专题聚焦 | 国家气候投融资项目库建设研究

【摘要】国家气候投融资项目库不仅是展示我国应对气候变化国际贡献的重要窗口，也是绿色发展转型背景下落实稳经济大盘、深入推动气候投融资工作的重要举措。现阶段，建设气候投融资项目库的政策框架已初步形成、科学标准体系已初步搭建，地方试点将为建设国家气候投融资项目库提供充分实践经验。在此背景下，需要从气候效益界定方法、专业化管理机制、政策及资金保障措施、央地项目库协同增效、动态化入库及监管标准五个方面持续探索国家气候投融资项目库落地方式。

【关键词】气候投融资；绿色低碳发展；绿色金融；气候效益

【作者】

张九天：北京师范大学教授、中国环境科学学会CCUS专业委员会秘书长

孙雪妍：清华大学环境学院

本文为气候投融资专题文章

载于《环境保护》杂志2022年第15期

实现碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，也是我国对国际社会作出的庄严承诺。习近平主席在第七十五届联合国大会上宣告，中国将努力争取2060年前实现碳中和。这意味着未来很长一段时间内，我们将面临艰巨的绿色低碳发展转型任务。在此任务下，大量资金需要投向应对气候变化的关键技术领域。在碳中和目标下，能源系统需要在2020—2050年新增约138万亿元人民币投资求^[1]。气候投融资对社会资本具有引导和撬动作用，必将成为“双碳”目标下市场激励机制的重要工具。对于以气候效益为主要考量的气候投融资来说，建立标准统一、信息透明、监管有效的国家级气候投融资项目库是进一步释放社会资本潜力、引导地方气候投融资试点工作、培育气候友好型项目、把控企业气候风险的关键性基础设施和政策工具。

建设国家气候投融资项目库的必要性和现实需求

国家气候投融资项目库是展示我国应对气候变化切实行动和突出贡献的重要窗口
《巴黎协定》要求缔约方明确国家自主贡献目标并开展全球盘点。为提高落实国家自主贡献目标的能力，我国需多维度展现行动力度和透明度。气候投融资项目库的建设和运行将成为重要的展示平台，有助于彰显我国积极应对气候变化的大国形象和责任担当，有效对冲国际谈判和舆论压力。低碳全球化是经济全球化低碳转型的必然方向。当前，对外贸易、资本流动、技术转移等跨国界活动与合作都融入了低碳的要求。从未来我国参与和引领全球低碳技术产业发展与合作、争取国际气候投融资制度性话语权的角度看，建设气候投融资项目库，对于我国加强基础能力建设具有重要意义。
国家气候投融资项目库是稳经济大盘、服务“六稳”“六保”的有效举措
在稳经济大盘、服务“六稳”“六保”的总体安排部署下，建立低碳经济新业态、开发低碳经济新技术是中长期激发经济增长潜力的关键。落实高质量发展战略需要引领市场形成未来投资“扩”和“拓”的方向。气候投融资项目库的建设和运行有助于扩展企业融资渠道，解决企业融资难的问题，特别是为低碳民营企业提供融资便利；有助于拓展培育低碳领域新兴技术，孵化低碳科技型企业，优化低碳经济发展环境，服务我国企业抢占低碳技术转型先机。
国家气候投融资项目库是加强气候投融资工作的政策工具
完善气候投融资监管模式、增强项目信息透明度是有序开展应对气候变化工作、化解投资风险的重要政策措施。气候投融资项目库管理区别于投融资项目清单式管理机制，其以实体化项目库为载体，实现项目分类管理；以科学规范的标准为依据，实现投前审查、减排数据核查等信息披露；以专业团队运作为基础，实现对已投项目的动态跟踪服务。气候投融资项目库的建设和管理，能有效解决金融机构无法识别投资项目气候效益的问题，引导资金进入国家政策重点支持的低碳技术领域，实现气候效益、经济效益的双赢。
国家气候投融资项目库是气候投融资信息交互的必要平台
推进气候投融资工作需要政、银、企三方形成合力。政府对企业自报减排数据等信息缺乏统一监督和评定机制，金融机构普遍缺乏评估项目气候效益和低碳技术经济效益的专业人才。气候投融资项目库为项目入库、定期信息披露、信息真实性核查提供官方认可的统一标准，可以极大地增强政、银、企三方信息的互通与互动，并对地方投融资试点形成标准化的示范参照。

建设气候投融资项目库的政策基础及阶段性成效

推动气候投融资项目库建设已在生态环境部、国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部等多个国家部委及相关部门形成共识。近年来，我国从顶层设计、基本制度框架构建、标准体系建立、地方实践等方面对项目库建设进行了积极探索，取得了良好的工作成效，为进一步推进气候投融资工作奠定了扎实基础。
政策基础
作为新兴的政策引领型工具，气候投融资面临的一项挑战是如何使政策真正融入金融机构的业务运行中。其中，政府部门承担着气候投融资行动的主导者、监督者、政策制定者的职责，应在顶层设计层面明确投融资工作的基本机制和长期规划，指导银行信贷等金融工具投放和定价，为企业探索减排技术和零碳技术提供激励性的融资支持^[2]。
2020年10月，生态环境部等五部门联合印发了《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》（环气候〔2020〕57号，以下简称《指导意见》）。《指导意见》首次提出了“加快建立国家气候投融资项目库，挖掘高质量的低碳项目，推动建立低碳项目资金需求方和供给方的对接平台，加强低碳领域的产融合作”，明确了气候投融资工作开展的政策要求及制度安排。
2021年1月，生态环境部发布了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》（环综合〔2021〕4号），提出了“加快推进气候投融资发展，建设国家自主贡献重点项目库，开展气候投融资地方试点，引导和支持气候投融资地方实践”，开启了地方投融资试点及项目库建设工作。
2021年12月，生态环境部、国家发展改革委、工信部等9部门联合发布了《关于开展气候投融资试点工作的通知》（环办气候〔2021〕27号），鼓励试点地方对标国家气候投融资项目库，培育本区域气候投融资项目，打造气候项目和资金的信息对接平台，引导和支持先进低碳技术发展，引导金融机构按照市场化原则为入库项目提供更加优质的金融服务，明确气候投融资项目库的政策定位和基本要求。
2022年6月，生态环境部、国家发展改革委、科学技术部等17部门联合印发了《国家适应气候变化战略2035》（环气候〔2022〕41号），提出了构建气候投融资保障体系，开展气候投融资地方试点，建立气候投融资项目库，推动气候投融资模式机制创新，发挥国家产融合作平台作用，引导金融机构精准对接企业融资需求。
随后，为贯彻落实《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号），生态环境部印发了《生态环境部贯彻落实扎实稳住经济一揽子政策措施实施细则》，明确了生态环境领域支撑经济平稳运行五项重点举措，其中，第五项举措“加大金融支持力度”明确提出，推进生态环保金融支持项目储备库、国家气候投融资重点项目库建设，提高资金对接项目精准度，加大生态环保项目金融支持力度。综上可见，气候投融资工作在顶层设计明确后由地方试点先建先行，地方应结合“双碳”目标约束和本地区产业优势、资源禀赋、发展规划等个性因素因地制宜确定气候投融资重点支持行业以及出台配套的经济、产业、能源、金融、财税等支持政策^[3]，而国家气候投融资项目库则为地方试点提供必要的引导、示范和约束。在政策定位上，气候投融资项目库是产融对接的重要平台性工具，也是未来气候投融资形成规范化体系的必要抓手：一方面，项目库可将应对气候变化各领域政策内化为项目评估标准因子，增加政策协同效果；另一方面，项目库建设最大化实现了资金需求方与资金供应方的对接效率。
管理制度和标准体系
科学推进气候投融资工作，离不开气候投融资项目评估标准、项目库管理制度、项目库建设方案、项目管理办法等机制和制度建设。2021年10月，由生态环境部应对气候变化司指导中国环境科学学会气候投融资专业委员会编制的《气候投融资项目分类指南》（以下简称《指南》）由中国技术经济学会以团体标准（T/CSTE 0061—2021）的形式发布。《指南》对气候投融资项目的范围、术语和定义、分类标准等做了全面规定，并创新性地以减缓与适应气候变化为分类依据，对减缓与适应气候效益进行区分。与此前的各项绿色金融、绿色产业标准相比，《指南》专项用于应对气候变化的属性更鲜明。《指南》得到了中国人民银行、国家发展改革委、财政部等国家部门的大力支持，有力保障了《指南》的权威性。《指南》的发布，意味着我国首次在国家层面确立了气候投融资项目的认定依据，极大地促进了气候投融资项目的认定与评价入库工作。
地方试点
自2020年发布《指导意见》以来，各地普遍提出建设气候投融资项目库的需求和意愿。广东省南沙新区提出“建立粤港澳大湾区气候投融资共享项目库，深入挖掘具有示范作用的应对气候变化领域项目”；浙江省在丽水市气候投融资试点建设的基础上提出构建省级气候投融资项目库；河北省保定市提出未来将建立与国家气候投融资项目库标准体系相衔接的地方项目库；山西省太原市提出推进太原市政府与山西省绿色金融综合服务平台的深度合作，联合建立项目库；重庆市两江新区谋划建立覆盖重庆市的气候投融资项目库。
若干地区已先试先行开展地方项目库建设实践。据统计，在通过气候投融资试点评审的23个地级市、国家级新区中，14个试点地方已初步完成首批气候投融资项目筛选入库工作，入库项目数量达1056项，项目总投资额约为14679亿元。地方试点项目库建设均以项目清单为载体，虽取得对接投融资的初步成效，但在实际运行中仍缺乏科学、统一的标准化机制和常态化的管理手段，项目动态追踪管理能力有待提高、对接项目与资金的效率有待提升。

推进国家气候投融资项目库建设的政策建议

作为气候投融资工作中连接产融的重要平台，项目库的建设和运行要紧密围绕对内引导支持应对气候变化行动、对外宣传我国落实国家自主贡献的努力与成效的目标，统筹国内国际两个大局，做好顶层设计，协同各方力量，切实将项目库的平台作用、引导作用、集成作用和宣传作用发挥好。
明确气候效益界定标准，深入集成多维信息
通过对各类项目库的调研发现，项目库成功建设运行的核心要素包括项目边界清晰、项目入库标准明确适当、项目信息多维且满足全方位评估跟踪的要求、项目培育示范和推广具有可行性等。国家气候投融资项目库的建设，首先，应建立衡量和确定融资项目气候效益的科学标准，确保资金支持的是具有气候变化减缓效果或提升气候变化适应能力的新兴技术，避免由于宽泛的类别界定而无法筛选气候效益最佳的项目；其次，应对入库项目制定明确的、强制性的气候信息披露规则和体系，包括企业气候风险信息披露、减排数据检测核查等，以支持投资方进行科学决策，同时引入第三方机构对入库项目开展数据核查；再次，应深入开展气候投融资项目库基础数据建设工作，拓展金融机构之间的项目气候信息共享渠道，支持金融机构审慎评估投资风险；最后，还应考虑“双碳”技术体系的复杂性和动态性特征，区分入库项目所属细分技术领域、经济成本和技术水平、商业成熟度和商业竞争力等信息。总体而言，建设实体化项目库能够达到分技术领域明确入库标准、持续动态监管、厘清项目边界、指导气候效益核算，引导信贷利率优惠水平与项目气候效益挂钩的效果，将有效发挥融资成本激励在控制温室气体排放、促进绿色低碳技术创新等方面的重要作用^[4]。
加强政府指导和监管，建立专业化管理模式和市场化运行机制
设立联席会议制度，成员单位包括地方政府、金融监管机构、有关部门，加强政府对气候投融资项目库建设运行的政策指导和过程监管。建立专业化管理模式，设立国家气候投融资项目库专家委员会，做好气候投融资基础性机制实施与优化工作。量化气候投融资的气候效益、经济效益。专家委员会制定不同行业及新技术的气候投融资效益量化方法，研究确定气候投融资资金计算范围，分行业设定准入标准，并形成气候投融资操作手册、研究报告等，以帮助投资机构开发创新性信贷和金融产品，进行投前审批和投后管理。严格按照市场化模式运行，加强项目库运维机构和人员能力建设，为项目业主和金融机构提供专业化服务。
丰富入库项目支持手段，形成多措并举、梯次清晰的配套措施
我国落实“双碳”目标和应对气候变化行动的资金需求大，需要国家预算内投资、社会资本和国际资金等多来源资金共同支持。气候项目涉及领域众多，这些项目技术水平和商业化程度不一，对投融资形式的需求多样，需要有政府补贴、债权融资、股权融资等多种形式的金融工具提供有针对性的配套支持措施。应进一步探索创新气候投融资服务和工具，丰富入库项目支持手段，形成梯次清晰、形式多样的配套措施。积极推进设立国家应对气候变化基金，强化国家气候投融资项目库股权投资功能，支持低碳技术和实体经济发展，为国家低碳/零碳示范项目提供重要融资来源。坚持多部门协作联动，多措并举设计政策支持措施，精准引导低碳技术和产业发展的方向。
加强央地协同，打造联动高效的运行机制
一般来说，气候投融资项目库依托于中央与地方在“双碳”目标上的协同机制。中央以发挥指导、协调、监管职能为主，各地方则发挥区域性产业优势、探索创新性金融机制，为气候投融资项目库储备优质的入库资源。建立央地联动协同的建设运行机制，发挥中央和地方的作用。推动金融基础扎实、气候投融资实践经验丰富、带动性强并具有较强意愿的地方政府，特别是气候投融资试点地方协同建设项目库。
结合国家“双碳”进程需求，动态调整项目入库标准
国家实现“双碳”目标是一个较长时期的过程，在达峰期、平台期、深度脱碳期和中和期有着不同的技术需求。同时，我国经济社会发展在不同时期面临不同的重点产业任务，要结合“双碳”进程动态调整入库标准，发挥好标准的指挥棒作用。
在空间分布上，我国不同区域面临不同任务，东、中、西部地区在产业发展和碳中和潜力方面具有显著的差异，需要因地制宜，在空间上优化部署气候项目，引导不同区域发挥优势和潜力，协同完成“双碳”任务。
在项目维度上，要根据多维度指标完善入库项目的分类标准。具备良好的生态环境效益是项目入库的基本要求，回款周期、盈利指标等则是社会资本投资的首要考虑因素。不同行业的低碳项目创造稳定投资收益的能力不同、项目盈利周期不同。根据低碳技术成熟度、市场需求、项目公司资质、行业细分等多维度指标精细化归类入库项目，引导不同性质、不同收益预期、不同投资期限的资金与项目实现精准化匹配。

参考文献

[1]王灿, 孙若水, 张九天. 中国实现碳中和的支撑技术与路径[J].China Economist, 2021(5): 32-70.

[2]王灿, 张雅欣. 碳中和愿景的实现路径与政策体系[J]. 中国环境管理, 2020(6): 58-64.

[3]熊程程, 廖原, 赵佳佳. 碳达峰、碳中和目标下地方气候投融资政策体系建设现状、问题及建议[J]. 环境保护, 2022, 50(6): 26-29.

[4]罗荟霖, 郑馨竺, 刘源, 等. 企业碳中和行动的驱动力与模式[J]. 环境与可持续发展, 2021(2): 20-27.

---

▼ 一键订阅《环境保护》杂志

近期要闻

▼ 点击留言、收藏、分享原文