独家 | 常纪文：雾霾治理，得来场“大革命”
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2015年6月起，经济下行压力开始加大，在山东临沂、河北等地，因为产业结构调整，很多工厂关闭，全国数以百万计的职工下岗或者再就业，经济基本面的维护和社会的稳定成为各地关注的头等大事，环境保护法律的严格实施受到严峻挑战。
结构调整的难度加大，严格执法和保经济增长之间平衡已很难把握。一些地方甚至放松了对企业环境保护的监管。在此背景下，进入采暖季后，大气污染问题集中显现。如京津冀地区和东北地区的雾霾污染持续时间长，一些地方的PM2.5甚至长时间爆表。如2015年11月，中央电视台的记者赴东北地区雾霾最为严重的辽宁采访，发现很多工厂连基本的大气污染防治设施都没有，有的即使有设备也不正常运行，环境保护部门的监管条件和能力严重不足。
在京津冀地区，北京市甚至启动了史无前例的红色预警，而且还在间隔不远的时间内发出两次红色预警。第一次发出红色预警，社会尚夸奖生态文明建设以人为本。但第二次红色预警发出时，人们开始担心红色预警可能成为常态，担心自己的生产经营和生活会受到严重的影响。第二次红色预警结束之后，空气质量依然严重污染，但是却没有发出第三次红色预警。社会开始争论是否应当在教室里装空气净化器，以保卫我们的下一代。
基于此，一些人士甚至把2015年的京津冀地区雾霾与20世纪50年代的伦敦雾霾相提并论。
红色预警是应急措施，是末端的危机应对手段，不是常态，也不应当成为常态。红色预警社会成本太大，而且转嫁了污染者的污染责任，也不合理。现实证明，在经济下行的巨大压力下，常规的治理措施已经不起大作用，风已经成为驱除雾霾的关键因素。等风来扫除雾霾的尴尬现象，说明雾霾生成和加重的原因已不全然是《大气污染防治法》的个案执法问题，从更深层次来看，是我国全局性和区域性的产业结构、产业布局、能源结构、能源布局、生活方式出了大问题。严重的环境污染特别是雾霾污染，考验地方党委和政府的执政能力，挑战生态文明建设的制度信任和实施效果，必须引起重视。要解决雾霾，必须采取系列的革命性措施。
国家策略的制定与实施必须基于社会的主要矛盾。矛盾定位如不准确或者不清晰，行动战略及其部署就会出偏差。长期以来，社会主义初级阶段的主要社会矛盾被定为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。
笔者认为，在发展阶段，这一矛盾永远是一个主要的矛盾。目前，党中央提出供给侧改革，也是承认社会生产还是落后，并没有否定这一矛盾。但是，目前严峻的雾霾污染和水污染具有全局性，一些地区的环境容量已经基本用尽，环境安全正面临前所未有的挑战。环境污染、生态破坏和资源紧缺已经成为制约经济社会进一步可持续发展的短板。在此背景下，生态文明才得以进入“五位一体”的格局，碧水青山也是金山银山才得以成为社会的共识。也就是说，资源和环境问题已经事实上成为我国经济社会发展的主要矛盾，并且严峻程度不低于物质文化需要同社会生产之间的矛盾。
基于此，有必要修改党章和宪法，把“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”扩展为“人民日益增长的物质文化环境需要和紧缺的资源供给同落后的社会生产之间的矛盾”。社会生产问题显然包括产业结构、能源结构、资源状况和技术落后等问题。只有定好位，把环境污染、生态破坏和资源紧缺纳入社会的主要矛盾，成为全国上上下下着力解决的主要问题，立足于解决环境问题的生态文明理念和措施入党章、入宪法、入法律、入政策，才具备理论和实践支撑。生态文明的建设和改革工作，才能得到全面的部署和推进。
治理雾霾必须具有针对性。最近一篇“千亿治霾资金或无功而返”的文章，因为指出污染治理不具有针对性引起了各方的思考。近几年，很多机构做过雾霾的源解析工作，尽管由于气象条件、产业结构、区域地形等复杂因素，难以有相对精确的定论。但主要的污染物种类已经成为共识，可以归纳为燃煤、机动车、工业源、扬尘和其他，为此可以采取协同控制的措施。
在2015年的两次红色预警之初，北京的大气处于静稳状态，没有较大的南风，也没有较大的北风，河北省“压”入北京的大气污染物应当相当有限，北京市的机动车实行单双号行驶，机动车的排放大幅减少，对雾霾的“贡献”比重大幅降低，尽管如此，雾霾还是持续加重。这说明北京采暖季的雾霾污染问题，主要来源还是在于本地。根据监测，北京虽然没有什么污染型工业，但是70%的污染还是来源于自己。
在非采暖季，每天燃煤不到1万吨，而在取暖季则高达6万～8万吨/天，可见散煤燃烧污染的“贡献”有多大。在六环以内，虽然开展实行生产经营单位锅炉的清洁化改造，但是人口过于密集，每个人日常的生产和生活都排放大气污染物，排放总量因此也大。
在广大的城乡结合部和农村住户，大多数是燃烧没有任何污染防治设施的廉价劣质散煤，而且人们生活条件改善了，对取暖温度和取暖面积的要求都有很大的提高，用煤总量还在不断增加。在2015年11月环境保护部组织的煤样抽检中，北京市超标率为22.2%；天津市超标率为26.7%；河北省4市平均超标率为37.5%。其中，唐山市煤质超标比例最高达56.7%。并且出现了好煤用来发电，差煤用于社会生活的现象。为此，必须开展能源结构的优化革命。
“十三五”期间，应当在京津冀地区和其他重点大气污染区域，开展社会能源结构优化的大转型，提高电能等清洁能源在终端能源中的比重，使电力成为未来终端能源消费的主力，力争形成以电为主、气为辅的能源结构。煤炭严格限制用于社会生活，主要用于燃煤电厂发电，并实行超低排放，便于集中、有效控制大气污染物和碳排放。
电厂发电用于社会生活。这也是欧美国家能源大转型、治理大气污染的共同经验，中国要解决污染也必须要走这一条路。在转型中，国家对生活用电应实行财政补贴。生活排放的大幅度减少，也可以为工业减排的压力释放赢得一定的时间和空间。
快速工业化和城市化是造成雾霾的重要原因，但不能因为污染而放弃工业化和城市化，必须走低碳、节约和绿色发展道路，形成依靠科技创新促进经济增长的模式，而非继续走以环境资源能源为代价换取GDP增长的道路。但是产业转型和精细的城镇化也要遵循历史规律，不是一天两天、一年两年可完成的，其完成时期取决于工业化进程何时实现或者进入制造强国。创新也不是空喊出来的，而是以宽松的制度环境、充分的经济基础和踏实的安全感为基础，一代又一代人实干苦干出来的。
目前，在产业结构调整方面，沿海地区和北京走在前面，其他中西部地区走在后面。在广大的中西部地区，体制机制相对僵化，社会与经济活力难以释放，且政府促进经济增长乏术，产业选择有限，经济增长前途和环境保护目标的实现堪忧，为此中央应当做好分区施策和区域之间的战略协同工作，分地区实行分阶段的战略转型目标，不宜“一刀切”。在转型问题上，方法和策略很重要，新的产能上马和旧的产能淘汰要有好的衔接，否则就会出现经济基本面难以巩固和环境污染难以治理的双重危机。在艰难的转型之中，治理雾霾等环境污染光靠说狠话无用无益，要把环境保护纳入发展的大盘子中予以通盘考虑，通过环境执法和基础设施建设并重的方式来解决环境污染。
在产业结构调整方面，目前可以以大区域为单元，结合供给侧改革，通过做加法和乘法的方法优化区域产业结构，如在钢铁、水泥、火电、化工行业开展优化组合工作，即兼并整合和产业提升工作，既保证需求的供给，也保证企业的利润和就业，更减少区域大气和水污染物的排放。在北京地区，要继续提高产业门槛，取消低端产业，降低经济吸引力和人口吸引力，从而减少常住人口数量，减轻北京市的城市病。
大气污染排放的主体众多，每个人、每个家庭、每个企业、每个行业都有份。除了企业的排放以外，每个家庭都要做饭，要排出油烟，据分析，油烟污染对产生雾霾有一定作用；每个家庭在冬季烧煤取暖，对产生雾霾也有一定“贡献”；数量众多的家庭汽车排放，也是造成雾霾的原因。其中，家庭生活排放属于自然性权利没有纳入现行环境法律规范，家庭汽车排放目前没有引入排污收费制度，其应否与企业的排放一起承担责任？值得认真思考。
在大城市、特大城市及其城乡结合带，人口过于聚集必然导致城市病，如雾霾污染等。所以，无论是在城市还是在城市的周围，除了加强科学规划的管控和对生产经营单位的排放进行管制，在“十三五”时期形成以电和气为主的生活能源结构外，还应用法律手段强制社会形成环境友好型的生活方式。在雾霾面前没有呼吸的特权，每个人都应行动起来，不能老是指望别人行动，一让自己行动革自己的命就跳脚。每个人都应反思自己对雾霾的发生做了什么，对于减轻雾霾污染能够做什么？
针对一些主要的社会生活排放行动，法律可以采取力所能及的强制行动，如南方没有冬天烧暖气的习惯，人们习惯于在家里穿着棉衣过冬；而在北方冬天取暖就消耗了能源，产生温室气体与大气污染物质，很多人竟然消耗过多的能源，在家里穿衬衣过冬，很不合理。法律可以规定，在夏天，公共场所的温度如低于26℃，不得用空调制冷；在冬天，公共场所的取暖温度不得高于18℃，违法重罚。在集中取暖区域，家庭取暖采用按照热流量计费的制度，对于超过18℃消费的热能部分，按照受益者负担原则，实行超额累进收费制度。对于农村居民家庭取暖，由于购煤管制困难，可以采取如下措施：在近期要加强执法，不准出售超标散煤，违者重罚；在“十三五”时期，通过大气污染专项治理资金的补贴，强制在农村推行区域集中供暖、家庭电采暖、家庭燃气采暖等清洁取暖方式。例如，在北方城市发起“我为减轻雾霾多穿一件冬衣”和“我为减轻雾霾少开一次车”的全民活动，鼓励居民养成气候适应性的生活方式。
（来源：摘自《环境保护》2016年第1期 原文标题为：区域雾霾治理的革命性思路及措施分析）
作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，湖南大学法学院教授、博士生导师
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