于学强 | 论党内巡视的制度优势及其治理效能的转化
点击上方蓝字关注我吧！
本文刊载于《探索》2020年第3期
引用格式：于学强.论党内巡视的制度优势及其治理效能的转化[J].探索,2020(3):86-97.
摘要
高度强化并充分发掘巡视制度的政治功能，是党的十八大以来全面从严治党理论与实践创新中极具特色的方面。十八大报告中的“更好发挥巡视制度监督作用”，明确了新时代巡视工作的政策指向；十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》对“建立巡察制度”的原则性规定，提出了从严治党向基层延伸的课题；十九大报告提出“建立巡视巡察上下联动的监督网”，要求从整体性、协调性和系统化的视角深化巡视巡察体系；十九届二中全会公报中的“依法建立党统一领导的反腐败工作机构”，则将党内监督与国家监督结合起来。十九届四中全会又提出把中国制度优势更好转化为国家治理效能的课题，学界开始将巡视研究的领域聚焦于巡视制度优势与治理效能上来。
党的十八大以来，围绕巡视制度优势与效能的研究呈现出三大视角：一是经典文献解读的视角。何旗从习近平总书记的重要论述出发，指出十八大以来系统完备、精准高效的监督体系提升了党内效能。鄂振辉阐明巡视巡察全覆盖和政治巡视的功效，提出要继续完善巡视巡察战略格局。二是政治原理诠释的视角。李思学从政党治理理论出发，明确全面推进巡察工作对于治理基层微腐败、凸显政党治理价值的重要性。张学龙从巡视巡察联动的实践价值出发，探讨了巡视巡察整体效能提升问题。三是工作经验总结的视角。潘春玲运用十八大以来巡视工作的数据阐明巡视制度的优势与效能，指出中纪委审查案件的60%来自于巡视工作。朱伯兰通过理论与实践创新的阐释，总结了十八大以来巡视监督在标本兼治战略作用方面的重要经验。毫无疑问，既往关于巡视优势与效能的研究取得了一定的成就，但是，这些研究大部分视角相对宽泛，多着眼于党内监督方面，对巡视研究的聚焦还需要进一步增强；既往研究虽然从经验、理论等不同角度进行了总结，但如何将经验研究与规范研究结合起来，增强党内巡视制度研究的学理性仍有探索空间，而如何将制度优势与效能转化结合在一起作深入分析，还是比较新颖的研究视角。
1 党内巡视具有四大制度优势
党内巡视的制度优势是在对比其他类型的监督制度的基础上得出的，是一种比较优势而非绝对优势。一方面，无论从历史视角还是从现实视角来看，党内巡视制度基于其监督主体的权威性和监督向度的特殊性等原因以及在政治生活中取得的监督成效，说明其具有其他监督制度无法比拟的优势。另一方面，尺有所短、寸有所长，党内巡视的制度优势并不否认其自身仍有继续发展和提升的空间，而且在推进这一制度优势最大化及其向治理效能转化过程中，也很有必要借鉴其他类型监督制度取得的成果。
1.1 最有权威的一种监督样态
无论是政党、国家还是社会，从监督主体的视角看，监督类型复杂多元，其中党内监督是最重要的监督样态。作为党内监督，根据监督向度可分为自上而下的组织监督、自下而上的民主监督和同级平行监督三种类型。其中，自上而下的组织监督最有权威，而党内巡视便属于这种自上而下的最有权威形式之特殊情形。党内巡视的权威性和制度优势，可从领导主体与监督向度方面进行分析。
首先，领导主体的优势。从权力制衡的角度看，监督是否有力量，关键在于监督者是谁或谁来组织，监督者与监督对象之间的权力关系怎样。基于监督主体的不同，我国有党内监督、群众监督、舆论监督、党际监督等各种不同的监督类型。在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的。从政权性质看，我国是中国共产党领导的社会主义国家，中国共产党是执政党和领导党，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。中国共产党的领导地位是历史形成的，也是得到广大民众认同和支持的。正是基于党是最高政治领导力量，在党的领导下的监督才成为各类监督中最具优势的监督。十八大以来，我们党加强对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，明确党委负主体责任、纪委负监督责任。十九大提出党的纪律检查委员会是党内监督的专责机关，协助党的委员会推进全面从严治党，是为党委主体作用的发挥提供有效载体、当好参谋助手，进一步体现了党的委员会在监督中的地位和作用。
其次，监督向度的优势，即自上而下的组织监督。作为党内监督，根据监督向度可分为自上而下的组织监督、自下而上的民主监督和同级平行监督三种类型。相比而言，自上而下的组织监督制度是最具有力量的监督类型。在党内监督中，我们党强调“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督”。同时要求强化党内监督，发挥巡视利剑作用，擦亮巡视利剑，聚焦发现问题、形成震慑。
1.2 最有推动力的一种监督样态
一种监督能否得到贯彻落实，主要取决于这种监督有无推动力。大凡有推动力的监督，不仅实施起来阻力较小，而且也易于呈现较好的监督效果。相反，如果设计的监督形式既无领导层实施决心，也无民众认同意识，那么实施起来和推进下去的难度就会加大，也难以取得实际成效。党内巡视最有推动力，这很大程度上得益于领导层的关注和群众的认同。
首先，我们党贯彻党内巡视的意志坚定性。这主要体现在如下三个方面：一是重要报告之中。十九大报告提出要“坚决纠正各种不正之风，以零容忍态度惩治腐败，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力”，十八届中央纪委工作报告要求“紧紧围绕党的领导、党的建设、全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争”“不断深化政治巡视”，表明中央强化党内巡视推进反腐的坚定决心。二是重大会议之中。十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议明确传达了中央反腐的决心，提出了“两个没有变”：即党中央坚定不移反对腐败的决心没有变，坚决遏制腐败现象蔓延势头的目标没有变。三是新闻媒体之中。十九大新闻发言人庹震指出，“我们将以更大的决心、更大的勇气、更大的气力，推动全面从严治党向纵深发展，不断向人民交出优异的答卷”，表明了我们党反腐败工作常抓不懈的决心。我们的报纸杂志也紧紧围绕反腐倡廉主题刊发系列相关文章，表明了我们党反腐不松懈，治贪不放松。
其次，新时代人民群众对党内巡视的普遍认同。人民群众对我们党反腐败取得成效的满意度不断提高。如果分年度来看的话，人民群众对于党风廉政建设和反腐工作的满意度是逐年上升的，比如，2012—2017年间分别是75%、81%、88.4%、91.5%、92.9%和93.9%。这说明，我们党在反腐倡廉推进过程中的成绩得到了人民群众的普遍认可。根据人民论坛课题组2017年2月23日至3月16日的调查，民众对于十八大以来反腐败工作的创新印象最为深刻的前三位分别为“严纠‘四风爷，关口前移，控制腐败增量”(61.8%)，“果断‘打虎爷，高频‘灭蝇爷，清除腐败存量”(59.7%)，“巡视创新，‘利剑爷常举，使威慑常在”(49.5%)。再次体现了人民群众对党内巡视在反腐倡廉中的功能作用的认同。十九大之后，伴随我们党对巡视全覆盖和对腐败的零容忍政策的出台及其实施，人民群众对巡视成效的满意度进一步提升。
1.3 最有资源的一种监督样态
任何监督制度的设计都需要理论支撑和经验支持，监督理论与经验是监督制度的重要资源。作为工人阶级政党，在监督资源方面的视野是开放性的：一方面，马克思主义理论是其重要的理论资源，党内巡视理论既是马克思主义监督理论发展的产物，也是马克思主义监督理论的重要内容。另一方面，中华文明源远流长，中国古代巡视监察工作的有益经验也是党内巡视的重要资源。
首先，巡视理论资源丰富。马克思主义监督理论的实质要义在于，人民掌握监督罢免权，以防止社会公仆变成社会主人。为了使群众监督富有成效，马克思还强调要“努力提高人民群众对党和国家机关工作人员的监督意识和能力”。马克思、恩格斯、列宁等人也提过监督机构相对独立的建议，认识到“只要监督者与被监督者处于一个利益共同体内，监督就无法进行：只要监督者受被监督者领导和制约，监督便无从谈起”。为此，在实践中还进行过有效探索，如列宁曾明确中央监察委员会与中央委员会平行，“把中央全会完全变成党的最高代表会议，每两月开会一次，有中央监察委员会参加”“中央委员会就会同中央监察委员会一起最终走上变成党的最高代表会议的道路”。
西方的分权制虽然在某种程度上可以避免权力的高度集中和滥用，但也难以规避由此带来的权力间相互掣肘，而且“由于‘三权分立’式的民主建立在生产资料资本主义私有制的基础之上，资本和财产的多寡在政治生活中仍然起着决定性的作用”。但是，从人类政治文明的视角看，西方监察专员制度与权力制衡理论，在一定程度上也能为党内巡视制度建设提供一些理论借鉴。如西方制度与理论注重监督力量间的平衡，实施全面监督。“国家权力除三权相互制衡外，社会力量成为对国家行政、立法、司法权力制衡的重要方面。”由此，党内巡视制度的创新发展中也可以考虑嵌入更多类型的监督力量。
其次，巡视经验资源丰富。中国古代巡视监察的经验资源非常丰富，主要有五个方面：一是以上巡下的制度安排。除了历代帝王亲自到全国各地巡行外，许多王朝注重自上而下地设置巡视机构和配备巡视人员，确保王权高度集中和杜绝地方割据。二是相对独立的机构设置。我国古代履行巡视监察职责的官吏，大都只对皇帝或者委派部门负责，不受无关部门甚至上级官吏的干扰和影响，这种相对独立行使监察权不受其他部门干涉的监督方式，提高了巡视监察的震慑性和实效性。三是显隐并济的巡视手法。历代统治者大都注重明察与暗访相结合，临时派遣人员与固定常驻地方机构相结合、定期与不定期相结合、公开与不公开相结合，这些方法与手段的综合运用保障了巡视的震慑警戒、反腐肃贪效果。四是注重贤能的主体要求。古时对于巡视官员强调秉公执法、敢于直言的品格。五是上下联动的运作机制，古代的专制统治者为了有效运作这一制度，注重机构与人员方面的上下联动，一方面实现不同层级巡视机构的有效结合，另一方面注重将皇帝与巡视官员结合。这些做法在保证政令畅通方面起到了重要的作用。当然，建立在专制制度基础上的古代巡视监察制度，归根结底是为专制统治者服务的，无论是巡视监察的立意还是手段选择，都很难超越专制制度本身的制约，这便决定了其本身的局限性也十分突出，但其丰富的巡视经验资源也是我们需要批判吸收的。
1.4 最有成效的一种监督样态
监督制度的成效如何不仅体现在监督制度体系及其实施办法是否多样、是否丰富等方面，更体现在这一监督制度体系能否在实践中得到遵循，能否推进政治生活的良性发展。同样，党内巡视的成效不仅体现在系列制度文件的出台和助力反腐方面，也体现在国际社会对这一成果的高度认同方面。
首先，中国共产党党内巡视制度建设成果丰硕。党内巡视成果主要体现在如下三个方面：其一，制度文件出台多。十八大之后，党风廉政建设和反腐败法规方面的制度密集出台，2014年中国方正出版社编辑出版了24个制度文件《十八大以来党风廉政建设和反腐败法规制度汇编》，十八大至十九大之间又三次又对本汇编进行增订补充，此外还对《中国共产党巡视工作条例》进行了两次修订。其二，“老虎、苍蝇”斩获多。通过一系列举措，“打虎灭蝇”取得显著效果，起到了威慑作用，得到了群众的支持和认同。其三，政治生态改善多。十九大报告在总结十八大以来党的建设成就时，提及党内政治生态明显好转。2018年的全国组织工作会议上再次提及“党内政治生态明显好转”。从政治实践上看，党内政治生态明显好转主要体现在三个方面：一是强调“四个意识”和强化政治巡视，促使党的团结统一更加巩固，党的战斗力显著增强。二是注重从严治党，推进群众路线教育实践活动，“不忘初心、牢记使命”主题教育活动等，进一步密切了党群关系。三是颁布了一系列党内政治活动准则，党内政治生活有章可循，党员权利得到保障，“两个维护”得到广泛认同。
其次，国际社会高度评判中国共产党党内巡视制度建设的成果。这主要体现在以下三个方面：其一是政党与国家领袖的认同。如俄罗斯总统办公厅反腐败问题管理局局长奥列格·普洛霍伊指出，“中国提出的‘老虎苍蝇一起打’的理念和做法得到俄方认同，中国的反腐败经验值得俄罗斯借鉴”。美国前总统克林顿也认为，习近平的愿景和决心，尤其是在反腐败这一块，我们需要给他鼓鼓掌，他实在是做得特别好。其二，透明国际专业机构对中国反腐成果的总体肯定。根据透明国际公布的数据，十八大以来中国清廉位次与得分稳中有升。虽然我国并不完全认同这份排名和得分，因为透明国际得出的数据带有鲜明的政治性。但是这份并不完美的排名与得分，还是从总体上肯定了中国的反腐工作，对我国下一步反腐工作也有积极的启示意义。其三，国际政治学专家学者的赞赏。十八大以来，国际政治学者对中国共产党反腐工作的目标、方法和成效予以较高的评价，如马卡比·克礼认为，十八大以来中国反腐败体制不断完善，在严明党的纪律和完善纪律体系方面成绩突出。斐尔·金特罗认为，中国大力度、大规模坚决打击各层面腐败卓有成效。
2 党内巡视制度优势向治理效能转化面临四重考验
无论是从学理层面还是从经验层面分析，制度优势并不等同于治理效能，因为制度优势向治理效能转化受到多方面因素的影响。党内巡视制度优势的效能转化同样如此。结合中国政治实际，党内巡视制度优势的效能转化不仅受制于领导层意志的坚定性、民众支持的一贯性和力度，还受制于巡视巡察联动的有效性以及各类监督的系统性。
2.1 领导层意志的坚定性
从领导学的角度看，领导层意志指领导人为达到某种目的而产生的一种心理状态。领导层意志的坚定与否、持续与否，影响到政策的连续性和落实力如何。当领导层意志坚定时，基于其意志形成的政策也易于贯彻，目标达成的可能性也会更高，达成的速度也会更快。相反，若领导层意志犹豫不定，下级在贯彻领导层意志时，会因目标不明确而出现无所适从的情况。党内巡视的制度优势之一是党的领导，中国共产党特别强调党的集中统一领导，保证政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识的落实，坚决维护党中央权威和集中统一领导。可见，党内巡视中领导层意志尤其是中央领导层意志的集中统一对于这一制度优势的效能转化影响很大。同时，推进党内巡视制度建设，将党内巡视的制度优势转化为治理效能，自然是围绕政治巡视的定位展开，而政治巡视作为政治监督的重要体现，也是围绕其根本任务即“两个维护”展开的。由此，领导层意志尤其是中央领导核心层的意志如何，对于党内巡视制度能否正确定位、能否有效贯彻落实，并能否将制度优势转化为治理效能的意义重大。
但是，无论从理论层面还是从党组织自身特点来看，领导层意志的坚定性也会受到一些挑战。首先，从理论层面看，领导层意志作为实现特定目的而产生的一种心理状态，具有一定的稳定性，但也有一定的变化性。出现变化的原因有可能是基于目的本身的变化：一是当特定目的或阶段性目的达到以后，个体心理会出现胜利的满足感，也有可能会认为任务已经完成，政策目标需要进一步调整。二是当特定目的或阶段性目的遭到挑战后，个体心理会出现挫折感，会认为任务无法完成，甚至怀疑目的定位出现问题，需要对政策目标进行调整。其次，从党组织自身特点看，领导层意志的变化性也是存在的。一方面可能是基于理论层面所言的两种原因，即便领导层群体没有发生调整和变化，也会因为目的本身发生变化而呈现心理状态的调整。另一方面可能是基于领导层群体的调整和变化，由于新的领导层群体对于形势判断会有一些不同，即便强调政策的延续性和一贯性，也会因核心成员变化而出现整体领导层意志的调整和变化。所以有学者指出，领导层巡视反腐政治决心作为一种纯主观性的意识，受制于环境变化和对巡视认识的变化，确实存在持续化的问题。
2.2 民众支持的边际性
从政治学的角度看，“合法性就是承认一个政治制度的尊严性”。在政党政治时代，执政合法性反映的是一个执政党建构的制度体系与治理效能获得民众的支持程度。任何性质的执政党都试图长期执政。为此，他们都希望获得民众的长期支持。但是民众支持不可能一直不变，它本身也是有波动性和边际性的。当执政合法性达到一定程度后，执政党通过执政绩效获得民众支持的程度与其执政失误造成执政合法性的流失呈现均衡状，执政合法性就达到一个边际。从一定程度上讲，民众是否支持，多大程度和多长时间地支持执政党，取决于民众对执政成效综合评判后的满足性体验如何。当民众支持度与反对度在整体上达到相互抵消时，民众对执政成效的满足感也达到一个峰值，此时便达到民众支持的边际。就我国近年来反腐绩效而言，民众一直是高度关注和支持的，我们党也因此获得了民众的高度认同。
毫无疑问，民众对我们党反腐满意度得益于有效的策略，尤其是我们党不断强化党内监督和发挥巡视利剑的作用，贯彻全面从严治党方略，从而使腐败分子无处藏身，在不断清除腐败存量的同时，一定程度上遏制了腐败的增量，进而使党内政治生态和国家政治环境呈现良性发展。但是，腐败作为世界性难题，很难彻底根除。我们党一直强调，虽然反腐斗争取得压倒性胜利，但是滋生腐败的土壤依然存在，反腐倡廉还要长抓不懈。
我们党在加大反腐压力的条件下，党内腐败分子仍然出现，说明党内不纯的情况还不容乐观，执政党的形象可能会因之受损。同时，在巡视工作中也存在一些令民众置疑的现实问题。而群众对强力反腐成果的认同，大部分是基于客观理性的评判，也存在一种情绪的非理性发泄。很明显，这种发泄的情绪而非政治文化的对反腐的支撑是易于变化的。由此，在党内巡视的制度优势转化为治理效能的过程中，我们要重视民众支持度的变动性。
2.3 上下联动的有效性
党内巡视作为一种制度体系，分为巡视与巡察两大层级，上下联动的有效性主要是这两大层级的有效互动。从制度设定方面来看，通过设置巡视与巡察使巡视工作实现了不同层级党组织的全覆盖，减少了腐败分子存在的空间。从实践成效方面看，通过设置巡视与巡察工作、提出巡视巡察工作联动以来，巡视巡察在信息共享、经验分享等方面取得了一定的进展，提升了反腐成效。
巡视与巡察的良性互动是实现党内巡视的制度优势向治理效能转化的重要动力。十八大以来，中央巡视工作领导小组对省区市巡视工作的指导关系转变为领导关系，进而形成中央统一领导、中央和省区市分级负责、领导小组具体组织实施的领导体制，实现了巡视业务的“准垂直化”管理，通过中央巡视的示范传导、检查传导和制度传导层层传导压力，督促省区市巡视工作进展，形成巡视上下联动格局。同时，在巡视工作主体责任、客体范围、方式方法以及主客体联动等工作机制方面也有创新发展。但是，在政治实践中巡视与巡察工作有无互动和有效互动方面仍面临领导体制和工作机制等挑战。一方面，有些地方的巡视领导体制尚未真正建立起来，有的省委巡视工作领导小组对市县党委巡察工作的领导力度不够，未能切实履行全面领导责任。有的市县党委在承担本地巡察工作及巡视巡察联动工作的主体责任方面落实得不够得力，部分县级党委主体责任履行不积极、不主动、不到位，等等。另一方面，有关巡视巡察的各项机制需要优化，全国各地对统筹规划巡视巡察的顶层设计还需进一步完善，以推进市县巡察工作与巡视工作同步合拍，比如，沟通合作机制需要优化，巡视巡察在实际工作中需进一步共享必要的信息、资料、线索等，以发挥全面从严治党的整体效应。督导检查机制需要优化，在组织召开联席会议、实施干部谈心谈话、加强人员业务指导、开展民情民意调查等方面还有较大的提升空间。保障机制需要优化，要进一步完善巡视巡察的机构、人员、经费、物资等方面的保障条件，等等。
2.4 各类监督的系统性
从系统论的角度看，党内巡视制度属于监督制度的重要子项，而监督制度是个大系统，至少涵盖了党内监督、国家监督和社会监督等几个层面。要建设清廉中国，应同步推进党内监督、国家监督和社会监督。在实践中，监督推进呈现一定的先后逻辑，即以党内监督带动国家监督，进而促进社会监督，形成了三类监督有机协调、良性互动的局面。目前，社会监督总体处于弱势，再加上民众的整体素养还有较大的提升空间，甚至部分人抱有“事不关己、高高挂起”的政治冷漠态度，而真正改善这种状况需要长期的政治文化建设，不断提升全民族政治素养。所以，笔者认为，当下监督的系统性主要侧重于推进党内监督与国家监督的系统化整合，形成政党监督与国家监督的有机结合。
推进各类监督的系统性，最为根本和关键的是推进党内监督与国家监督的系统架构，包括制度体系与制度执行两个层面。首先，在制度体系层面，健全党内监督和国家监督制度体系，形成一个严密合理的制度系统，需要党规和国法的制度协同。为此，应在党的统一领导下健全中国特色社会主义法治体系，包括完备的党内法规体系和国家法律规范体系，使两大制度体系能够相互衔接、相互支撑和相互保障，使二者形成对所有党员和公职人员的有效规约。其次，在制度执行层面，要在会通党规国法实体规定与程序要求的基础上，促进执纪与执法的有效联动。一方面，在实体规定层面贯彻“纪严于法”的整体要求，同时规避现实政治生活中有可能存在的“以纪代法”“以纪代刑”情况，对于既构成违纪又属于职务违法犯罪行为的，要追究其法律责任。对于仅构成违纪行为的，须按照党规党纪要求严格执行。另一方面，在程序要求层面要贯彻党纪优先、政务处分次之、其他处理最后的执纪执法程序机制，进一步完善纪检监察和刑事司法的程序衔接，贯通监察机关的调查程序与检察机关的审查起诉程序。毫无疑问，法治中国建设不仅包括建立健全中国特色社会主义法治体系，还包括对这一体系的贯彻和实施，也包括党规与国法两大制度体系的执行以及党内监督、国家监督和社会监督的互动协同，这是个系统工程。为了促进党规国法监督的协同，有些学者建议设立专门协同监督机构，以理顺监督体制和机制。
3 党内巡视制度优势向治理效能转化的策略
推进党内巡视制度优势向治理效能转化，必须立足中国现实，在坚持和加强党的领导的基础之上，将巡视与巡察制度贯穿起来、将党规与国法会通起来，同时，必须着眼于世界政治，既要从中国古代巡视监察制度中汲取“营养”，也要批判地吸收西方资本主义议会监察专员制度中的做法，做到古为今用和洋为中用。
3.1 坚定党的领导这一最大优势
推进党内巡视制度优势向治理效能转化，最为根本的是坚持党的领导、完善党的领导制度体系和强化党的领导执行力。
党内巡视的制度优势是在历史发展过程中积累的，是既往经验的结晶。同时，这一制度优势又是紧密结合现实的，能够根据实际情况变化不断调适制度以更加契合时代的要求。可见，党内巡视制度不是封闭的制度体系，它本身也是在不断变革、不断完善和不断创新的。要推进党内巡视制度的发展，关键是要坚持党的领导，保障这一制度不偏离政治方向，保障这一制度符合全面深化改革的总目标。
党内巡视制度的发展需着眼大局。只有坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导作用，才能着眼改革全局，注重各方面改革的系统性、整体性、协同性，才能从国家机构有序运行和党的方针政策有效贯彻的高度，促进党内巡视制度体系的完善发展。为此，一方面要按照党的领导的根本制度要求，建立不忘初心、牢记使命的制度、完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度、健全党的全面领导制度、健全为人民执政、靠人民执政的各项制度、健全提高党的执政能力和领导水平制度、完善全面从严治党制度六大制度建设，完善党的领导的制度体系。另一方面要增强党的领导意识，形成“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”政治共识，落实党的领导制度为国家根本领导制度的定位。
坚定党的领导的最大优势是要加强党的领导。一要加强党的政治领导，通过强化各级党委主体责任，强化巡视领导小组、巡视领导小组办公室、巡视组的职责定位，强化巡视巡察上下联动以及对应完善制度文件，确保党内巡视制度体系完善符合党规国法，使党内巡视制度的执行力快速有效。二要加强党的思想领导，通过进行共产主义理想信念教育，强化理论建设、意识形态建设，强化共产党自我监督的自觉认知。通过加强宣传教育，强调党内巡视的政治定位，纯洁党员思想、培育良好的工作作风，形成思想认识方面的统一。三要加强党的组织领导，通过加强组织建设、队伍建设，提高党员个体的政治觉悟、思想素质和实践能力，选优配强党内巡视主体，逐步形成巡视主体的选拔、任用、培育、淘汰的常态机制，保障巡视主体的鲜活性与技术性。四要加强党的社会领导，通过党的先进性建设和贯彻以人民为中心的理念，以党内民主带动人民民主，创造条件吸纳民众参与党内巡视，不断提升民众参与党内巡视的主动性与积极性，不断创新民众参与党内巡视的方式和渠道。
3.2 推进巡视巡察上下联动
实现巡视巡察联动既是贯彻马克思主义监督思想实质要义的根本要求，也是落实十九大以来党的方针政策的必然选择。十九大要求建立巡视巡察上下联动的监督网，《中央巡视工作规划（2018—2022年）》对建立巡视巡察上下联动工作机制作了详细部署。根据监督理论要求和政策精神要求，推进巡视巡察上下联动需要在领导体制与工作机制、制度体系和组织保障方面多重发力。
首先，要建立健全巡视巡察联动的领导体制和工作机制。“健全上下联动的领导体制，落实主体责任是根本保证”“建立上下联动的工作机制，巡视巡察同向发力是关键所在。”在巡视巡察联动领导体制建设方面，一要确保党内巡视巡察的政治站位，牢固树立“四个意识”，坚定“两个维护”，以中央巡视推动、引领地方巡察发展。二要贯彻巡视巡察上下联动的组织领导，建立巡视巡察人才流动和良性互动机制，通过完善组织考核制度，强化上级对下级的引导，进而建立起规范化、制度化的组织领导制度。三要统筹做好巡视巡察宣传报道，适时公布巡视巡察联系方式、被巡视巡察的单位、巡视巡察发现问题及整改情况，不断创新宣传手段方法，使民众更易于参与到巡视巡察工作中来。在巡视巡察工作机制方面，应着眼于统筹推进巡视巡察联动体制一体化方面。为此，一要形成巡视巡察一体谋划的总体布局，形成巡视巡察三方主体的责任分工：中央在加强顶层设计时要统筹兼顾巡视巡察两方面。省（自治区、直辖市）委及巡视工作领导小组要结合地方实际，周密安排部署本地区的巡视巡察工作。市县巡察机构需要制定与巡视“无缝对接”的工作方案。二要形成巡视巡察一体推进的总体格局，形成常规巡视巡察与专项巡视巡察有效连接：一方面中央或省级巡视组在开展常规巡视工作时，市县党委巡察工作应同步展开，实现巡视巡察全覆盖。另一方面中央或省级巡视组就同一系统（部门）或同一主题开展专项巡视时，市县党委巡察工作也要同步展开，旨在发现系统性、倾向性问题。
其次，要完善巡视巡察联动的制度体系和组织保障。在巡视巡察联动的制度体系方面，一要坚持尊崇党章精神，制定巡视巡察条例时不得与党章内容相矛盾，下位巡视巡察制度文件也不得与上位巡视巡察制度内容相冲突。二要遵循《中国共产党巡视工作条例》要求，结合实际情况，因地制宜、统筹协调，制定巡视制度和巡察制度的实施办法。三要严格遵循制度文件备案规定，确保巡视巡察制度实施前有严格的审核，确保不同层级间的巡视巡察制度不冲突。在组织保障方面，既要强调党委承担起巡视巡察联动的主体责任，各级党委应对巡视巡察实施全过程管理，又要在此基础上建立有效的专业人才培育、信息资料共享、成果运用联动等机制。为此，一要打造巡视巡察人才队伍保障，围绕理想信念、政治纪律、专业技能等标准，以能者上、庸者下、劣者汰为原则，通过严格政治考核，逐步打造一支忠诚、干净、担当的巡视巡察队伍。二要构建巡视巡察信息共享保障，构建巡视巡察信息自上而下的垂直管理系统，共享系统内平台上的信息资源，既充分运用大数据手段进行数据采集与分析，又充分发挥传统工作汇报制度优势，厘清信息的真伪，以便在上情和下情互通传达信息的基础上，实现对问题的“精准制导”。三要构建成果运用联动保障，通过成果汇集整理与分析研判，既节约再次收集成果的各类成本，又益于快速解决共性问题，形成信息联动与部门联动的有机统一。
3.3 借鉴人类共同的政治文明成果
党内巡视制度的优势有历史的传承，这种历史不仅仅是党自身的发展史，也是中华民族的文明史。当前，中国政治制度的自信需建立在中国悠久文化的基础之上，而其中很多文化就是制度成果的结晶。中国古代的巡视监察成果丰厚，所积累的历史财富在一些方面仍然可以为今天所用。推进党内巡视制度建设科学化，促进巡视的制度优势向治理成效的转化，很有必要汲取中国古代政治文明成果，实现中国古代政治文明的现代化。同时，党内巡视制度建设离不开世界政治文明的探索成果。
首先，汲取中国古代巡视制度成果。中国古代巡视监察制度在以上巡下的制度安排、相对独立的机构设置、显隐并济的巡视手法、注重贤能的主体要求、上下联动的运作机制等优势给我们提供了一些有益启示：完善党内巡视制度、发挥巡视制度优势，促进巡视制度优势向治理效能转化应注重权责对等和监督的双向度，注重巡视机构的独立性和巡视工作的成效性，注重多种巡视方式的综合运用与创新，注重巡视主体素养与巡视队伍建设，注重央地间巡视制度与巡察制度的上下对接。新时代，借鉴古代巡视制度一方面要扬弃其效忠皇权的巡视意向、包罗万象的巡视内容、风闻言事的巡视方法以及监察机关与行政、审判机关功能交织和分分合合等制度弊端，另一方面要充分意识到古代巡视制度弊端给予今天的警示，实现巡视制度优势向巡视效能转化时要注重巡视责任应体现对上与对下的辩证性，巡视主体应体现权责利之间的对等性、巡视内容应体现重点与难点的统一性，巡视方法应体现明察与暗访的互证性，巡视机构应体现自主与协同的有效性，等等。
其次，汲取国外相关监督制度成果。西方监察专员制度虽是为了捍卫资本主义制度，也存在“议会监察专员的权力是有限的，他的监察对象主要是政府机关及其公务人员，不包括议会议员、议会机构职员、大臣或内阁成员、大法官及地方议会议员”等方面的局限性，但辩证地看，这一制度对于完善党内巡视制度和推进党内巡视制度优势向治理效能转化方面仍然有启示意义。虽然西方监察专员制度随着历史发展而不断调整变化，但无论如何变化各国监察专员基本上都具有两个突出特征：一是拥有较为独立的法律地位，官员的任免过程、职权行使过程以及职权行使的物资保障都具有独立性；二是拥有较为宽泛的职责权力，监督范围广泛、手段多样且本身也受到监督。在客观评判西方监察专员制度的基础上，发现其可资借鉴的成果有三个方面，即监督权力的有效性来自授权的权威性，监督权力的实效性受制于权力的异质性，监督权力的长效性取决于权力的合法性。党内巡视制度完善与制度优势的效能转换应强调巡视权力的异质构成，进一步提升民众对巡视制度的认同度与支持度。
苏联监督制度建设总体上是失败的，但反观苏联监督制度教训实际上也是在汲取人类政治文明成果，其有益启示有三个方面：一是，党内巡视作为特殊的党内监督需要强化，但必须要体现政党的性质和国家的性质，捍卫共产党的组织利益和广大人民的根本利益，保障其为民的方向性。二是，党内巡视制度建设要保障巡视机构的独立性与权威性，也要从人的因素出发处理好巡视工作中的问题，要考虑权力运行中人的因素的复杂性，防止巡视人员为所欲为。三是，党内巡视制度建设应重在建设，这种建设不仅要完善各类巡视制度体系，更要关注制度体系的执行力，推进巡视制度的落实，不断提升巡视制度的落实成效。
3.4 助力党规国法的同频共振
党内巡视的制度优势及其治理效能的转化，既需要着眼于党规党纪建设，也需要关注国法建设以及党规国法间的同频共振。
首先，助力党规国法同频共振必须同步推进党内监督与党际监督。党内监督要突出政治性、政策性，也要突出综合性、专业性，不仅要建立和完善党内监督体系，还需要让体系运转起来，注重体系运行中的协调性与高效性。为此，一方面，应继续发展组织监督的威力尤其是巡视监督的利剑作用，并以组织监督创造良好的环境来带动其他党内监督的发展。另一方面，要更好地培育和发展民主监督与同级监督。通过三管齐下、相互支撑，既能解决组织监督的动力源主要来自领导层决心的局限性，又能突破监督范围主要集中于中下层的局限性。毕竟“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分（各阶级）的人民都能参加而怀抱着让它存在和延续的意愿”。同样，党际监督也要进一步理顺民主党派与中国共产党的关系，发挥民主党派作为异体力量的监督功效。在党内巡视制度建设中，可以将这种异体力量嵌入进来，主要有两种做法值得探索：一是在巡视队伍建设中，注重吸引其他党派人员进入巡视队伍。巡视工作涉及领域复杂多样，而有些民主党派成员可以作为专家身份进入巡视组，以提升巡视工作的科学性。二是在巡视工作中，注重汲取其他民主党派对于巡视工作的建议和意见。巡视组进驻巡视单位后，通过与所在区域民主党派的深入沟通，广泛汲取民主党派的意见，有助于更加全面地了解巡视对象情况。
其次，助力党规国法同频共振必须同步推进党内监督与国家监督。党内监督需要和外部监督相结合，需以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调，增强监督的严肃性、协同性、有效性。党内监督与国家监督的有效结合，需要建立党统一领导的监督监察体系，化解监督方面的碎片化。为此，一要修订和完善国家法律与党内法规体系，通过建立健全反腐败方面的国家法律体系和党内法规制度体系，促进党纪国法立法阶段的衔接，加强执纪执法阶段的协同，进而实现党规国法的全面有效对接，尤其是要解决纪检监察机关、审计机关、政法机关和组织、信访等部门及其他有关单位如何在实践中支持配合巡视工作的具体做法等问题。二要建立和完善党和国家监督机构，实现同类职能机构的统合。为此，一方面需要在国家监督层面进行有效整合，厘清人大监督、监委监督、司法监督等国家监督的职责。另一方面按照职能相近和效率优先的原则，对党内监督与国家监督有效整合。三要实现监督手段整合，实现各种监督资源优势互补。“通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，先完成检察机关反贪等部门的转隶，推动人员融合和工作流程磨合”“监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一。”
总之，党内监督是党和国家的各项监督制度中地位最为突出的监督形式，党内巡视作为党内监督的战略性制度安排，与其他具体监督形式相比，有一定的制度优势，在反腐的政治实践中既有治标成效，也有治本功能。新时代进一步将党内巡视的制度优势转化为治理效能，不仅有利于党自身建设水平的提升，也有利于清廉中国和法治中国的建设，有利于推进中国特色社会主义的健康发展。
扫描下面二维码，看《探索》2020年第3期全文。