杜祥琬院士团队：纵深推进“无废城市”建设的总体思路和发展方向

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【摘要】“无废城市”建设是落实党中央、国务院决策部署的具体行动，目标是通过梯次推进固体废物综合管理改革，最终实现“无废社会”。当前，“无废城市”建设试点取积极成效，建设热情空前高涨。国家“无废城市”建设进入新的发展阶段，需要进行长远布局和系统谋划。本文在回顾国家“无废城市”建设取得的积极成效的基础上，剖析了“无废城市”建设面临的问题，以问题和目标为导向，从法律法规、中长期战略规划、成效评价体系以及大数据监控平台等方面提出针对性的措施建议。

【关键词】无废城市；无废社会；固体废物；废物治理

“无废城市”建设是深入贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是推动减污降碳协同增效、建设美丽中国和实现高质量发展的有力抓手^[1]。2019年，我国开展首批“无废城市”建设试点；2022年，我国又将“无废城市”建设范围扩大至全国100余个地级市和地区；2023年，生态环境部部长黄润秋在全国生态环境保护工作会议上强调，要加强固体废物和新污染物治理，深入推进“无废城市”高质量建设，深入推进强化危险废物监管和利用处置能力改革，启动新污染物治理试点工程，深入开展重点行业重金属污染防治^[2]。从“无废城市”走向“无废社会”是一项艰巨而美丽的事业，需要付出长期的努力^[3-4]。本文全面总结我国“无废城市”建设取得的成效，深入剖析当前“无废城市”建设存在的问题和不足，以目标和问题为导向，长远布局、纵深推进全国“无废城市”建设。

2023年 24期

“无废城市”建设取得积极成效

“无废城市”建设试点达到预期目标 

2019—2021年，“无废城市”建设试点取得积极进展，在制度、市场、技术和监管四大体系建设过程中积累了丰富经验，通过因地制宜和积极探索，形成一批可复制、可推广的示范模式，为全国进一步深入推进“无废城市”高质量建设打下重要基础^[5]。

在顶层设计方面，试点城市强化顶层设计引领，系统打造固体废物治理保障体系，努力推动城市精细化管理和高质量发展，充分发挥地方政府的宏观指导作用，共同打造“政府—企业—公众”三元治理格局；在生活垃圾治理方面，试点城市将生活垃圾治理与美丽中国目标相结合，不断践行绿色生活方式，推动生活垃圾源头减量、分类、资源化利用和趋零填埋；在农业废物治理方面，试点城市不断强化种养结合，大力推行农业绿色生产，努力促进主要农业废物全量循环利用；在工业固体废物治理方面，试点城市大力推动工业绿色生产，通过“无废园区”建设、核心产业绿色升级，带动全产业链减废提质，努力实现工业固体废物贮存处置总量趋零增长；在危险废物治理方面，试点城市充分利用信息化、智能化手段，建立危险废物分级分类管理体系，不断提升针对危险废物的风险防控能力，强化危险废物环境安全管控^[6]。

“无废城市”建设梯次推进格局初步形成 

在城市层面，2019年，在国务院办公厅印发的《“无废城市”建设试点工作方案》的基础上，全国筛选出 “11＋5”个城市和地区作为首批“无废城市”建设试点；2022年，在“无废城市”建设试点工作取得明显成效和生态环境部会同有关部门出台《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》的基础上，全国筛选出113个地级及以上城市和8个参照推进区，从而在全国范围内形成“燎原”之势。此外，很多没有纳入国家“无废城市”建设名单的城市和地区，也在积极开展省级“无废城市”建设。2022年6月，生态环境部等部门联合印发的《减污降碳协同增效实施方案》除了提出要强化资源回收和综合利用，加强“无废城市”建设，还明确要求探索不同类型城市减污降碳推进机制，在城市建设、生产生活各领域加强减污降碳协同增效，为“无废城市”长远建设提供发展方向^[7]。 

在省级层面，全国多个省（市）积极主动开展全域 “无废城市”建设。随着“无废城市”建设大面积铺开，浙江、广东、江苏等省份相继出台“无废城市”建设方案，明确在全省域推进“无废城市”建设。浙江、湖北、河北、重庆等省（市）还积极建立“无废城市”建设考核评价机制，强化具体目标任务的监督管理，积极推进本省（市）内城市之间争先创优，形成省域间勇立潮头和争先恐后的良性发展格局。粤港澳大湾区等国家重大战略区域也初步探索区域协同的“无废城市”建设。四川省和重庆市更是推进成渝地区双城经济圈“无废城市”协同共治和资源耦合，深入推进固体废物利用处置设施共建共享，努力破解区域固体废物治理困境，为区域“无废城市”建设树立了榜样^[8]。“城市—省域—区域”协同梯次推进，“无废城市”建设从点到线再到面全面开花。 

“无废”理念深入人心

通过将“无废”理念融入课堂和社会等各环节，建立从学校到家庭到社会的“无废”文化传播链，不断增强全民节约、环保和生态意识，倡导简约适度和绿色低碳的生活方式，引导全民积极参与“无废城市”建设。同时，家庭、村镇、社区、饭店、商场和机关单位、企事业单位等社会生活单位积极贯彻落实“无废城市”建设相关理念，在小范围或微小范围内践行固体废物的减量化、资源化和无害化，使得“无废校园”“无废社区”“无废饭店”“无废旅游”“无废亚运”等“无废细胞”如雨后春笋般在全国范围内涌现。全国掀起“无废”热，“无废”理念得到社会广泛认同。同时，“无废”理念也得到了国际社会的充分肯定和赞赏。

2023年 24期

“无废城市”建设的问题与不足

固体废物治理的相关法律尚待修订，配套制度标准体系仍需完善

目前，在我国固体废物治理领域的法律中，新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》基本能够满足当前“无废城市”建设的需要，但《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）和《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称《清洁生产促进法》）仍然存在一些问题，例如，固体废物减量化和资源化等要求弱化、相关主体法律责任落实的监管措施不够、各类废物协同治理机制缺乏、多部门固体废物相关数据共享机制不健全等，亟待修订。现有规章制度虽然对固体废物减量化和资源化提出了一定要求，但多为鼓励和指导性质，缺乏法律的强制性要求。同时，虽然我国已经颁布了多项固体废物治理标准，但仍然存在标准空白，标准之间矛盾、衔接不上等问题，标准体系建设亟待完善。 

“无废城市”建设内容需要进一步拓展和深化

一方面，“无废城市”建设的最终目标是实现“无废社会”，这是一个长期过程，需要持续推进、久久为功。随着越来越多的城市、省份参与到“无废城市”建设中，我国亟须对不同发展阶段和不同层级的省、市和地区进行分类，并分别给予长远指导。另一方面，“无废城市”中的“废”主要是指固体废物，“无废城市”建设的核心目标和任务是固体废物的治理。在2023年召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调：“对突出生态环境问题采取有力措施，同时强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性”。因此，虽然当前“无废城市”建设主要强调固体废物治理，但面向长远的未来，还需要探索多种废物协同治理的途径和策略。基于此，迫切需要在国家层面明确中长期推进“无废城市”建设的总体目标、途径和策略，形成全国“一盘棋”的发展格局。

“无废城市”建设的成效评价体系和激励机制亟待建立

为科学指导试点城市编制“无废城市”建设试点实施方案、评估“无废城市”试点建设成效，生态环境部印发了《“无废城市”建设指标体系（试行）》，生态环境部与财政部制定了《“无废城市”建设试点绩效评价暂行办法》；为评估省级和市级统筹推进生活垃圾分类工作情况及取得的成效，住房和城乡建设部出台了《省级统筹推进生活垃圾分类工作评估办法》和《城市生活垃圾分类工作评估办法》；为深化“十四五”期间“无废城市”建设，生态环境部又修订出台了《“无废城市”建设指标体系（2021年版）》。为评估农业绿色发展水平和引领农业全面绿色转型，农业农村部制定了《农业绿色发展水平监测评价办法（试行）》等。这些文件都对“无废城市”的建设起到很好的指导作用。但是，全国统一的建设成效评价体系仍未建立。同时，对于真抓实干并且取得明显成效的城市或地区，国家也没有制定明确的激励措施，这在一定程度上影响了这些地方的积极性及后续推进力度。

2023年 24期

纵深推进“无废城市”建设的措施建议

加快修订完善固体废物治理相关法律及其配套规章制度，推进标准体系建设工作

建议对《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》进行修订，进一步强化和细化减量化和资源化等相关要求，明确企业、个人等相关主体的法律责任、义务和奖惩机制，充分考虑固体废物与碳排放以及其他多源废物协同治理，构建跨部门废物相关数据共享机制等。这些法律修订理念可及时纳入目前正在编撰的生态环境法典中。同时，应修订完善与相关法律配套的规章制度，依法将固体废物治理全生命周期有关环节的指导性、鼓励性和原则性要求过渡为明确性和强制性要求。结合固体废物治理在新形势下面临的重点、难点问题，查漏补缺，统筹推进固体废物源头减量、资源综合利用以及后处理等各环节相关标准的制定和修订，科学确立固体废物核算和统计的范围、口径、分类、方法和标准，加快完善固体废物治理标准体系。 

谋划研究“无废城市”建设的中长期路线图

建议结合未来我国经济社会发展格局、工业生产和消费的结构性变化、人口数量下降和结构性调整等趋势，充分考虑碳达峰碳中和战略目标和多污染物协同治理等要求，确立“无废社会”建设的长远目标，明确阶段目标、梯次推进路径和路线图。坚持因地制宜、分类施策原则，分地区、分领域选择城市“无废”转型的实施路径和配套措施，在全国范围内形成梯次推进的格局。大力推广已经形成的可复制、可推广的经验模式，拓展“无废城市”建设的广度；同时，结合新形势和新要求，布局典型城市和地区开展具有特色的固体废物治理试点，纵深推进“无废城市”建设。

构建“无废城市”建设成效评价体系和激励机制

我国应基于“无废城市”建设指标体系，遵循科学、合理、系统、可操作和有代表性的原则，研究建立“无废指数”评价指标和“无废城市”建设成效评价体系，分别对城市固体废物管理水平和“无废城市”建设成效进行全面评价。建议研究发布年度中国“无废城市”建设白皮书，向社会公众公布国家“无废城市”建设的政策和进展，并对全国“无废城市”建设的成效进行排序，督促相关城市和地区铆足干劲，切实高质量推进“无废城市”建设。根据考核评估结果，建立激励奖惩机制。一方面，强化评价结果应用，对建设成效明显的地方加大激励支持力度。另一方面，建立动态调整机制，对于建设成效不明显的城市和地区，可考虑将其移出国家“无废城市”建设名单；而对于建设成效明显但尚未进入国家“无废城市”建设名单的城市和地区，可考虑适时将其补入国家“无废城市”建设名单。 

共建“无废”文化网络生态

建议建设“无废城市”政策传播大数据监控平台，了解各地政府传播政策精神的能力和水平。对各类线上新闻平台、网站和社交媒体的政务新媒体信息进行实时接入、分析和可视化，及时反映各地政策的推进情况。将政策传播大数据作为“公众满意度”度量的补充数据来源，感知公众对“无废城市”政策的认知角度和理解能力。通过对各地区传播力、专业度和公众认同度开展常态化评估，挖掘传播内容中所反映的社会参与情况；利用政策传播大数据平台监测公众互动内容和态度，帮助政府部门发现“无废城市”建设中存在的问题。基于对网络言论、评价的监测和分析，广泛收集公众对“无废城市”政策决策的意见。将公众意见作为政策执行的参考，保障公众的利益表达。

2023年 24期

作者

刘晓龙：中国工程院战略咨询中心博士 

崔磊磊：中国工程物理研究院高级工程师

杜祥琬：中国工程院院士、国家“无废城市”建设试点咨询专家委员会主任委员

杜祥琬系本文通讯作者

参 考 文 献

[1]任勇. 坚持“三化”原则 聚焦减污降碳协同增效 拓展和深化“无废城市”建设[EB/OL].(2021-11-18). https://www.mee.gov.cn/zcwj/zcjd/202111/t20211118_960866.shtml.

[2]生态环境部. 全国生态环境保护工作会议在京召开[EB/OL].(2023-02-17). https://www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202302/t20230217_1016682.shtml.

[3]刘晓龙, 姜玲玲, 葛琴, 等. “无废社会”构建研究[J]. 中国工程科学, 2019, 21(5): 144-150.

[4]杜祥琬, 刘晓龙, 葛琴, 等. 通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”战略初探[J]. 中国工程科学，2017, 19(4): 119-123.

[5]刘晓龙, 姜玲玲, 葛琴, 等. “十四五”时期“无废城市”试点建设宏观研究[J]. 环境保护, 2021, 49(1): 37-41.

[6]生态环境部固体废物与化学品司, 巴塞尔公约亚太区域中心. 无废城市建设模式探索与案例[M]. 北京: 科学出版社, 2021.

[7]生态环境部. 生态环境部等7部门联合印发《减污降碳协同增效实施方案》[EB/OL]. (2022-06-17).

https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202206/t20220617_985943.shtml.

[8]余国东. 探索制度创新 推动资源共享 重庆市积极推进川渝两地共建“无废城市”[J]. 环境保护, 2022, 50(23): 22-24.

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