发展的新阶段^[1]。《条例》分为总则、申请与审批、排污管理、监督检查、法律责任、附则6章，共51条，建立了系统的排污许可证申请、核发以及事中事后监管体系，为实现固定污染源“一证式”管理提供了法规基础，为生态环境质量的改善提供了制度利器。

作为环境治理基础制度改革的关键落子，《条例》是我国多年来在排污许可领域实践和探索的成果。在《条例》起草过程中，面对诸如固定污染源排污许可全覆盖的实现、排污许可与相关制度的整合衔接等重大焦点问题，立法者在制度设计上守正创新，形成了最终解决路径。然而，创新也意味着有所取舍，《条例》在呈现出诸多亮点的同时，在立法构建上也存在一些顾此失彼、应对不足的情形。本文将结合立法过程中的争议问题和最终取舍，分析《条例》在实施中可能遇到的问题并提出应对方案，以期为排污许可制度得到更好的推行提供参考。

《条例》的特点

总体而言，《条例》在多年探索、实践积累、经验借鉴、问题倒逼的基础上，在一些重大问题上形成了解决路径^[2]，并呈现出以下特点。
健全规范，提升管理的法治化
《条例》的制定健全了排污许可制度的规范体系和规范内容，有力提升了排污许可管理的法治化。
《条例》的制定是国务院履行立法义务的体现，为排污许可制的实施提供了法规保障。在《条例》颁布实施之前，我国国家层面的排污许可法制体系主要由《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律、《排污许可管理办法（试行）》《排污许可证管理暂行规定》等部门规章和部门规范性文件以及一些技术规范构成。其中，已有的法律仅对排污许可制度作了原则上的规定，缺乏可操作性；部门规章和部门规范性文件位阶较低，其享有的立法权限无法覆盖许可的全部事项；排污许可规范体系中缺乏专门的执行性法规。事实上，2008年修订的《水污染防治法》和2014年修订的《大气污染防治法》早有规定，对于水污染和大气污染防治领域的排污许可，“具体办法和实施步骤由国务院规定”。依据2015年修正的《立法法》第六十二条，法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定。可见，《条例》的颁布实施意味着国务院完成了法律赋予的立法义务，弥补了排污许可规范体系中缺少配套法规的缺陷。
值得一提的是，《条例》在制定过程中常因进度不足而遭受批评和质疑。需要指出，尽管我国排污许可制度起步较早，但是在长期的环境法制服务于经济发展的历史潮流中，排污许可制仅被定位为与总量控制制度紧密相关的附属制度，排污许可证也只是污染总量分配的凭证，这使得排污许可的实践极为有限。因此，在排污许可制度定位偏颇、实践贫瘠、基础性工作尚未铺开的情况下，条例制定的条件并不具备。党的十八大以后，排污许可作为生态文明建设的一项基础制度受到了前所未有的重视。2016年11月，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制度实施方案》，明确“将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度”，要求“制定排污许可管理条例”，并部署了排污许可制改革的时间表和路线图，排污许可基础工作迅速铺开。自此，政治家意志、现实需求、制度实践与排污许可立法活动形成了良好共振，为立法提供了内生动力和丰富素材，《条例》的制定这才得以实质性地快速推进。
除了健全了规范体系，《条例》的制定还完善了排污许可制度的规范内容。通过对排污许可证的申请与审批、排污单位的主体责任、排污许可的事中事后监管等事项作出全面规定，落实了排污许可制的法律属性（即行政许可的性质），为实践提供了细致有效的规范和指引。此外，为充分落实排污许可制度在固定源环境管理体系中的基础和核心地位，《条例》还将排污许可制度与环境影响评价制度、总量控制制度、固定污染源环境统计制度等已有环境管理制度进行衔接和融合，实现了对固定污染源的全周期、多方位、深层次的环境管理。
多元互动，提升管理的交互化
《条例》充分吸收了已有的排污许可实践经验，除了比较借鉴国外排污许可的经验方法以外，还与同期立法、系列配套标准规范以及实践中遇到的问题进行了充分的互动，提升了管理的交互化。
首先，《条例》在起草过程中，注重与同期立法的互动。以排污许可证的发证范围为例。在《条例》起草时，我国《土壤污染防治法》《海洋环境保护法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律也在同期制定或修订中，并计划针对相关主体排放噪声、固体废物的行为以及向土壤和海洋排放污染物的行为实施排污许可管理。为满足未来可能增加的对其他特定污染物排放行为实施排污许可管理的需求，《条例》第二条将发证范围规定为“依照法律规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者”，这意味着只要法律规定了排污许可内容，就可依照《条例》具体适用，颇有技巧地保障了发证范围的开放性。
其次，《条例》在制定中还注重与配套标准规范的互动。自《控制污染物排放许可制度实施方案》印发以来，大量的排污许可技术规范被制定发布，其内容涵盖排污许可证申请与核发、环境管理台账及排污许可证执行报告、排污单位自行监测、污染防治可行技术等诸多方面。结合《条例》中具体条款的指引，这些标准规范获得了普遍的强制约束力，为排污许可制的实施提供了有力的技术支持。例如，针对排污单位自行监测事项，原环境保护部于2017年发布了《排污单位自行监测技术指南　总则》（HJ 819—2017）。为实现法规与配套标准的协调配合，《条例》第十九条规定，排污单位应当按照排污许可证规定和有关标准规范，依法开展自行监测。
最后，《条例》在起草过程中还注重与实践中问题的互动。例如，《排污许可管理办法（试行）》《排污许可证管理暂行办法》等过渡性规范实施后，实践中对于企业自行监测数据能否作为行政机关的执法处罚依据产生了很大分歧。《条例》第二十九条对此进行了回应，规定了企业自行监测数据和生态环境部门手动监测数据等各种数据的不同位阶。再如，对于异常情况下持证企业排污超标的情形，《排污许可管理办法（试行）》将其认定为违证排污。然而，由于该种情形普遍存在且难以避免，实践中无论是排污单位还是执法机关均持较大异议。为此，《条例》第二十一条设立了异常情况报告制度，如果数据异常时排污单位及时报告并采取措施，就不认为是违证排污。
分类管理，提升管理的精细化
《条例》建立了排污许可分类管理制度，通过名录制将绝大多数排污单位纳入管理范畴，实现了对固定污染源的差别化、精细化管理。
在世界上实行排污许可的其他主要国家或地区，排污许可制度大多并不要求覆盖所有的排污单位，而是针对不同环境要素的污染行为分开许可，或针对某一设备设施进行单独许可¹。与之不同，我国的排污许可是生产运营期排污行为的唯一行政许可，该制度在改革之初就被赋予了普遍性。2016年《中华人民共和国国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要推进多污染物综合防治和统一监管，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行排污许可“一证式”管理。这意味着我国的排污许可制度不是仅针对特殊主体，而是要覆盖所有的、数量极其庞大的污染物排放单位。
由于排污许可涉及的排污单位较多，各类排污单位的情况各有不同，不宜“一刀切”地实行同类管理。对此，《条例》特别规定了分类管理机制，根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，规定了两类需要申请取得排污许可证的单位，分别实行重点管理和简化管理，并通过名录制予以落实。同时，对于污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都很小的企业事业单位和其他生产经营者，《条例》设立了排污登记制度，无须申请取得排污许可证。排污许可分类管理机制在实现固定污染源全覆盖的同时，既可以确保行政机关对排污单位和排污数据进行整体把握，又可以有的放矢、在固定污染源管理上准确发力，无疑是一个良好的制度设计。
值得注意的是，排污许可分类管理的考量因素不仅包括“污染物产生量、排放量”等定量标准，还包括“对环境的影响程度”等非定量标准，在具备科学性和可操作性的同时，赋予了排污许可权责机关一定的裁量余地。这充分体现了以环境质量为核心的固定源环境管理制度改革的要求，有利于排污许可分类管理制度的落地与实施。
在线管理，提升管理的信息化
《条例》突出了排污许可证管理信息平台的作用，有效提升了排污许可管理的信息化水平，也为固定污染源监管方式创新提供了全方位支撑。
依照《条例》规定，国务院生态环境主管部门应当加强全国排污许可证管理信息平台建设和管理，提高排污许可在线办理水平。排污许可证的申请、审查与决定、信息公开等事项应当可以通过全国排污许可证管理信息平台办理；生态环境主管部门可以通过全国排污许可证管理信息平台监控排污单位的污染物排放情况，在平台上记录执法检查时间、内容、结果以及处罚决定；排污单位应当按照排污许可证规定，如实在全国排污许可证管理信息平台上公开污染物排放信息。可见，以排污许可证管理信息平台为统领，排污许可制形成了从排污许可、污染源监测、监管管理到许可符合性评价的闭环管理，避免了排污许可证业务办理和证后监管的流程割裂，解决了固定污染源数据的整合共享难题^[3]。下一步，全国排污许可证管理信息平台还将为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据，有利于促进固定污染源管理的业务协同。
作为排污许可制度改革的一项重点任务，全国排污许可证管理信息平台还为传统排污许可管理模式的变革提供了有力支撑。与长期以来主动式的行政监管模式不同，《控制污染物排放许可制度实施方案》创造性地提出了企事业单位“自证守法”的管理思路，即生态环境部门基于企事业单位自行填报的数据和守法承诺发放排污许可证，企业则要依法自行监测、自我记录、定期报告、信息公开，对数据的真实性负责，否则其将因违法行为受到严厉制裁。新的监管思路将企业的自行管理责任“归还”给了企业，但同时也要求行政机关具备强大的事中、事后监管能力，信息平台提供的信息收集、在线监管、大数据分析等功能无疑为此提供了关键的软硬件基础设施。
值得一提的是，《条例》还建立了企业环境守法和诚信信息共享机制，以此强化排污许可证的信用约束。这也为社会监督与监管执法过程整合、形成监管合力创造了条件。

《条例》实施面临的挑战

《条例》起草时，部分重大问题在理论或实践层面尚未形成充分的解决方案，因此立法者在设计具体制度的时候有所取舍和保留，这些含糊不足之处将给《条例》的实施带来挑战。
关于监管范围的模糊
为实现固定污染源全覆盖，《条例》完善了排污许可分类管理制度，并增加了登记管理类别。笔者认为，《条例》规定的排污监管范围没有明确覆盖所有的固定污染源。依照《条例》第二条，污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大以及污染物产生量、排放量和对环境影响程度都较小的排污单位，实行排污许可管理；污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都很小的排污单位，实行排污登记管理；排污许可和排污登记皆通过名录制确定管理范围。问题在于，是否存在既不适用排污许可管理也不适用排污登记管理的排污单位？即在污染物产生量、排放量或者对环境影响程度较大，污染物产生量、排放量和对环境影响程度都较小以及污染物产生量、排放量和对环境影响程度都很小的排污单位以外，是否还存在其他固定污染源？这个问题仅根据《条例》现有的规定无法得出确切结论。
清晰的范围和匹配的手段是实现有效排污监管的前提。《条例》未明确规定在排污许可和登记管理范围之外，是否存在不予以事前管理的排污单位，无疑给实现排污许可“覆盖所有固定污染源”的要求打了折扣，这也给生态环境等主管部门的排污监管实践带来挑战。
关于企业守法的困难
《条例》实施过程中排污单位将面临守法上的难题。经过改革，排污许可几乎成为一项全新的制度，内容大幅增加，技术难度大幅提升，这使得企业在排污许可制度的遵守上存在难度，需要一定的适应时间。以填写排污许可证申请表为例。《条例》第七条规定了排污许可证申请表应当包括的事项，这些事项包括企业基本信息、环评相关材料以及种类繁多的污染物排放技术信息。实践中，复杂的填表任务给企业带来了很大的压力：排污许可证申请表的内容专业性较强，而大部分填报人的知识结构难以匹配技术性较强的填报业务，这使得排污主体在排污许可证申请环节就将耗费大量的精力和成本。
此外，《条例》本身在为企业“减负”方面还存在提升空间。以排污许可证的重新申请为例。依照《条例》第十五条第二项，生产经营场所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化的，排污单位应当重新申请取得许可证。笔者认为，前述排污许可证重新申请的适用情形范围过宽，可能会包含一部分虽然污染物排放口位置或排放方式、排放去向发生变化但其污染物产生量、排放量及对环境产生的影响并没有发生变化的企业，重新申请会增加这部分企业在人力、物力和财力上的耗费。
关于生态环境部门监管的困难
《条例》实施过程中生态环境主管部门将面临监管上的难题。排污许可“一证式”改革之后，生态环境主管部门在监管上的挑战主要来源于两个方面。其一，监管范围较以前更广。随着排污许可改革的推进，排污许可证的核发范围由以前的重点行业及产能过剩行业企业逐步拓展至所有的固定污染源，这意味着生态环境主管部门的审核发证任务愈加繁重，发证后的事中、事后监管压力也越来越大。其二，监管要求较以前更高。改革后的排污许可制度技术含量非常高，排污许可所涵盖的污染物种类多，许可证所记载的技术内容和许可要求也更为复杂细致，这对生态环境主管部门尤其是基层部门的监管能力提出了更高的要求。
然而，生态环境主管部门目前面临着环境监测能力不足、财政经费紧张、环境行政执法人员与排污单位数量比例较小等问题。人力、财力和技术上的不足，为排污许可证的发放和后续监管增加了困难，容易发生难以及时发现和查处违法行为的情况。因此，如何创新监管机制、强化监管能力、提高监管水平，是生态环境主管部门面临的首要问题。
关于排污许可与其他制度衔接整合的不足
排污许可是固定污染源环境管理制度体系的基础和核心。为确保其与总量控制、环境标准、环境影响评价、环境监测、排污权交易等其他重要环境管理制度的有效衔接，《条例》应当结合我国实际情况对排污许可与其他制度的关系作出清晰的界定，使各项环境管理制度保持协调一致。总体来看，《条例》对衔接、整合相关环境管理制度的规定尚有不足。
第一，排污许可融合总量控制的规定不够明确。排污许可制度是落实污染物排放总量控制制度的基本手段，即通过排污许可证的“一证式”管理，政府对现阶段排污总量进行明确和控制。因此，在排污许可立法中实现排污许可与总量控制制度的有效衔接是重中之重。《条例》规定了排污许可与总量控制的衔接条款，将污染物排放总量控制指标和要求作为排污许可证申请核发以及事中、事后监管的必要依据。然而，排污总量如何确定和分配、总量份额是有偿获取还是无偿获取、能否二次交易，《条例》都没有具体回答。对这些关键问题的回避削弱了排污许可制度的根基，还会导致排污许可性质难以确定，排污权交易制度无法设计等一系列后续问题。
第二，排污许可衔接环境影响评价制度的规定不够全面。在固定源环境管理制度改革中，排污许可取代环境影响评价成了新的核心制度^[4]。排污许可与环境影响评价虽然是两项独立且具有先后关系的行政许可，但其在评价内容与审查标准方面存在高度重合。因此从提升行政效率、减轻行政相对人负担的角度来看，应对两者进行有效整合，以实现程序和功能的最优配置。《条例》对排污许可和环境影响评价的衔接作了初步规定，把取得建设项目环境影响报告书（表）批准文件或者完成环境影响登记表备案手续，作为排污许可证的申请和审核要件。然而，《条例》并未就两项制度在技术标准、管理方式和审批方式上的衔接进行规定。排污许可与环境影响评价制度衔接条款的缺陷，将直接导致重复评价的后果，给行政机关和行政相对人带来额外负担。
第三，《条例》未规定排污许可与排污权交易制度衔接的条款。理论上，排污许可证是排污权的确认凭证和排污权交易的管理载体，排污权交易可视为排污许可制度的功能延伸。通过排污交易制度，可以以市场机制引导企业通过清洁生产、工艺升级等方式削减排放量，实现社会减排成本最小化。实践中，我国已围绕排污权交易实施了诸多政策规范，试点数年并取得了一些成效。在《条例》中规定排污许可与排污交易的衔接条款，对于促进污染减排、实现环境资源的优化配置具有重要的意义。遗憾的是，受到部门立法的局限，《条例》在起草之初就没有考虑排污权交易制度，《条例》最终也未提及许可排放量的可交易性。可以理解，在我国现阶段的排污监测技术条件无法满足高标准的市场需求、排污许可和总量控制制度尚未形成良好衔接、总量如何公平分配的问题还未得到回答的情形下，以排污许可制度为基础全面推行排污权交易的时机并不成熟。然而，在排污权交易制度逐步推开的背景下，在《条例》中对证载许可排放量的可转让性进行原则性规定，为后续排污权交易制度全面制度化和规范化打下基础，亦不失为一种良好的立法选择。

《条例》的实施对策

明确排污监管范围
立法机关应尽快对排污监管范围予以明确。国务院生态环境主管部门在依授权制定实行排污许可、登记管理的排污单位范围、实施步骤和管理类别名录时，应当对“是否存在既不适用排污许可、也不适用排污登记管理的排污单位”问题予以回应。如不存在，应直接将实行排污登记管理的排污单位范围界定为“未列入排污许可管理名录内的排污单位”；如存在其他情形，应进一步明确实施排污许可管理、排污登记管理、不予以事前管理的排污单位的区分标准。
提升排污监管能力
其一，优化监管权配置。将排污许可的核发权与监管权适当分离，不能简单推行“谁核发、谁监管”的制度。在监管权的分配上，可以实行属地监管，即由最接近排污单位的生态环境主管部门进行监管，以保证排污许可的监管效率。其二，提升监管技术。积极开发和引入在线监管、自动监管、人工智能、大数据、区块链等前沿科技，同时融合随机检查、重点检查、普遍检查等管理方式。其三，完善监管制度体系。制定和修改相应的标准、名录以及技术规范，完善配套的制度措施，使监管有据可依。
助力企业遵守排污许可制度
针对企业守法难题，生态环境等主管部门应采取措施，帮助企业遵守排污许可制度。首先，生态环境主管部门可以编制排污许可守法指南，介绍《条例》的主要内容以及排污许可证申领填报的方式、方法和具体要求，为企业提供正确的指导^[5]。其次，各政府部门应努力实现环境数据统一化，力求以排污许可制度为基础，为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染排放数据。打通不同部门、不同制度之间的数据壁垒，实现数据共享共通，彻底解决企业“一数多报”问题^[6]。最后，加快发展排污许可第三方服务市场，培育排污许可第三方服务机构，通过市场机制为企业执行排污许可提供专业服务。
确保各项环境管理制度之间的合理整合和有效衔接
     为发挥排污许可作为固定污染源管理核心制度的功能，同时也为了确保各项环境管理制度之间的合理整合和有效衔接，应着手调整其他环境管理制度，以避免与排污许可制度出现冲突和脱节。其中，应重点解决环境影响评价、总量控制、环境统计、环境保护税、排污权交易等制度与排污许可制度之间的关系问题。可以考虑在法律法规授权和法定职权范围内通过制定相关的部门规章与执行办法予以弥补。因有关制度的具体实施涉及大量标准和技术规范，还应当考虑通过制定和修改有关国家标准、行业标准等方法予以解决。

结 语

实施排污许可制，是推进生态文明建设、加强环境保护工作的一项具体举措，是改革环境治理基础制度的重要内容。《条例》对我国固定污染源监管制度体系进行了全面的现代化变革：在法制体系上，解决了长期以来执行性法规缺失的问题，使得排污许可制的实施有法可依；在监管模式上，落实了企事业单位治污主体责任，实现了排污单位“要我守法”到“我要守法”的理念转变；在实践层面，以问题为导向，积极回应社会关切，对新老许可证的衔接、自行监测数据的效力、异常情况报告等突出问题作了有针对性的规定；在具体制度上，认真吸收理论研究和实践发展结果，对排污许可分类管理、排污许可制度与有关制度的衔接融合等重要制度作了补充修改完善。
目前，我国固定污染源监管制度体系建设进入法治化发展的新阶段，新的任务和要求也随之而来：一方面，针对部分尚未形成充分解决方案的重大问题，要继续深化研究；另一方面，以《条例》为基础，继续完善排污许可法制体系，构建配套制度，同时调整其他环境管理制度，实现效能的最大限度发挥；最重要的是，实现有法必依，将排污许可制落实到位，加大排污许可证的证后监管工作，推动建立以排污许可证为主要依据的生态环境日常执法监督体系^[7]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，健全现代环境治理体系；全面实行排污许可制，实现所有固定污染源排污许可证核发，推动工业污染源限期达标排放，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。相信《条例》的全面贯彻落实，必将有力地推动我国生态文明改革的进程，有力地推进国家治理体系和治理能力的现代化。*基金项目：国家重点研发计划课题“排污许可法律体系与立法方案研究”（2016YFC0208402）

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脚注：1 前者如美国，其排污许可制度以其相应的环境法律为基础，由于对各类环境要素的许可证立法是相互独立的，美国实行的是单项许可证制度，即对于不同环境要素中的污染行为分开许可；后者如德国，其排污许可制度以设备设施为许可对象，如果一个设施或设备会产生环境的影响或者以其他方式危害邻居或公众，使邻居或公众承担不利的负担，则应当取得许可。

作者介绍

刘宁：北京大学法学院博士生

汪劲：北京大学资源能源与环境法研究中心主任、教授

（载于《环境保护》2021年第9期）

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文献来源：刘宁, 汪劲. 《排污许可管理条例》的特点、挑战与应对[J]. 环境保护, 2021, 49(9): 13-18.相关链接：

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