流域高质量发展专题① | 以排污权交易市场机制推进流域多元化生态补偿研究

【摘要】近年来，国家高度重视流域生态补偿、排污权交易等经济政策对流域水生态保护和绿色产业发展的促进作用。本文对流域生态补偿、排污权交易这两项政策的内涵开展辨析，认为两者都具有货币补偿特征、都具备生态产品价值变现功能，协同实施对生态价值实现路径的探索十分必要。研究认为目前两项政策还存在法条范围差异、政策实施主客体及对象差异、政策利益导向差异等问题需要协调，流域跨省（区、市）排污权交易政策还有待探索。研究设计了以排污权交易市场机制推进流域多元化生态补偿的总体思路，明确了国家层面需要提供平台、技术、市场、制度等条件，试点需要磋商交易规则、建设排污权储备库、实施总量替代、开展金融创新等内容，并建议在新安江流域、赤水河流域及京津冀区域开展政策协同试点。

【关键词】流域生态补偿；排污权交易；市场机制；生态价值实现；政策协同

【作者】

叶维丽：生态环境部环境规划院京津冀区域环境研究中心副主任、副研究员

任艳红：浙江省生态环境低碳发展中心科研专员、正高级工程师

张文静：生态环境部环境规划院排放交易与减排研究中心副主任、研究员

徐   敏：生态环境部环境规划院水生态环境规划研究所首席专家、研究员，本文通讯作者

本文刊载于《环境保护》杂志2023年第5期

中共中央、国务院高度重视流域生态补偿、排污权交易工作，几乎每年都会在政府工作报告或相关文件中提到这两项政策。近年来，有关流域生态补偿、排污权交易的政策文件越来越多，对这两项政策的要求也越来越具体明确，为两项政策的协同实施指明了新的方向。探索政策协同实施，以排污权交易市场机制推进流域多元化生态补偿十分必要。
流域生态补偿和水污染物排污权交易的内涵辨析
两项政策是生态价值实现路径的不同表现形式
流域生态补偿是一种将“良好的水生态环境资源”作为标的物价值化，利用市场协调机制，促进区域内生态环境资源再次优化分配，从而缓解发展与保护之间矛盾的重要经济手段^[1]。通过实施流域生态补偿，可以在生态环境资源保护地区与生态环境资源受益地区找到一个利益平衡点，通过货币补偿直接激励生态环境资源保护地区继续加强保护工作，并可为生态环境资源受益地区持续享受生态环境资源红利提供保障。
水污染物排污权交易是一种通过市场手段优化环境资源配置的环境经济政策，是对“良好的水生态环境资源”经济价值的肯定。排污权是具有价值的稀缺资源，在试点地区已经成为企业发展必要的“生产要素”^[2]。排污权交易是从生产者利用环境资源产生经济价值的视角来探讨生态环境资本存量转变为资本增量的具体途径，可作为流域生态补偿政策的市场化表现形式，从不同角度实践“绿水青山”向“金山银山”的转化。
两项政策具备协同实施的基础
据统计，2014年至今，在中共中央或国务院发布的政策文件中，提到生态补偿或排污权交易的文件共11份，其中同时提到生态补偿和排污权交易的文件共7份。两项政策都具有货币补偿特征，都具备生态产品价值变现功能。通过文献梳理发现，流域生态补偿、排污权交易协同实施对生态价值实现路径的探索十分必要，也符合绿色发展趋势。
两项政策具备四项协同基础。第一，流域生态补偿范围逐步扩大，近年来已明确了在长江、黄河等大江大河开展全流域生态补偿，以及在京津冀水源涵养区、安徽浙江新安江、广西广东九洲江、福建广东汀江－韩江、江西广东东江、广西广东西江流域等局部跨省界区域开展多元化横向生态补偿试点的具体布局^[3]。排污权交易政策也已经从11个国家试点逐步向全国推广完善，已经有20多个省份开展了排污权交易探索。第二，流域生态补偿和排污权交易都是生态价值实现的具体手段，都强调生态环境资源的价值属性。这些政策文件强调了两项政策的货币收益和生态效益，也强调了排污权交易作为市场化手段，可以为生态价值实现提供灵活的变现渠道。第三，对排污权有偿使用制度的肯定，充分明确了“排污权是稀缺生态环境资源的一种体现”“排污权因稀缺而产生价值”“占有稀缺的生态环境资源需要付费”等理念，为以排污权交易实现流域生态补偿奠定了资源有价基础。第四，近年来国家鼓励用水权、排污权等权属交易融合，开创全国统一大市场，从水质、水量角度为开展市场化的流域生态补偿提供了政策协同实施基础。
存在的问题
流域生态补偿与排污权交易实施基础尚不统一
法律基础及法条适用范围不同。全国层面均无生态补偿、水污染物排污权交易的相关法律，在《中华人民共和国长江保护法》中，明确“国家建立长江流域生态保护补偿制度”，并强调“国家鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展横向生态保护补偿”“国家鼓励社会资金建立市场化运作的长江流域生态保护补偿基金；鼓励相关主体之间采取自愿协商等方式开展生态保护补偿”。在《中华人民共和国黄河保护法》中，明确“国家建立健全黄河流域生态保护补偿制度”，强调“国家加强对黄河流域行政区域间生态保护补偿的统筹指导、协调，引导和支持黄河流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间通过协商或者按照市场规则，采用资金补偿、产业扶持等多种形式开展横向生态保护补偿”“国家支持在黄河流域开展用水权市场化交易”。但两项流域性法律并未提及排污权交易。目前仅浙江、重庆等少数省份在地方法律中明确排污权有偿使用与交易政策的法律地位，贵州、四川、云南等省份在个别流域相关条例中同时明确要求开展流域生态补偿及排污权交易。
政策实施主客体及对象不完全一致。流域生态补偿是政府转移支付行为，以政府为主体，补偿标的是“良好水生态环境资源”，一般采用的考核指标是断面水质类别或水体中某些污染物浓度值，补偿来源高度依赖财政转移支付，补偿方式主要通过磋商、博弈来确定。排污权交易是要素市场交换行为，以有需求的排污单位为主体，交易标的是“排放污染物的权利”，采用的指标一般是允许排放的污染物浓度或排放量，交易指标及经费一般来源于其他采取了减排措施的排污单位，交易方式以协议出让或竞价为主。
政策实施利益导向略有差异。流域生态补偿的利益导向是“越来越良好的生态环境”，其本质是下游通过补偿换取上游的发展权益，通常是下游对上游单方面的利益传导，因而造成上下游之间核心利益分歧，需要通过磋商方式予以实现。排污权有偿使用与交易的利益导向则是“充分利用稀缺的生态环境资源”，其利益传导是基于单个建设项目，可以由上游出售“富余”的环境容量资源给下游，也可以由下游将减排腾出指标出售给上游，在推动上游生态环境保护的同时，充分尊重了其发展权益^[4]。同时排污权交易市场较为灵活的市场化手段，使得抵押、租赁等绿色金融方式得以实现。
流域跨省份排污权交易政策有待探索
各省份排污权是否有偿使用规定不一。排污权有偿使用并非经济手段，而是以行政命令的方式对排污单位的初始排污权赋予价格，让企业珍惜排污的“权利”。这个价格由政府人为制定，并不需要体现排污权的实际价值，也不会成为市场流通中的最终价格，但制定有偿使用基准价格至关重要，它是生态环境资源的标的，也是交易竞价的“锚点”。如免费获取排污权，则无法体现生态环境价值实现理念。在2007—2017年的实践探索中，并未在全国范围内普遍建立排污权有偿使用制度，2018年之后排污权有偿使用虽然在国家文件中受到认可，但部分省份依然对实施有偿使用存在顾虑。因而跨省份开展交易，可能存在部分省份实施了排污权有偿使用，部分省份未实施的情况。
排污权作为财产权属性及安全性尚不稳固。在排污权交易未纳入立法的省份，“水污染物排污权”的概念未获得法律授权，排污权究竟是政府的行政许可还是企业的无形资产，法律界定不明；排污权权益归属、是否属于用益物权、排污权是否可以抵押等缺乏法律规定，阻碍了交易市场发展。湖南、内蒙古等省份在实践中遇到排污权抵押贷款、排污权到期续费问题，缺乏法律依据。各地政府对企业的排污权是否拥有回收的权利规定不统一，部分试点省份对企业闲置不用的排污权采用回购方式，充分尊重了企业富余排污权的财产属性；但也有部分省份，企业关停后其排污权由政府无偿收回。
部分地区行政力过度干预导致区域及企业“惜售”排污权。部分地方政府受区域总量控制思路限制，为保护本地利益，更倾向于用行政命令禁止将排污权转让给其他地区。此外，试点发现，政府在排污权核定之初给部分企业无偿分配了大量排污权，而随着企业对排污权价值认知的深入及市场排污权的稀缺，企业对排污权的预期较高，宁愿留存用于自身发展，也不愿意出售，导致大量排污权沉淀在一级市场，无法盘活。
部分重点领域未纳入交易范畴。农业面源污染排放、城市面源污染排放已经逐渐成为我国水污染物排放重点来源。近年来，以入河排污口为载体，一些散排的农村生活污染源、大中型灌区、城镇雨洪等面源具备点源化监管条件，但目前国内“点源—面源”交易的有效实践不多，交易规则、监督计量要求等也不够明确，未能拓展排污权交易减污治污功能。
以排污权交易市场机制推进流域多元化生态补偿的总体设计
政策衔接的总体思路
流域生态补偿、排污权交易政策衔接宜采用循序渐进的方式开展。建议在具备立法条件、生态补偿案例相对成熟、具备排污权有偿使用与交易基础的流域开展试点，探索以排污权交易为市场手段推动流域间横向的生态补偿工作，以交易金额抵扣补偿金额，拓展多元化的补偿资金来源。
政策衔接的总体思路是坚持“绿水青山就是金山银山”理念，发挥政府、企业和社会各界各方优势，完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，以保护优先、合理利用为原则，以保障自然生态系统休养生息为基础，增值自然资本，厚植生态产品价值。在流域生态补偿理念下探索开展跨省（区、市）排污权交易，统一全流域排污权有偿使用与交易规则，探索共建跨省（区、市）排污权储备库、项目建设库；探索拓宽排污权来源，选取试点实施“点源—面源”交易等；探索确定统一的排污权价格，将生态产品价值货币化、具现化；探索异地开发补偿模式，在生态产品供给地和受益地之间相互建立合作产业园区，共同分享排污权；探索生态产品变现途径，通过排污权抵押贷款、排污权租赁等金融创新，提升企业开展交易的积极性；建立以售代补核算机制，按期结算区域排污权交易额，抵扣地方政府需要缴纳的生态补偿费用，建立合理的利益分配模式。
推荐的试点地区包括新安江流域、赤水河流域及京津冀区域。新安江流域是全国流域生态补偿最为成熟的地区之一^[5]，涉及的安徽黄山、浙江杭州两地已经建立相对完善的排污权有偿使用与交易机制，流域上游为水质保护付出了较大代价，具备开展跨省份排污权交易试点的动力。建议采取异地开发补偿模式、上游向下游购买排污权发展优势产业模式、“点源—面源”交易模式探索政策协同。赤水河流域由于传统白酒产业发达，具备对水生态环境保护的迫切需求，也具备开展生态补偿与排污权交易的立法基础，建议采取打通赤水河流域白酒行业跨省份排污权交易市场，由大集团资助小酒厂建设污水处理设施，并建立生态补偿基金等模式开展政策协同。京津冀区域是典型的北方缺水地区，水资源十分匮乏，北京、天津、河北的水资源、水环境矛盾十分突出，建议探索推进水质、水量融合的排污权交易，研究以售代补模式的技术方法。
国家层面需要提供的条件
提供统一的信息管理平台。构建并逐步完善流域内省、市、县多级统一联网的交易平台，及时收集并向社会公布排污权分配情况、需求量、供给量、交易价格等排污权交易市场相关信息，提高交易过程中信息的对称性，从而提高交易成功率，保证交易的公平与可持续性。管理部门应将排污权交易有关信息充分应用到生态环境部门的日常管理中，形成信息共享机制，提高日常监管效率。通过统一的交易中心进行排污权审核、交易、过户等，实行“一站式管理”，缩短相关手续办理流程，提高政策实施便利性。
提供统一完备的排污权交易技术规范。在试点流域实现“统一要求、统一方法、统一监管、统一协调、统一平台”。制定流域内统一完备的涵盖总量控制、排污权确权、政府储备回购、市场交易、监测评价、监督执法、以售代补等技术规范标准；从国家层面制定跨省份排污权交易合作机制，推动建立流域统一的生态补偿及排污权交易中心，对全流域工作进行统筹领导、组织协调和监督管理，实现流域整体经济与环境效益最大化。
指导试点地区搭建排污权交易二级市场。指导试点地区明确排污权交易因子和范围、排污权初始核定与分配、有偿使用、回购收储、平台搭建、监督管理等重点环节实施要点，为排污权初始分配和二级市场流通做出实体性和程序性指导。试点地区应延续开展排污权有偿使用工作，确定统一的有偿使用费征收标准并开展初始分配。
指导试点地区理顺排污权交易与管理制度衔接。指导试点地区以排污许可证为排污权的确认凭证、排污权交易的管理载体，借助排污许可制规范富余排污权、实施排污权监管。厘清初始排污权与许可排放量的关系，明确初始排污权的核定路线及确权依据，并从申请核发许可证、许可排放量登载、年度执行报告与台账管理、排污权交易变更、持证排污与按证排污行为监督监管、超标超总量行为处罚等政策实施方面进行深度衔接，将试点地区排污单位排污权交易管理纳入排污许可证管理。
试点层面需要明确的内容
建立统一的生态补偿及排污权交易规则。由试点地区各省级人民政府磋商出台流域性的生态补偿及排污权交易规则文件，确定纳入试点的污染因子，明确统一的污染物有偿使用基准价格、生态补偿价格及交易价格阈值，明确统一的竞价、协议出让等排污权交易模式，出台统一的水量、排放量核定方法及分配原则，明确统一的交易规则，形成统一的排污权交易市场及公平的补偿规则。
建立跨省份的流域排污权储备库。联合试点地区各省级人民政府建立排污权回购与储备库，建设流域统一的排污权储备机构。排污权储备库打破行政区域界线，强调流域属性，强化排污权要素保障，及时掌握建设项目排污权要素的需求并通过储备调配机制给予解决。在排污权交易市场中，无建设项目排污权购买需求导致现有排污单位的可交易排污权在有效期内无法售出时，试点地区人民政府可对可交易排污权进行回购，回购后储备的排污权可用于试点地区有需求的建设项目，也可用于抵扣区域污染减排任务。回购后储备的排污权可优先支持符合要求的重大产业项目，全力实现“应保尽保”，助力经济稳进提质。
建立统一的流域总量替代制度。在试点流域进一步细化水功能区，实施基于流域水功能区的总量控制。以水功能区污染物排放总量控制目标为约束，以排污许可证为载体，核定现有排污单位和建设项目所在排污单位初始排污权，制定建设项目总量指标替代削减规则。通过实施建设项目污染物总量指标等量或倍量替代，严格控制流域内污染物排放总量。对于环境质量达标的水功能区，可以实行等量替代，但替代指标来源必须明晰；对于环境质量不达标的水功能区，应当根据环境质量改善需求和总量削减目标制定更加严格的倍量替代要求，且不得进行增加本控制单元乃至相邻控制单元污染物总量的排污权交易。流域内水功能区质量目标应当与流域生态补偿的水质目标一致。
提供金融体系综合保障及创新支持。建立完善的金融保障体系，允许企业通过贷款的方式购买获得排污权，或以排污权作为质押物获取贷款，减轻企业尤其是小型企业参与排污权交易的资金压力，证明排污权的经济价值属性。采用新技术，借用网络平台，为参与企业提供交易信息、办理排污权储存和借贷服务等。政府逐步提供免费的信息服务，适当减免监督与执行的费用。试点地区建立统一的激励机制，对积极减排、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以支持。鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序。鼓励实施排污权抵押贷款、排污权租赁等绿色金融创新机制，完善排污权的确权、登记、抵押、流转等配套管理制度，引导社会资本积极参与绿色项目，增强交易市场活跃度。探索区域通过转移支付开展污染削减及排放交易，鼓励社会资金协助地方开展环境治理工作。开展跨行业、跨区域、跨领域的排污权交易机制研究，适时启动“点源—面源”交易试点。

参考文献

[1] 王敏英, 郭庆, 林博虎, 等. 政策效益视角下我国流域生态补偿机制完善问题探析[J]. 世界林业研究, 2023, 36(1): 130-135.

[2] 高慧忠, 许凤冉, 陈娟, 等. 基于水资源价值流的跨多区域横向生态补偿标准研究[J]. 中国水利水电科学研究院学报（中英文）, 2023(3): 1-9.

[3] 袁礼, 周正. 环境权益交易市场与企业绿色专利再配置[J]. 中国工业经济, 2022, 417(12): 127-145.

[4] 卢亚丽, 翟露雨, 李战国. 基于政企演化博弈的黄河流域中段水环境排污权交易分析[J]. 水电能源科学, 2021, 39(11): 102-106.

[5] 景守武, 张捷. 跨省流域横向生态补偿与城市水环境全要素生产率：以浙皖新安江流域为例[J]. 城市问题, 2023, 330(1): 89-99.

*基金项目：水体污染控制与治理国家科技重大专项课题“京津冀地区水环境保护战略及其管理政策研究”（2018ZX07111001）；“水环境承载力及流域排污许可管理技术研究”（2018ZX07208-009-03）

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