长江流域治理联合研究专题三 | 长江流域生态环境保护的成效与建议

【摘 要】长江流域生态地位突出。本文重点回顾党的十八大以来，各地各部门在长江流域生态环境保护方面取得的成效，分析长江流域存在的生态环境问题，并提出如下建议：锚定2035年美丽中国建设目标，系统谋划“十四五”长江生态环境保护；聚焦突出问题，深入打好长江保护修复攻坚战；加强生态环境监管，加快形成长江流域绿色发展新格局。

【关键词】长江流域；水生态；水环境；水资源；长江大保护

【作 者】

朱延忠、矫旭东：中国环境科学研究院国家长江中心运管部高级工程师

周娟、任颖：中国环境科学研究院国家长江中心运管部工程师

赵艳民：中国环境科学研究院国家长江中心运管部副研究员

【基金项目】长江生态环境保护修复联合研究项目(第一期)(2019-LHYJ-01)；长江流域水生态保护战略研究（2021KSKY-03）

本文刊载于《环境保护》杂志2022年第17期 总第732期第50卷 

长江是我国第一大河，也是中华民族发展的重要支撑。长江流域生态价值和经济地位明显，拥有全国约1/3 的水资源量，孕育了全国近1/3的人口，贡献了全国35.4% 的国内生产总值，是我国经济重心所在、活力所在。党中央、国务院高度重视长江生态环境保护工作。党的十八大以来，习近平总书记先后3次主持召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话，多次到沿江省（市）视察，对长江经济带发展做出重要指示批示。沿江省（市）和有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，全力推进长江生态环境保护，并取得显著成效。但部分地区环境基础设施依然薄弱，生态系统破坏仍较严重，水生态环境风险隐患较大，水生态环境形势仍然严峻。本文分析了长江流域生态环境保护存在的突出问题，提出从生态系统整体性和流域系统性出发，坚持生态优先、绿色发展，注重“三水”（水资源、水生态、水环境）统筹的生态环境保护建议，以期提升长江生态系统的质量和稳定性。

长江流域生态环境保护修复成效明显

各地区、各部门深入贯彻习近平总书记关于推动长江经济带发展的重要指示精神，密切配合、合力攻坚，推动长江生态环境保护工作取得积极进展。践行习近平生态文明思想，努力开创长江大保护新局面

不断强化顶层设计，形成以《长江经济带发展规划纲要》为统领，以生态环境保护等10个专项规划、实施方案为支撑的“1＋N”规划政策体系，为做好各项工作提供有力保障。始终坚持问题导向的工作方法，建立发现问题、解决问题的工作推进机制，从长江生态环境突出问题入手，以点带面、举一反三，狠抓分类整改、综合整治。实施湖区城镇污水垃圾处理、化工污染治理、农业面源污染治理、船舶污染治理和尾矿库污染治理“4＋1”工程、长江“十年禁渔”等关键措施，加快改善长江生态环境，恢复长江生物多样性。2021年3月1日，《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）正式施行。《长江保护法》作为我国第一部流域法律，为长江生态环境保护提供了重要法治保障，标志着我国长江大保护进入全面依法保护新阶段。

贯彻新发展理念，不断推动经济社会绿色转型

充分发挥生态环境保护引领、优化和倒逼作用，建立的“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单）生态环境分区管控体系在重大规划编制、产业转型升级、重大项目环评审批、环境管理数据共享等领域发挥了基础性和引导性作用。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出健全横向生态保护补偿机制，推动建立长江全流域横向生态保护补偿机制，支持沿江省（市）在干流及重要支流自主建立省际和省内横向生态保护补偿机制。有关部门指导沿江228家化工企业完成“搬改关”，1km范围内落后化工产能实现全部淘汰^[1]，沿江产业结构布局不断优化。积极推进浙江省、成渝地区“无废城市”建设，持续推动区域固体废物源头减量和资源化利用，区域环境保护与绿色发展成效逐步显现。

打赢长江保护修复攻坚战，生态环境保护取得显著成效

经国务院同意，2018年，生态环境部、国家发展改革委联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》，持续开展系列专项整治行动。截至2021年年底，攻坚战明确的劣Ⅴ 类国控断面全部完成消劣。长江排污口底数基本摸清，污水排放来源基本掌握，各地整治污水直排、乱排的排污口达7000多个。长江经济带国家级自然保护区的2315个重点问题点位完成整改，初步推动形成“不敢、不能、不想” 违规侵占自然保护地的良好社会氛围。281家存在问题的 “三磷”（磷矿、磷化工、磷石膏库）企业和1641座尾矿库完成整治任务。“清废行动”发现的环境问题点位基本完成整改，长江沿线违法违规倾倒、贮存固体废物行为得到有效遏制，生态环境安全隐患基本消除。持续开展饮用水水源地保护专项行动，3161个问题全部完成整治，有力保障饮用水水质安全。长江经济带1064家工业园区累计建成1373座污水处理设施和6.62万km污水管网^[2]。地级及以上城市建成区黑臭水体基本消除，城市品质大幅提升，人居环境得到改善。在各方共同努力下，长江保护修复攻坚战有力推动解决了一大批突出生态环境问题，长江经济带水质得以逐步改善，水环境质量持续向好。

强化监管力度，环境治理体系和治理能力现代化水平不断提高

生态环境部不断加大生态环境监督执法力度，2016 年以来，先后对长江流域19个省（区、市）开展两轮中央生态环境保护督察，并对河南、江苏等12个省（区）开展督察“回头看”；持续开展长江经济带生态环境警示片制作，2018年以来，警示片披露的623个问题已完成整改437 个^[2]，成为推动各地落实生态环境保护责任的有效机制。不断完善生态环境保护制度，研究建立长江流域水生态考核机制，实施生态保护红线、生态环境损害赔偿、控制污染物排放许可制等多项生态环境保护举措，实现长江经济带固定污染源排污许可管理全覆盖，以及长江干流与重要支流跨省、市、县断面自动监测全覆盖。全力守护生态环境安全底线，完成长江流域34份跨省界流域突发水污染事件联防联控协议签订。设置长江流域环境监管和行政执法机构，强化重点领域生态环境保护工作统筹协调能力。成立国家长江生态环境保护修复联合研究中心，推动水体污染控制与治理科技重大专项成果转化应用。 

通过攻坚，2020年长江干流水环境质量第一次全线达到Ⅱ类，2021年长江流域水质优良（Ⅰ—Ⅲ类）断面比例为97.1%，较2012年提高10.9个百分点，人民群众对生态环境的获得感、幸福感和安全感不断增强。

长江流域生态环境形势依然严峻

尽管长江流域生态环境保护取得明显成效，但部分地区工作基础薄弱、历史欠账较多，水生态环境问题成为影响长江生态环境质量的突出短板。

水生态系统失衡仍较突出

虽然长江流域水生态环境改善明显，但部分地区湿地、湖泊仍在萎缩，生物多样性降低，太湖、巢湖、滇池等湖泊蓝藻水华暴发态势仍然没有根本好转，“十年禁渔”成效还不稳固，水生态考核机制尚未建立。洞庭湖和鄱阳湖湖泊面积较20世纪50年代分别减少39.7%和 43.6%^[3]。长江流域水生态系统严重失衡，源头区“人— 草—畜”矛盾还没有根本解决，草场退化，水源涵养能力下降；上游地区主要河流受梯级电站影响，鱼类栖息生境受到威胁，物种濒危程度加剧；中下游地区重点湖泊水生植被退化严重，蓝藻水华居高不下，河流自然岸线，底栖动物、浮游动物、水生生物栖息地等受损严重，生物多样性下降。

污染防治仍有不少薄弱环节

沿江化工、航运等环境风险不容忽视，多数县城、乡镇建成区生活污水收集率偏低。部分地区环境基础设施欠账较多，管网溢流渗漏等问题突出。农业种植、养殖、城市初期雨水等面源污染正逐渐成为部分地区的首要污染源，防治瓶颈亟待突破。旱季“藏污纳垢”，汛期“零存整取”现象较为普遍，导致黑臭水体易出现反弹。2020 年，在长江干流的59个国控监测断面中，Ⅰ—Ⅱ类水质断面占比在7月、8月、9月分别为62.7%、72.9%和69.5%，远低于其他月份^[4]。

水环境风险隐患仍不容忽视

长江沿线石油化工、医药、采矿等风险企业数量较多，还有部分园区距离长江干支流岸线不足1km，存在较大的环境风险隐患。长江生态环境保护修复驻点跟踪研究结果表明，在39个驻点城市中，风险企业数量达11604个，主要分布在江苏、湖北、四川等地^[4]。例如，四川省某工业园区在长江沿岸禁建范围内，违规引入化工项目，污水处理厂因管理不善不能有效运行，事故应急池无法满足风险防范要求，应急能力差。部分矿山企业污染风险突出，例如，湖南省某铅锌锑矿业公司长期违规开矿，渗滤液长期外排，破坏生态环境，污染周边地下水。

系统治理水平不高

流域生态环境管控体系还需进一步健全。个别地方对长江生态环境保护的严峻形势认识不够，尚未形成“共抓大保护、不搞大开发”的思想和自觉行动。生态环境治理体系尚需完善。部分地方监管部门存在执法不严、履职不到位的情况，导致偷排、漏排现象屡禁不止。统筹山水林田湖草沙等生态要素不够，水生态监测与评价体系尚不健全，流域生态环境治理缺乏整体性、系统性。

长江流域生态环境保护建议

“十四五”时期，长江流域生态环境保护应充分衔接“十三五”长江保护修复攻坚战的工作及成效，按照中共中央、国务院印发的《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，持续巩固污染治理成效，继续补齐生态环境基础设施短板；聚焦目前存在的突出生态环境问题，重点突破城乡面源污染防治、水生态保护修复等关键环节，坚持山水林田湖草沙系统治理，统筹水资源、水生态、水环境，加快形成“三水统筹”新格局。

锚定2035年美丽中国建设目标，系统谋划“十四五”长江生态环境保护

统筹水资源、水生态、水环境等要素，大力推进美丽河湖保护与建设，持续提升长江生态系统质量和稳定性。以改善当地水生态环境质量为核心，制定差别化的流域环境标准和行业污染物排放管控要求。

开展生态调查评估。调查、观测生物多样性保护优先区的生物多样性，开展重点区域流域、生态保护红线、自然保护地、县域重点生态功能区评估，全面掌握生态状况和生物多样性动态变化趋势。

聚焦生态环境保护若干难点和关键环节，探索突破城乡面源污染防治瓶颈。鼓励、指导有条件的地区在污染物通量试点监测、规模化种植业和养殖业污染防治、湖泊开放水域水生植被恢复、重要排污口下游等关键节点污染防治、人工湿地水质净化工程建设、区域再生水循环利用等方面先行先试，力争在若干难点和关键环节实现突破。

聚焦突出问题，深入打好长江保护修复攻坚战

持续推进城市黑臭水体整治、饮用水水源地保护、工业园区污染防治、入河排污口整治、自然保护地监督检查、“三磷”整治、尾矿库污染治理、涉镉涉铊涉锑等重金属行业企业排查整治等专项行动。

继续制作长江经济带生态环境警示片，紧盯2018年以来警示片披露问题的整改进展，持续组织开展现场检查盯办，对整改不力问题视情采取相应措施，不断推动问题整改到位，巩固深化长江保护修复攻坚战成果。

加强生态环境监管，加快形成长江流域绿色发展新格局

加强生态保护红线监管。建设利用好生态保护红线监管平台，加强生态保护红线监测网络建设，逐步实现与各地监管平台、国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的互联互通。

推动构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，全面推行排污许可“一证式”管理，组织开展排污许可证后管理专项检查。建立完善跨省界流域突发水污染事件联防联控机制。健全完善长江灾害综合监测预警体系，建立多部门、多地区灾害综合风险会商机制。

引导推动绿色低碳转型发展。建立一批国家级绿色技术创新综合示范区，推动建设国家水生态安全与健康技术创新中心。开展“无废城市”建设，鼓励有条件的地区全域推进“无废城市”建设，引导推动重点行业、重点区域绿色发展。

参考文献

[1]全国人大网.国务院关于长江流域生态环境保护工作情况的报告[EB/OL].(2021-06-07). http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202106/459bf9e588354a669c9742fec4b29057.shtml.

[2]生态环境部召开1月例行新闻发布会[EB/OL].(2022-01-24). https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202201/t20220124_968094. shtml.

[3]张慧, 高吉喜, 乔亚军. 长江经济带生态环境形势和问题及建议[J]. 环境与可持续发展, 2019, 44(5): 28-32.

[4]李海生, 杨鹊平, 赵艳民. 聚焦水生态环境突出问题，持续推进长江生态保护修复[J]. 环境工程技术学报, 2022, 12(2): 336-347.

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