深入学习贯彻全国生态环境保护大会精神丨生态环境部卫星环境应用中心主任高吉喜：生态保护修复监管现状与强化对策建议
杂志展示
2023年 18期
生态保护修复监管的重要意义
加强生态保护监管是提升生态系统质量和稳定性、守住自然生态安全边界、促进人与自然和谐共生的重要基础和保障，也是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要任务。
01
加强生态保护修复监管是守住
自然生态安全边界的重要基础
党的十九届五中全会提出，“十四五”时期，生态文明建设要实现新进步，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固；要“坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界”。目前，我国开发建设活动对生态空间造成破坏的现象持续存在。2015—2020年，东部沿海地区新增开发建设用地面积占全国用地面积的57.41%，对生态空间的挤占现象突出，城镇空间挤占农业空间、农业空间挤占生态空间的联动效应较为常见。不合理的资源开发、工程建设等人类活动对重要生态空间的破坏持续存在；农业开垦和城镇用地快速扩张不断侵占平原湿地和滨海湿地，导致具有重要生态功能的沼泽湿地和滩涂面积持续减少。显然，守住所有自然生态空间是不可能的，但通过划定生态保护红线，守住重要生态空间、守住自然生态安全边界是必须的[2]。因此，围绕生态保护红线、自然保护地体系建设，以人类活动对生态系统的影响为重点，加强生态系统保护，加大对人类活动的监管力度，是保护好生态安全核心区域、守住自然生态安全边界的重要基础。
02
加强生态保护修复监管是提升生态
系统质量和稳定性的基本保障
我国生态环境本底脆弱，局部区域生态系统质量不高、稳定性弱等问题仍然突出。从整体看，全国森林质量总体水平仍旧偏低，草地超载过牧等问题依然存在，易导致生物多样性降低和生态系统功能退化等问题。由于资源过度利用，栖息地破碎化、孤岛化和保护地连通性差等问题，部分物种受威胁等级上升。长江中下游蓄滞洪区湖泊面积持续萎缩，蓄洪区生态功能难以充分发挥。黄河源区水源涵养能力仍然偏低，流域水资源短缺，气候变化和极端天气引发超标准洪水的风险依然存在。局部地区生态系统退化问题依然严重，主要表现为水土流失、土地沙化、湿地和草原退化等。加强生态保护修复监管，不仅可以有效遏制非法捕捞、采伐、破坏栖息地等活动，有助于保护野生动植物的生存环境和栖息地，提高生物多样性，也能够充分发挥自然生态系统“山水林田湖草沙冰”各要素组成结构的完整性和协调性，为水源涵养、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄等生态系统服务功能的发挥提供基本保障。
03
加强生态保护修复监管是深入
打好污染防治攻坚战的重要任务
《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次以单章形式部署生态保护修复，到“十三五”时期，关于生态保护的目标也更加明确，任务措施针对性进一步增强，环境保护规划更名为生态环境保护规划，污染防治和生态保护实现统筹。实际上，生态保护是统筹减污降碳协同目标的重要途径。生态系统具有净化空气、净化水质、固碳释氧、防风固沙、调节气候等功能，生态保护修复和污染防治两者协同发力，是突破污染治理瓶颈、持续改善生态环境质量的重要手段。习近平总书记曾形象比喻，“污染防治好比是分子，生态保护好比是分母”。污染防治是减少经济发展过程中各行业排放的污染物，是做“减法”。生态保护是扩大生态空间和生态容量，维持生物多样性和大自然生命力，厚植高质量发展的绿色底色，是做“加法”。贯通生态保护监管与污染防治监管，以减污降碳协同增效提升生态保护综合监管能力，加大对环境污染导致的生态破坏等问题的督促整改力度，是提升区域整体生态环境质量、深入打好污染防治攻坚战的重要任务[3]。
2023年 18期
生态保护修复监管现状
2023年全国生态环境保护大会提出加强生态保护修复监管，与党的十八大以来的生态环境保护一脉相承。党的十九大提出改革生态环境监管体制，实现了自然资源资产管理者和自然生态监管者分离。新组建成立的生态环境部，具体履行生态保护修复监管职责。近年来，生态保护修复监管取得积极进展，为守住自然生态安全边界和提升生态系统多样性、稳定性、持续性发挥了基础性作用。2022年，生态环境部编制印发了《“十四五”生态保护监管规划》，是我国首个生态保护修复方面的监管规划。
01
以问题发现为手段，
强化自然保护地监管
自然保护地建设是国际公认的保护生物多样性、提供优质生态产品与服务、维系生态系统健康的最重要和最有效的途径[4]。当前，我国已形成以自然保护区为核心，以风景名胜区、森林公园、地质公园、文化自然遗产为主要组成，以重点生态功能区、生物多样性保护优先区为重要补充的自然保护地体系，正在推动构建以国家公园为主体的自然保护地体系[5-6]。
自然保护地生态环境监管制度体系不断完善，国家级自然保护地人类活动遥感监测常态化开展，《自然保护地人类活动遥感监测技术规范》（HJ 1156—2021）发布，进一步规范了各级各类自然保护地人类活动遥感监测工作；《关于国家级自然保护区生态环境问题整改销号的指导意见》也于2023年印发，规范了国家级自然保护区生态环境问题整改销号工作，自然保护地生态环境监管得到进一步强化。自然保护地监管工作机制不断完善，2020年生态环境部印发了《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》，切实履行组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法的职责。
从2017年开始，生态环境部连续6年每年都联合相关部门组织开展“绿盾”自然保护地强化监督，严厉打击破坏自然保护地生态环境的违法违规行为，建立了部门联合的工作机制，排查重点生态环境问题，突出对重点流域和重点区域的保护，持续开展部门联合巡查和核实调研，取得了很好的效果，国家级自然保护区人为干扰数量和面积实现“双下降”，基本扭转了侵占破坏自然保护地生态环境的趋势。
02
以守牢底线为宗旨，
强化生态保护红线监管
生态保护红线是在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。生态保护红线制度是在诸多区域生态管理制度不断实践的基础上，面对中国国土开发和生态保护的复杂关系，继承和创新提出的一种新型区域生态管控制度，已经成为推动国家生态文明建设的重要保障。
生态保护红线监管制度不断完善。2022年先后印发的《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》《生态保护红线生态环境监督办法（试行）》，明确了生态保护红线生态环境监督制度安排和具体工作要求；2020年至今，《生态保护红线监管指标体系（试行）》和《生态保护红线监管技术规范保护成效评估（试行）》等8项系列标准的实施，不断提高了监管科学化、规范化水平，形成了有效的监管体系。
国家生态保护红线监管平台初步建立并开始试点。2022年验收后已投入业务运行，对自然保护地和生态保护红线等重要生态空间基本实现全覆盖，形成了支撑和服务全国生态保护修复监管的卫星“天眼”；在天津、河北、江苏、四川、宁夏5省（区、市）开展生态保护红线监管试点工作，建立生态保护红线疑似生态破坏问题监管流程，监管部门主动发现问题的能力得到提升。
03
以生态评估为抓手，
强化全国和区域综合监管
全国生态状况调查评估是一项针对我国生态国情的基础性调查。按照《中华人民共和国环境保护法》《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等法律和文件要求，生态环境部具有依法开展生态状况评估的职责。目前，生态环境部已建立“全国五年一次、国家重点生态功能区转移支付县域等重点区域每年一次、国家级自然保护区半年一次、突发事件下的局部区域及时开展”的生态状况定期调查评估工作体系，出台了11项配套标准。
以五年为周期开展全国生态状况遥感调查评估，能够全面掌握我国生态状况变化的总体态势。根据生态保护监管重点区域生态监测结果和区域生态破坏问题发生情况，针对性地对部分重点区域开展年度生态状况动态评估。21世纪以来，我国已连续开展4次全国生态状况调查评估。第一次“2000年全国生态现状调查”，为全国生态功能区划编制提供了基础，孕育了生态保护红线，催生了重要生态功能保护区保护的政策措施。之后，开展的两次调查评估成果在生态文明建设多项工作中得到应用，特别是对生态保护红线划定、主体功能区战略形成发挥了重要的支撑作用。最近一次全国生态状况调查评估也已完成，相关成果已应用于中央生态环境保护督察、“绿盾”自然保护地强化监督、生态保护红线划定等重要工作，未来还将为各级地方政府、各相关部门单位制定规划及政策提供参考和支持。
04
以成效评估为目标，
强化生态修复监管
近20年来，我国不断加强森林、草原、湿地等重要生态系统保护修复，开展生态退化区域恢复治理，实施一大批重要生态系统保护和修复重大工程[7]。可以看出，生态保护修复监督评估已经成为我国当前维护生态环境安全的迫切需求和开展生态监管的有力抓手。虽然我国生态保护修复起步较晚，但是以自然恢复为基础的生态保护修复理念日趋成熟。对于生态保护修复成效评估，由于生态修复多是以群落/生态系统组合式修复模式在敏感区、脆弱区实施的，所以生态修复成效评估主要是基于多尺度的成效评估。围绕生态保护修复开展监管，需要合理选择和确定生态保护修复成效评估基准，建立荒漠、冰川、湿地等生态系统观测及评估技术方法，利用多元化生态系统观测技术和数据同化方法弥补观测数据空缺[8]。
《生态保护修复成效评估技术指南（试行）》（HJ 1272—2022）等相关技术标准陆续印发，逐步开始发挥指导协调和监督生态保护修复的作用。但我国生态保护修复成效评估工作处于起步阶段，与国家生态保护修复监管需求仍存在很大差距，生态保护修复成效评估技术的顶层设计和总体框架仍不健全，现有评价多集中在生态系统的某一个或某几个方面，未立足“山水林田湖草生命共同体”理念，仅将对生态系统至关重要的指标列入评估范畴，缺乏对生态保护修复成效整体性和系统性的反映。对国家山水林田湖草沙一体化保护修复试点和重大生态保护修复工程的实施成效监督评估仍未全面开展，缺乏“事前、事中、事后”的全过程监管。
05
以物种监测为突破，
强化生物多样性监管
《关于进一步加强生物多样性保护的意见》于2021年印发，明确了我国新时期生物多样性保护的总体目标和战略部署。同期印发的《区域生态质量评价办法（试行）》，首次将生物多样性指标纳入了考核办法；针对13个生物类群和7类生态系统，制定了生物多样性观测技术方法和标准体系（生物多样性观测技术导则），系统指导了生物多样性监测的科学开展。
依托生物多样性保护重大工程建立的中国生物多样性观测网络在全国31个省（区、市）建立了749个监测样区，通过全国监测数据信息管理平台实现了整合。中国科学院建立的中国生物多样性监测与研究网络是全球第一个具有完整纬度梯度的监测研究网络，包含亚洲最大的鸟类实时在线监测系统和数据库。生物多样性监测能力也在逐步提升，部分地区已经构建了集天基卫星、空基遥感、航空无人机、移动监测车和地面观测五种手段于一体的“五基”协同生态环境立体遥感监测体系，监测手段向自动化、立体化升级。
在其他领域，我国近期开展了长江流域水生态考核，多部委制定了《长江流域水生态考核指标评分细则（试行）》，建立了对长江流域水生态的监管体系，黄河流域水生态考核方案也在制定中；随着黄河保护法、长江保护法、青藏高原生态保护法等一批重量级法律的颁布，生态保护监管也逐渐制度化。
2023年 18期
加强生态保护修复监管的对策建议
2023年全国生态环境保护大会强调，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，要坚持人与自然和谐共生，加大生态保护和修复力度，完善生态保护修复监管制度，保持严的基调，深入开展生态环境保护督察和执法监管，严厉打击生态环境违法行为。对生态保护工作作出了新的部署、提出了更高的要求。为贯彻落实大会精神，未来一段时期，生态保护修复监管应以提升生态系统多样性、稳定性、持续性为核心目标，坚持目标导向和问题导向，解决突出问题，消除威胁因素，补齐能力短板，统筹部署，严格空间管控，强化保护修复，提升治理能力。
01
严格各类生态空间管控，
不断稳固优化生态安全格局
针对挤占和破坏重要生态系统和重要生态空间依然突出的问题，要持之以恒强化生态空间管控。一是针对自然保护地作为核心生态空间、生态保护红线等的关键生态空间，原则上按“禁止开发区域”的要求进行管理，生态保护红线以外的其他重要生态空间按照“限制开发区域”的要求进行管理，通过差异化生态空间管控措施，切实守住自然生态空间边界。二是在“三区四带”格局构建的基础上，进一步筑牢国家生态安全格局，保障优质生态产品供给。三是依托关系国家和区域生态安全的大江大河和重要山脉等重点流域（区域），建设生态廊道，构建生态网络，制定生态廊道网络体系建设方案，提高自然生态系统的整体性和连通性。
02
强化生态系统整体保护和系统修复监
督，持续提升生态系统质量和功能
坚持整体性、系统性思维，科学推进生态系统整体保护和系统修复，不断提升生态系统质量和稳定性。一是开展生态破坏问题查处和定期保护成效评估，监督天然林保护、基本草原保护、草原禁牧休牧、湿地保护、防沙治沙、生物多样性保护等制度、规划落实情况与实施成效。二是实施森林、草原、河湖、湿地、荒漠等生态系统格局、生态功能、生态系统质量和稳定性变化调查评估，在生态保护红线、自然保护地等区域开展监督性遥感监测，及时掌握我国退化生态系统的分布、特征及原因，推动将其纳入生态修复重大工程规划或专项工程。三是以国土空间规划和生态环境分区管控为依托，强化生态底线约束，实行最严格的生态空间准入管理制度。
03
全链条加强生态保护修复重大工程监管，
确保实施生态保护修复工程取得成效
以提升生态系统质量和稳定性为目标，对发现的生态退化区域、受损生态系统和重要生态系统进行修复，强化对生态修复工程实施的监管，提升生态系统质量和稳定性。一是增强生态保护修复工程的科学性、系统性和长效性，强化生态保护修复规划和标准引领，加强生态保护修复工程全过程监管，持续推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。二是根据生态质量监测、生态状况评估以及生态基线调查评估结果，提出生态保护修复建议，纳入生态保护修复重大工程项目库。三是将生态保护修复工程实施成效评估结果纳入生态保护修复实施责任主体绩效考核，强化成效评估结果应用。
04
构建完善全国生态监测体系，
提升生态保护监测与预警能力
围绕区域主要生态问题，推动生态监测网络体系建设和监测预警能力建设，加强执法监督，提升及时主动发现生态破坏问题的能力。一是优先建立覆盖生态保护红线、自然保护地、重点生态功能区和生物多样性保护优先区域等重要生态空间的生态监测站点，强化全方位生态监测的能力。二是有序推进重点生态功能区、生态保护监管重点区域、生物多样性保护优先区域的生态系统状况调查监测，持续实施生物多样性调查与观测，摸清生态状况本底和生物多样性变化趋势。三是强化生态保护红线监管执法，建立生态破坏问题清单管理制度，将重大问题（线索）纳入国家生态保护红线监管平台进行实时监测监督与信息更新。
05
健全生态保护统一监管体系，
建立生态保护监管长效机制
根据生态保护修复监管工作的总体要求，建立常态化生态保护监管机制，筑牢美丽中国建设根基。一是推动生态保护红线、自然保护地、生物多样性保护和生物安全监管立法，完善生态保护监管的法规标准体系，提高生态保护修复监管的法律依据和授权保障。二是将生态文明示范建设作为推进国家重大战略及深入打好污染防治攻坚战、应对气候变化等重大任务的有力载体，协同推动绿色发展、高质量发展。三是健全生态保护统一监督执法机制。严格落实中央生态环境保护督察制度，加强生态保护修复成效评估、监督、考核，强化监督考核结果应用，加大信息公开力度，发挥社会公众监督作用。
06
提档升级生态文明示范建设，
发挥引领带动作用
完善生态文明示范体系建设。不断完善国家生态文明建设示范区、“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设指标体系和管理规程，持续加强经验模式总结与推广。一是强化示范建设动态管理，严把建设质量“关”、严控准入退出“线”、严格成效评估“尺”[6]，切实保障生态文明示范建设的质量与成效，切切实实起到示范和表率作用。二是开展生态文明示范创建成效评估，总结凝练生态文明示范建设实践案例以及“绿水青山就是金山银山”实践创新基地典型做法和成功经验，进一步丰富转化模式。三是进一步完善生态产品价值实现的生态保护政策工具，在完善生态质量评价体系的前提下，构建完善各类生态空间生态环境准入动态调整机制。
2023年 18期
作者
高吉喜：生态环境部卫星环境应用中心主任、研究员翟 俊：生态环境部卫星环境应用中心正高级工程师
高海峰：生态环境部卫星环境应用中心副研究员
侯 鹏：生态环境部卫星环境应用中心研究员
参 考 文 献
[1]王金南院士：中国式现代化如何实现“人与自然和谐共生”
[EB/OL]. [2023-09-23]. http://www.chinanews.com.cn/gn/2023/03-11/9969585.shtml.
[2]高吉喜, 李广宇, 张怡, 等. “十四五”生态环境保护目标、任务与实现路径分析[J]. 环境保护, 2021, 49(2): 45-51.
[3]崔书红：加强生态保护修复监管，建设生机勃勃的美丽家园[EB/OL]. (2021-11-22). https://www.mee.gov.cn.
[4]高吉喜, 刘晓曼, 周大庆, 等. 中国自然保护地整合优化关键问题[J]. 生物多样性, 2021, 29(3): 290-294.
[5]高吉喜, 徐德琳, 乔青, 等. 自然生态空间格局构建与规划理论研究[J]. 生态学报, 2020, 40(3): 749-755.
[6]王志斌. 加强自然生态保护监管促进人与自然和谐共生[J]. 环境与可持续发展, 2023, 48(3): 29-33.
[7]王夏晖, 何军, 牟雪洁, 等. 中国生态保护修复20年：回顾与展望[J]. 中国环境管理, 2021, 13(5): 85-92.
[8]侯鹏, 高吉喜, 万华伟, 等. 陆地生态系统保护修复成效评估研究进展及主要科学问题[J]. 环境生态学, 2021, 3(4): 1-7.
近期要闻
“生态环境执法之行政处罚”专栏征稿啦！
中国环境监测总站党委书记、站长张大伟：深入贯彻全国生态环境保护大会精神 为美丽中国建设提供强有力的监测技术支撑
《中国生态环境宣传（2012—2022年）》由中国环境出版集团正式出版发行
▼ 点击留言、收藏、分享