新污染物治理专题③ | 依托环境影响评价制度从源头加强新污染物管控

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【摘要】：要构建贯穿全过程、涵盖各类别的系统的新污染物治理体系，既要补齐制度缺陷和短板，也要充分整合现有环境管理制度。环境影响评价（以下简称“环评”）制度在环境管理中发挥着重要的源头防控作用，应进一步夯实环评制度在新污染物治理中的基础性作用。本文对当前国内外新污染物管理工作的实践进展、存在的问题进行了系统梳理总结，从强化对重点行业涉新污染物环评的指导、完善健康风险/影响评价技术方法等方面，提出环评制度中加强新污染物管理的对策建议。
【关键词】：新污染物；环境影响评价；环境管理；产业园区；健康风险

我国的新污染物风险防范工作起步于21世纪初。近年来，我国陆续出台多项新污染物治理相关的法规、规划、标准等以强化顶层设计，并在科学研究、监测评估以及风险防范体系等领域开展工作，保障新污染物治理的有效进行。2022年5月，国务院办公厅印发的《新污染物治理行动方案》（以下简称《行动方案》），是“十四五”时期新污染物治理的行动指南。新污染物种类繁多，目前国际上普遍关注的新污染物包括环境内分泌干扰物（EDCs）、持久性有机污染物（POPs）、微塑料、环境持久性药物污染物等类型。虽然新污染物在环境中总体浓度较低，但其具有环境持久性、迁移性、易富集等特性，可能对人体健康和生态环境造成慢性或潜在危害，常规污染物管控措施很难有效控制其环境风险^[1]。

环境影响评价（以下简称“环评”）发挥着重要的源头防控作用。环评对新污染物管理的实践目前主要在建设项目环评和规划环评层面展开。主要包括建设项目环评中涉新污染物项目准入管理，制药、农药、石化等重点行业涉新污染物建设项目环评管理，产业园区规划环评中涉新污染物的风险评价以及涉新污染物的健康风险/影响评价。但相对常规污染物，新污染物的评价难度大，污染底数不清，影响机理相对复杂，替代技术和减排技术有限。

2023年 07期

国外新污染物管理的相关进展   

20世纪90年代初，有关国家和组织开始关注新污染物及其环境和健康影响。如表1所示，美国、欧盟、瑞典、中国等相继通过法律法规、战略计划、行动方案等开展新污染物治理的顶层设计。在法律法规层面，1992年东北大西洋沿岸国签订的《保护东北大西洋海洋环境公约》首次提出防治新污染物污染，以防止陆地和近海设施排放的污染物和对海洋倾倒的废物污染海洋^[2]。随后，各主要国家和地区相继发布法律法规对POPs进行管理。在战略计划层面，日本于1998年提出内分泌干扰物战略^[3]。2011年起，各国围绕内分泌干扰物与抗生素开展计划或战略，陆续发布应对抗生素耐药性五年国家战略。在行动实施方面，从20世纪末起，各国开始建立微生物耐药性监测系统，开展微塑料排海检测工作，对于化妆品中塑料微珠设置使用限制等。

在2022年《行动方案》颁布以前，我国新污染物风险防范工作主要是以《中华人民共和国履行〈关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约〉国家实施计划》（以下简称《实施计划》）为依据。《实施计划》主要围绕新型POPs建立，所包含的新污染物种类较少，已不能满足我国对新污染物的防治要求^[4]。《行动方案》的颁布，对于加快补齐新污染物治理工作短板，有效防范新污染物环境与健康风险，持续改善生态环境质量，推动实现高质量发展，创造高品质生活，切实维护人民群众身体健康和生态环境安全，具有重要意义。同时，应该看到，新污染物治理难度大、技术复杂程度高，我国的治理工作起步晚、工作基础薄弱，在法律法规、管理体制、科技支撑、资源配置等方面仍存在诸多不足和短板，需要着力解决。

在技术方法方面，针对新污染物的风险筛查、评估与管控等环节，欧盟、美国、日本和我国开发了大量环境管理方法与评估指标体系对新污染物进行风险管理^[5]（见表2）。

2023年 07期

环评制度中新污染物管控的实践 

01

建设项目环评中涉新污染物项目准入管理

项目准入管理是建设项目环评的重要功能。《重点管控新污染物清单》中明确了14类新污染物的禁止和限制生产、加工、使用的要求。一方面，在建设项目环评审批过程中，落实相关国际公约和国家产业政策要求，对不符合禁止生产或限制使用化学物质管理要求的建设项目，如涉及有机氯杀虫剂等持久性有机物生产的建设项目，依法不予审批。另一方面，对已纳入排放标准的新污染物进行严格管控。在建设项目环评时，对已有排放标准的新污染物的过程控制进行充分论证（见表3），对其在周边环境的现状、项目建成后该新污染物对周边环境的影响进行相关环境风险分析，并提出可靠的污染防治措施，确保排放满足相关标准要求。

02

重点行业环评中涉新污染物的评价要求

目前，我国已经形成了较完善的建设项目环评导则体系。《建设项目环境影响评价导则　总纲》和重点行业建设项目环评导则，从评价要素角度划分，覆盖了各类环境要素和介质；《建设项目环境风险评价技术导则》和《生态环境健康风险评估技术指南　总纲》则从风险角度，分别对可能发生的突发性事故和与损害公众健康相关的环境化学性因素进行风险评估。这些技术导则均对可能产生重大环境风险的污染物和有毒有害污染物提出了明确的评价要求（见表4），这些要求同样适用于新污染物。

03

产业园区规划环评是新污染物管理关注的重点

2009年颁布的《规划环境影响评价条例》第八条规定，应当分析、预测和评估“规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响”。在我国应开展规划环评的“一地三域”和十类“专项规划”中，产业园区是新污染物管理应关注的重点。产业园区是我国工业发展的主战场。我国很多与新污染物相关的化学品产量及使用量都居世界前列。例如，氯化石蜡（CPs）是一种典型的POPs，截至2022年年末，我国CPs总年产能超过261万t，是世界上最大的CPs生产国及出口国^[6]；我国大部分城市的自来水含有全氟辛基磺酸和全氟辛酸等全氟化合物，部分城市全氟化合物的摄入量是欧盟每周耐受量标准值的48倍^[7]；我国还是世界上最大的抗生素生产国和使用国，2022年抗生素国内市场规模达1780亿元，约占全球市场规模的一半^[8]。而产业园区是这些化学品生产使用的主要场所之一。尽管从20世纪80年代初产业园区创建伊始，我国就通过建设项目环评和开发区区域环评，应对集中区域连续大规模开发可能导致的生态环境影响，但经过40多年的高强度开发，产业园区尤其是石化、医药类产业园区中新污染物的累积性风险不容小觑。因此产业园区规划环评是新污染物管理的重点。目前，我国在2021年颁布的《规划环境影响评价技术导则　产业园区》（HJ 131—2021）中，对可能造成人群健康风险的污染物提出管控要求，“对可能产生易生物蓄积、长期接触对人群和生物产生危害作用的无机和有机污染物、放射性污染物等的产业园区，根据产业园区特征污染物环境影响预测结果，分析暴露的途径、方式及可能产生的人群健康风险”。

04

健康风险/影响评价是新污染物管理的重要抓手

如前所述，无论是在建设项目环评中还是在规划环评中，健康风险/影响评价均是针对新污染物开展影响评价或风险评价的重要工具。健康影响评价可以独立作为一项影响评价工具，为决策过程提供信息；但更多的是作为环评制度中的一个环节为项目和规划决策在法定框架内提供信息。

2014年起，原国家卫生计生委在全国共组织开展了三批（累计399个）健康促进县（区）试点建设，即通过县（区）这一平台，推动“将健康融入所有政策”，健康影响评价是其中一项重要的工作^[9]，部分试点城市已颁布相关实施方案。在建设项目环评和规划环评中开展健康风险/影响评价，主要以《生态环境健康风险评估技术指南　总纲》（HJ 1111—2020）为依据。该指南明确了需要确定环境中化学性因素引起人群、个体或靶器官发生有害效应的危险物质的类型和属性。这标志着我国环评中健康风险/影响评价的科学化和规范化。《建设项目环境风险评价技术导则》则要求对于涉及新污染物中有毒有害物质生产、使用、储存的建设项目可能发生的突发性事故（不包括人为破坏及自然灾害引发的事故）开展环境风险评价。其健康风险主要是火灾、爆炸、泄漏等事故造成的人体健康风险，并未涉及长期累积性暴露的健康风险。

2023年 07期

环评中开展新污染物管理的难点   

相比于常规污染物，新污染物的评价难度很大。目前环评体系中只对已列入环境风险管控的化学物质和已纳入排放标准的新污染物进行管控，但其种类比较有限，许多对于公众健康和生态环境具有潜在危害的新污染物尚未被纳入各种名录进行风险管控，且新污染物多以微量存在，底数不易摸清。因此，环评中开展新污染物评价的难点主要体现在以下两个方面。

01

重点行业建设项目环评中涉新污染物评价难度大

首先，大多数新污染物重点分布地区差别较大，涉及行业差异较大、产业链长，其危害程度、暴露程度不同。目前我国仅有制药、农药、石油化工建设项目环评技术导则提到有关有毒有害物质的风险/危害识别，其中，《环境影响评价技术导则 农药建设项目》（HJ 582—2010）明确要求重点关注持久性有机污染物，其他重点行业环评同样需要涉新污染物评价的指导。其次，新污染物单位产品使用量小，隐蔽性强，易在生物体内累积富集，短时间内危害性不易显现，毒性、迁移、转化机理研究难度大；然而传统的项目环评范围狭窄，较少考虑环境的间接影响和累积效应，导致对新污染物的累积影响评价的难度较大。最后，部分新污染物是人类新合成的、具有优良产品特性的物质，或是无意产生的物质或代谢产物，导致替代技术和减排技术研究受限，管控产生的经济社会代价差异较大，因此缓解措施的提出具有挑战性^[10]。这就决定了新污染物的项目环评必须向更深、更广的范围发展。

02

健康风险/影响评价的作用尚未有效发挥

新污染物具有高度稳定性和生物蓄积性，其暴露会对人体健康造成极大风险。尽管当前在建设项目环评和规划环评层面都有关于健康风险/影响评价的要求，但与环评制度整体的快速发展相比，健康风险/影响评价实践进展缓慢。一方面，当前环境监测体系无法监测新污染物的排放量和环境浓度，使我国缺乏典型新污染物污染程度的空间分布数据。全国污染源普查等全域性的调查也并未涉及新污染物。另一方面，国际经验表明，具有健康专业知识的健康（卫生）管理部门与参与政策、规划和项目的经济社会发展决策部门和生态环境相关部门之间缺乏专业交流，社会公众参与不足，严重阻碍了健康影响评价的有效实施。

环评中强化新污染物管理的建议   

01

强化对重点行业环评中涉新污染物评价的指导

针对制药、化工、养殖等重点行业涉新污染物的建设项目开展环评专项指导。以试点为突破口，逐步完善新污染物风险评估和健康评估的技术方法，适时修订重点行业建设项目环评导则，进一步强化环评对新污染物生产和使用过程中的环境风险的预测和管控功能。应重点突出以下环节。

一是在建设项目工程分析阶段，开展新污染物的影响因素分析。不同新污染物的产生环节和机理具有差异，有些来自原料和产品的生产或使用，有些来自工业过程中的无意添加或生成，须按照生产工艺流程识别重点管控环节，分析新污染物的产生和排放情况，说明源头防控、过程控制、末端治理、回收利用等环境影响减缓措施；存在较大潜在人群风险的建设项目，应开展人群健康的潜在环境风险因素识别。二是在环境现状调查与评价阶段，将新污染物作为调查对象开展专项调查评估，掌握风险状况。应特别关注涉及长江、黄河、珠江等重点流域和饮用水水源地的新建、改建、扩建项目，开展新污染物生产、使用情况调查和危害筛查，摸清新污染物产量、用量和危害底数；另外，结合项目所在行业及国内外相关行业的新污染物排放情况对该新污染物进行初步判断，将环境风险较大的新污染物列入优先环境影响预测与评估计划。三是在生态环境影响评估阶段，基于调查和监测结果，开展重点新污染物环境风险评估，结合该新污染物的具体特质引入相关可客观量化的环境指标，丰富并细化相关评估内容。四是结合我国相关标准，提出针对新污染物治理的建设性意见与改进措施，并进一步分析评价管控措施能否确保新污染物排放达标及新污染物的经济社会影响，分析评价拟采取的生态保护措施能否有效预防和控制生态破坏和人体健康危害等。五是在环境管理与监测计划阶段，给出重点新污染物排放清单，明确其排放管理要求，提出应向社会公开的信息内容。另外，针对高危害、高关注、高产（用）量的重点新污染物提出环境跟踪监测计划。可借鉴发达国家的经验，基于问题导向制定分层次的监测方案。在常规监测的基础上，利用监督监测进行补充和验证；对环境状况不达标的，开展评估监控。

02

完善健康风险/影响评价技术方法和支撑体系

“十四五”期间，应以新污染物治理为契机，进一步完善健康风险/影响评价体系，以环评制度保障新污染物风险管理纳入开发活动环境管理的全过程。

一是依托大数据创新健康影响评价技术方法。通过建立环境信息和人口健康信息平台，便捷地获取海量环境健康数据，辅助新污染物的毒性、迁移、转化机理研究，推动新污染物健康影响评价的实施。二是加强部门间的有效交流与协调。应建立健康影响评价知识交流平台，促进卫生管理部门、生态环境部门与相关决策部门了解规划、决策的流程，充分发挥健康影响评价在新污染物风险管理中的作用。三是通过制度保障、积极宣传等加强公众参与。首先应该确保信息的公开透明，依托环评信息发布平台，对项目可能产生的健康影响以及对应的管理措施进行公开；其次可以采用发放科普资料、张贴海报、投放公益广告、举办讲座等方式提高公众对于健康的关注度，促进公众有效参与健康影响评价。

2023年 07期

作者

王清扬、郭雨涵：南开大学环境科学与工程学院

吴婧：南开大学环境科学与工程学院教授，博士生导师，本文通讯作者

参考文献

[1]张丛林, 郑诗豪, 邹秀萍, 等. 新型污染物风险防范国际实践及其对中国的启示[J]. 中国环境管理, 2020, 12(5): 71-78.

[2]OSPAR Commission. Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic[EB/OL]. [2023-04-14]. https://www.ospar.org/convention/text.

[3]Ministry of the Environment, Government of Japan. Strategic Programs on Environmental Endocrine Disruptors'98(SPEED'98)[EB]. [2023-04-14]. https://www.env.go.jp/en/chemi/ed/speed98/sp98.html.

[4]韦正峥, 向月皎, 郭云, 等. 国内外新污染物环境管理政策分析与建议[J]. 环境科学研究, 2022, 35(2): 443-451.

[5]王燕飞, 蒋京呈, 胡俊杰, 等. 新污染物治理国际经验与启示[J]. 环境保护, 2022, 50(20): 61-66.

[6]宋博宇, 白露, 黎娟, 等. 我国氯化石蜡的环境赋存、人群暴露与管控：现状及展望[J]. 环境科学研究, 2022, 35(9): 2077-2091.

[7]LIU L, QU Y, HUANG J, et al. Per- and polyfluoroalkyl substances (PFASs) in Chinese drinking water: risk assessment and geographical distribution[J]. Environmental Sciences Europe, 2021, 33(1): 6.

[8]共研产业研究院. 2023—2029年中国抗生素行业深度调查与投资前景分析报告[R]. 2022.

[9]吴婧, 陈奕霖, 张一心. 中国健康影响评价制度的实践与前瞻：以国际经验为借鉴[J]. 环境保护, 2020, 48(14): 42-48.

[10]李秋爽, 於方, 曹国志, 等. 新污染物治理进展及“十四五”期间和长期治理思路研究[J]. 环境保护, 2021, 49(10): 13-19.

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