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聚焦“双碳” | 姜华等：全国各地统筹有序实现碳达峰的分析与建议
【关键词】碳达峰；减污降碳；区域协调；低碳发展
【作者】
姜 华：中国环境科学研究院副院长、研究员；
吴 静：中国环境科学研究院高级工程师；
吕连宏：中国环境科学研究院正高级工程师
本文刊载于《环境保护》杂志2022年第5期
我国力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策。碳达峰、碳中和是应对气候变化目标的两个阶段，如果割裂二者的概念和内涵，不仅会压缩碳中和过渡期，而且会增加转型压力和转型成本[1]。碳达峰是碳中和的前置条件。碳达峰的时间和峰值水平直接影响碳中和实现的时间和难度[2]。碳达峰实现时间越早、峰值水平越低，碳减排成本和难度也就越低，实现整体碳中和目标的压力和代价就越小；反之，实现碳中和所要求的技术进步和低碳发展方式转变的速度就越快，付出的社会、经济代价也越大。因此，需要全面、理性、科学认识碳达峰、碳中和二者的内在联系，以系统观念引领顶层设计，明确碳达峰的实现路径。
能否走出一条比发达国家质量更高的碳减排路径，是我国当前面临的重要挑战[3]。一方面，我国在人均GDP更低并且峰值和排放轨迹也更低的水平上实现碳达峰，承诺用最短的时间（30年）实现碳中和，这种转型轨迹史无前例，这意味着我国从碳达峰到实现碳中和几乎没有缓冲期。另一方面，我国能源需求依然旺盛，能源转型难度极大，“富煤、贫油、少气”的资源禀赋使我国难以减轻对煤炭的依赖。因此，推进碳达峰、碳中和要统筹考虑，坚持全国一盘棋，加快发展方式转型，有序实现碳达峰、碳中和，绝不是全国所有地方和所有行业都同时实现碳达峰、碳中和，而是一些条件成熟的省份、城市和行业可以先行先试、率先达峰，为顺利实现碳中和争取战略主动。2021年10月，国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》对碳达峰工作作出了全面细致的部署，指出实现碳达峰目标应坚持全国统筹，坚持全国一盘棋，同时，其提出各地区要结合本地区经济社会发展实际和资源环境禀赋，坚持分类施策、因地制宜、上下联动，梯次有序推进碳达峰。
统筹有序推进碳达峰的内涵
坚持分类施策，确定有序达峰目标
碳达峰的全国一盘棋布局需要依据不同地区的经济水平、资源禀赋和碳排放情况进行差异化的安排。每个城市有其自身的产业肌理，造成各个城市推进碳达峰动作有先有后、行动有快有慢，因此，碳达峰、碳中和进度表成为城市实力的指标之一。碳排放已经基本稳定的地区，要进一步巩固减排成果，在率先达峰的基础上进一步降低碳排放。产业结构较轻、能源结构较优的地区要坚持绿色低碳发展，坚决不走依靠“两高”项目拉动经济增长的老路，力争率先实现碳达峰。产业结构偏重、能源结构偏煤的地区和资源型地区要把节能降碳摆在突出位置，大力调整优化产业结构和能源结构，逐步实现碳排放与经济增长脱钩，力争与全国同步实现碳达峰。截至2020年，共有广东省、上海市等82个低碳试点研究提出碳达峰目标，其中提出在2022年和2025年前达峰的各有18个和42个，比如武汉市提出在2022年左右达到峰值，上海市提出力争在2025年前碳排放总量达峰。
坚持因地制宜，推进绿色低碳发展
“十三五”以来，广东、江苏、海南、北京、浙江、陕西、江苏、湖北、上海、湖南等地区大力发展绿色低碳技术，启动了近零碳排放区示范工程建设，为推动地区绿色低碳发展积累了宝贵经验。例如，我国近海陆域拥有很大的海上风电潜力，海上风电已成为沿海各省（区、市）低碳转型的重要选项。截至2021年4月末，我国海上风电并网容量达到1042万kW。坚持全国一盘棋，统筹有序实现碳达峰要求各地区要结合区域重大战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，从实际出发推进本地区绿色低碳发展。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域要发挥高质量发展动力源和增长极作用，率先推动经济社会发展全面绿色转型。长江经济带、黄河流域和国家生态文明试验区要严格落实生态优先、绿色发展战略导向，在绿色低碳发展方面走在全国前列。中西部和东北地区要着力优化能源结构，按照产业政策和能耗双控要求，有序推动高耗能行业向清洁能源优势地区集中，积极培育绿色发展动能。
坚持上下联动，制定地方达峰方案
受到对碳达峰、碳中和目标理解不到位，对相关政策领悟不够透彻等因素的影响，一些地方空喊口号，忽视减碳任务，盲目上马“两高”项目。因此，需要坚持全国一盘棋，坚持上下联动，制定地方达峰方案，纠正“一刀切”限电、限产或“运动式”减碳。我国在大气污染治理领域，通过上下联动、多部门跨行业协同，已形成了可借鉴的生态环境协同治理的成功实践。面对碳达峰、碳中和，地方政府要按照国家总体部署，坚持上下联动，并结合地区的资源环境禀赋、人口规模、产业布局和发展阶段等特点，科学制定各具特色的本地区碳达峰行动方案，提出符合实际、切实可行的碳达峰时间表、路线图、施工图，确保落实中央决策部署不跑偏，从而以最优效率实现全国整体碳达峰。《2030年前碳排放达峰行动方案》发布后，已有地方陆续向外披露已启动或正在编制碳排放达峰行动方案。根据各地披露的“十四五”规划，上海、北京、江苏等多个地方提出争取率先、提前实现碳达峰的要求，部分地区甚至已经完成碳达峰目标。从各地碳达峰方案“路线图”来看，在对“两高”项目上马及运行保持严控的同时，多地还通过建设近零碳排放示范区加强正面引导。
坚持先行先试，开展碳达峰试点建设
选择具有典型代表性的城市和园区着手“打头阵”，开展低碳试点示范建设，是我国推进碳达峰工作的重要抓手。鼓励地方先行先试，中央和地方层面在配套政策、资金、新能源和低碳技术等方面对试点城市和园区给予支持，加快实现区域绿色低碳转型，为全国提供可操作、可复制、可推广的经验做法。目前，各个地方在大力推动“双碳”工作先行示范区建设，如广东省选择了韶关市、深圳前海合作区等9个地市以及地市的一些区域开展第一批碳中和试点示范市（区）建设；郑州提出推动重点领域、重点行业率先达峰，天津提出深化碳排放权交易试点建设；陕西省在工矿区、农业园区和民用建筑3个领域开展低碳试点示范。部分城市还探索建立“近零碳、零碳”示范区，浙江省正在开展6个近零碳排放城镇试点、4个近零碳排放社区试点、1个近零碳排放园区试点与4个近零碳排放交通试点；上海崇明将建立“碳中和”示范区；重庆提出建设一批零碳示范园区；深圳鼓励基础较好的城区开展碳达峰、碳中和和碳汇试点。可以说，城市碳达峰的先行先试，为全国范围内的碳达峰创造了有利条件。
统筹有序实现碳达峰的必要性
社会主义制度优势为实现碳达峰、碳中和目标提供根本保障
“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。我国社会主义制度决定了全民族、全社会、全体中国人民在根本利益上的高度一致，集中力量办大事是我们成就事业的重要法宝。党的十八大以来，我国在节能减排、污染防治方面取得了显著成效，新能源技术和产业得到快速发展。
碳中和目标是我国改革开放40年来最重要的政策举措之一。实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，涉及政府管理、产业发展、生活消费等方方面面。我国经济和能源结构必须以前所未有的力度进行深度调整，引领政府、企业、公众行为发生颠覆性变革。我国具有的党的集中统一领导、集中力量办大事的制度优势，能有效统筹各地区、各部门力量以及国内国际各类资源，为实现碳达峰、碳中和提供坚强领导和组织保障。
国内大循环为主体的发展格局要求区域协同发展与协同减碳
面对百年未有之大变局，我国发展的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂的变化。我国是一个具有超大规模市场空间的经济大国，不应该也不能将经济发展过多地建立在依靠外部市场和外需上。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，成为“十四五”期间我国经济高质量发展的主基调，也将是引领未来中国经济全面发展、社会全面进步的主线，它将不断加深区域间经济相互依存程度，也进一步要求区域间协同发展、协同减碳。我国具有地域辽阔、人口众多、区域差别大的基本国情，推进以国内大循环为主体的新发展格局，不仅会促进各类要素在不同地区间的合理流动和高效集聚，还会推进京津冀协同发展、长三角一体化发展和粤港澳大湾区经济建设和绿色发展，使这些经济增长和绿色发展极充分地带动周边区域的经济发展和生态保护。
在新发展格局下，区域通过统筹能源生产与供应格局，闯出减碳与发展协同的新路径，为区域的协同减碳提供了能源保障，减轻了工业主导型城市的碳减排压力。比如，我国煤炭供需格局在地域上存在错配。内蒙古是我国最大的煤炭产地，已成为北京最大的电力供应基地，保障着北京40%以上的电力需求。内蒙古火电的调入是北京实现碳达峰的重要能源保障。三峡电站生产的电力送往华东，保障了安全、经济、清洁、可持续的能源供应，对满足华东地区电力需求，加强华东与华中电网的连接，优化华东与华中地区的能源结构，促进两大地区的水电、火电优势互补具有重要作用，也对这些地区自身碳达峰、碳中和目标实现产生直接影响。区域能源生产和供应格局的统筹规划，充分说明需要在全国一盘棋的工作思路下，因地制宜制定差异化行动方案，充分利用各区域自然资源禀赋，推动资源深度融合，统筹有序实现碳达峰。在新发展格局下，各地区制定碳达峰行动方案需要与国家整体的区域产业布局紧密结合，不仅要提升跨区域产业链的整体碳排放效率，还要注重使局部与总体的碳达峰行动方案相协同，并有利于促进新发展格局的形成。
经济发展水平差异导致各地推进碳达峰、碳中和的内生动力不足
根据发达国家的社会经济发展与碳排放趋势演变规律，人均GDP达到2万美元以上是实现自然达峰的基本条件。我国2020年的人均GDP刚刚超过1万美元，需要保持5%以上的经济增速才能基本实现2030年人均GDP达2万美元的目标。未来我国仍长期处于持续较快推进工业化、城镇化、信息化和农业现代化的高速发展期，经济发展与民生改善的任务仍很重，能源消费和碳排放仍将保持刚性增长。
从全国来看，2020年人均GDP达到2万美元的省级行政区只有北京、上海和江苏，地级市只有克拉玛依、无锡、鄂尔多斯、南京、苏州、深圳、常州、珠海8个，其中，只有北京市在2012年实现了碳达峰。上海、深圳、苏州、济南等城市的碳达峰时间表比全国提前5年，而西安、南通等城市在政府工作报告里对“碳达峰”“低碳”只字未提。近年来，碳排放权就是发展权这一观念不断深入人心，但以GDP为核心的传统政绩观尚未发生根本性改变，部分地区仍存在思维惯性和路径依赖，错误地将2030年前的近10年理解为碳排放“攀高峰”的窗口期，忽略碳排放峰值过大对于未来实现碳中和所面临的困难，开足马力“碳冲锋”，为了提高地方GDP抢上高耗能、高排放的项目。
碳排放特征存在巨大差异导致各地实现碳达峰路径各不相同
我国单位GDP的碳排放强度远高于发达国家，是美国的3.1倍、日本的3.4倍、欧盟＋英国的4.4倍、是世界平均水平的1.3倍。我国在实现碳达峰时可能只是一个中等发达国家，对比发达经济体有2万美元的差距[4]，意味着我国的“碳达峰”与发达经济体“碳达峰”所处的发展阶段有着本质的不同。目前，距离我国碳达峰目标年已不足10年，而我国从碳达峰到碳中和仅有30年过渡期，要打好碳达峰、碳中和这一场硬仗可谓挑战重重。
从国内碳排放特征来看，由于我国区域经济发展不平衡，中西部与东部沿海地区的能源结构和碳排放情况存在明显差距，因此，各地碳达峰完成时间和减排压力差异显著。产业结构偏重化工业和化石能源生产集中的碳排放输入型省份，如内蒙古、山西、河北，大量为外省（区、市）提供能源密集型产品，导致自身碳排放量显著增加，需要利用自身资源禀赋优势，提高光伏、风能等可再生能源，加强与经济发达省份的产业互补合作，将打造特色绿色制造体系和提高居民收入有机结合起来，融入全国降碳大局。而广东、浙江、北京、江苏等经济发达省（市），通过大量消费外（区、市）产品而避免了本地生产带来的碳排放增加[5]，可以发挥绿色发展的龙头作用，率先步入碳达峰、实现碳中和。
统筹有序实现碳达峰的实施路径
加强区域低碳发展协调力度
目前，我国不同区域或城市之间缺乏减碳协同，下好区域低碳发展一盘棋，需要有效融合各地区产业和生态等资源优势，制定差异化的达峰路径和实施进程，以实现效率最优的整体达峰。针对不同区域，实施因地制宜的减排政策，加强碳达峰、碳中和的空间协同和区域协同，避免每一个地理单元都设计碳达峰、碳中和路线。第一，针对京津冀、长三角等地区，打破行政区划限制，最大限度地突破城市空间相对有限、能源需求与低碳能源供应空间错位的问题，注重碳排放达峰行动方案的地区资源禀赋、能源布局、产业结构的差异性和协同性，构建区域低碳空间协同发展格局。京津冀地区需要摆脱对高耗能制造业和煤炭用能的惯性依赖，加强联防联控下大气污染防治和碳减排的协调发展；长三角区域可通过加强低碳技术的示范与推广，推进绿色供应链的创新应用，充分发挥市场机制在区域减排中的作用这三个角度进行深化合作。第二，在经济发达、能源需求量大的东部地区应率先实现碳达峰，通过发挥绿色发展的龙头作用，以产业链合作带动中西部地区的低碳转型。如北京、上海、天津3个直辖市具有经济水平、城镇化进程、产业结构和科技水平的领先优势，且碳排放总量均在2.5亿t以下且呈不断下降的趋势，因此，这类地区作为碳达峰先行地区具有可操作性。第三，在传统高耗能产业分布密集的中部地区，应重点关注能源结构与产业结构的转型优化，通过产业转型升级在经济发展的同时逐步减低碳排放强度。第四，西部地区应加强与中东部地区的产业互补合作，提高光伏、太阳能、风能等可再生能源在产业园区的利用比例，因地制宜地发展低碳特色产业，打造新能源开发示范样板，推动中东部地区的绿色低碳转型发展。
优化区域低碳能源生产与供应格局
统筹能源供应与减污降碳一盘棋，优化区域能源生产与供应格局。通过整合区域内石油、煤炭、天然气和电力等多种能源资源，构建以“横向多种能源互补、纵向源网荷储协调”为原则的综合能源系统[6]。《中国能源统计年鉴（2020）》数据显示，2019年青海、内蒙古、新疆、甘肃、宁夏的太阳能发电量均超过86亿kW·h，内蒙古、新疆、甘肃、宁夏的风力发电量均超过173亿kW·h，四川和云南的水力发电量均超过2600亿kW·h，浙江、福建和广东的核能发电量均超过600亿kW·h。然而，受地理位置、储能技术、运输成本、政策制度等因素的影响，这些零碳能源大多在本地消纳，中部和东部等零碳能源匮乏的区域较难消纳该新能源电力，无法实现清洁能源在全国范围内的均衡分配。与零碳能源丰富的地区相比，其他部分地区电力需求量更大，迫切需要消纳更多的绿色电力。2019年全国电力消费量为74986.7亿kW·h，甘肃和青海的电力消费量占全国的比例分别为1.7%和1.0%，四川和云南的电力消费量占比分别为3.5%和2.4%，而太阳能和风能相对匮乏的地区，如河南和江苏的电力消费量占比分别为4.5%和8.4%，其煤炭占总能源消费量的比例仍分别高达33.8%和30.1%。因此，有序实现碳达峰需加快推进能源供给侧结构性改革，提高低碳或零碳清洁能源使用的比例，实现清洁能源的区域均衡分配。一方面，加强跨行政区域大尺度协同，充分利用西南地区四川、云南等省份的水能，西北地区甘肃、青海等省份的光能、风能，以及近海陆域福建和浙江等省份的海上风电，为东部地区和大城市碳中和提供零碳能源保证。另一方面，充分挖掘东部可再生资源富集地区陆上和海上风电、生物质能、地热能、核能等资源潜力，并与西电东送相结合进行能源转型，构建区域煤炭占比下降，石油、天然气、可再生能源等多种能源占比提升的多元化能源结构。
推动重点行业减污降碳协同
重点行业的碳减排并不是“孤岛”，存在耦合关系，需要坚持重点行业减污降碳一盘棋，把握重点行业的整体碳排放。首先，推行跨行业多因素的协同减排方式。一方面，打破能源与其他行业之间的壁垒，推动各行业“相互协作”[7]；另一方面，明晰不同行业实现碳达峰的目标和路径的差异，率先制定电力、钢铁等重点行业碳达峰行动规划，建立重点行业减污降碳协调互补机制。其次，通过研发和推广绿色低碳技术，充分挖掘我国跨行业共生技术及减排潜力，促进重点行业和重点企业积极探索跨行业的产业共生，实现跨行业协同效应及降低减排成本。如深入研发跨行业物质、能源共生技术，特别是在原生材料替代、资源循环利用、能源梯级利用与优化等方面，打破行业壁垒，推动跨行业共生的协同减排，以降低减排成本和提升减排空间。
开展区域协同减碳和梯次达峰试点
城市是实施碳减排的主战场。我国一些城市群在人口密度、经济水平、建筑体量、电力需求等方面位居全国前列，因此，应在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等城市群层面选取区域协同减碳试点，推动碳达峰、碳中和区域实践。与长三角、京津冀相比，粤港澳大湾区具有巨大的减排潜力，现代服务业、高技术制造业的比重较大，单位GDP碳排放量和人均碳排放量相对较低，低碳发展指标较优。可在妥善处理粤、港、澳三地的政策与法律差异的基础上，通过三地的资源互补和区域协同合作，优先布局“零碳”产业集群和碳金融服务合作平台，开展各类地区梯次协同达峰试点建设，明确城市碳达峰、碳中和差异化发展时序和协作关系。长三角城市群城市化水平高，分布多个国家低碳城市试点，具有打造碳达峰、碳中和示范区的天然生态优势和经济区位优势。在区域一体化发展中，长三角城市群应优先培育绿色高新产业共同体，打造集约型的空间格局，开启能源转型和深度脱碳；在域内经济发达城市，提高土地节约集约利用水平，降低碳排放强度；在区域经济次发达地区，控制新增碳源用地，优化土地利用结构，挖掘碳汇潜力。京津冀城市群应推动产业转型升级，摆脱传统产业发展对煤炭能源与高耗能制造业的惯性依赖，围绕钢铁、火电、水泥、焦化等传统产业，实施节能技术改造，加快联防联控下大气污染和碳排放的协同治理，制订区域差异化的碳达峰路径和时间表。另外，梯次达峰试点区域还应适时引入碳期货、碳期权等碳金融工具，深化碳交易试点，在城市群内不同城市之间形成碳源与碳汇的交易、合作、协作等机制，推动形成跨区域碳补偿和碳排放交易机制。运用差别化碳配额政策，通过技术改良、能源结构调整和产业升级等手段，降低集约型发展地区的碳排放增速；将碳排放空间盈余部分转让到碳市场中参与交易，以实现粗放型发展地区的碳减排目标。
强化城市和乡村低碳发展协同
我国乡村土地面积占国土面积的比例超过50%，乡村绿化覆盖率约为30%，含有丰富的草地、湿地、林地、农地等碳汇资源，同时富含太阳能、风能、生物质能等清洁能源，蕴藏着巨大的碳减排潜力。目前，碳达峰、碳中和工作主要在城市地区开展，乡村地区绿色低碳化发展相对滞后。坚持全国一盘棋，统筹有序实现碳达峰需要强化城市和乡村的协同。将城市发展和乡村林地、荒地、草地、湿地等碳汇资源以及广大农村分布式光伏发展有机结合，整体布局可再生能源基地和碳汇基地。借鉴城市低碳发展经验，结合农村地区特点，有效融合乡村振兴与低碳发展，主要包括借助乡村振兴战略巩固和提升脱贫攻坚成果之机，加快实现农村产业结构新升级；借助能源结构加速调整的大趋势，同步实现农村供能模式新升级等[8]。探索采用风电、光电等优质新能源为农村能源发展新方向，壮大农村绿色能源产业，探索“政府＋能源企业＋农户”的能源产业合作模式。构建城市和乡村低碳协同发展模式，大力发展低碳农业、推广低碳技术与“渔光互补”产业，引入碳普惠引导机制，积极引领农村地区低碳发展。推动城市的科技人才资源下沉到农村地区，推动城市高污染、高能耗企业以市场化手段开发农村的碳汇生态产品，发展生态循环固碳项目，打造“零排放”产业。
参考文献
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[2]张玉卓. 为世界可持续发展贡献中国力量 以高水平科技自立自强助力“双碳”目标实现[J]. 人民论坛, 2021(27): 6-8.
[3]张丽峰, 潘家华. 中国区域碳达峰预测与“双碳”目标实现策略研究[J]. 中国能源, 2021, 43(7): 54-62, 80.
[4]阳平坚. 全球碳中和博弈：中国的地位、挑战和策略[EB/OL]. (2021-10-15). https://www.h2o-china.com/news/328740_2.html.
[5]薛明, 卢明霞, 张晓飞, 等. 碳达峰、碳中和目标下油气行业绿色低碳发展建议[J]. 环境保护, 2021, 49(Z2): 30-32.
[6]曾鸣. 打好实现碳达峰碳中和这场硬仗[N]. 人民日报, 2021-06-04.
[7]陈绍晴, 夏楚瑜, 陈彬. 以系统思维规划布局碳达峰、碳中和工作[EB/OL]. (2021-04-29). https://theory.gmw.cn/2021-04/29/content_34811819.htm.
[8]蒋萍, 房大梁, 杨腾. 促进乡村振兴与低碳发展有效融合[N]. 中国环境报, 2021-03-10.
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