付宇程|发展全过程人民民主:破解基层腐败防治难题的有效路径
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本文刊载于《探索》2022年第4期。
引用格式：付宇程.发展全过程人民民主:破解基层腐败防治难题的有效路径[J].探索,2022(4):39-48.
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摘 要：党的十八大以来高压反腐态势持续推进,反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固,但一些地方基层腐败发案率仍然偏高。纪检监察系统“自上而下”的权力监督方式在基层往往会遇到“信息不对称”和“监督动力不足”的双重难题。而作为一种“自下而上”的权力监督方式,群众对基层干部的监督建立在利益关心和知情基础上,发展全过程人民民主可以针对性地解决权力监督信息不对称和监督动力不足的难题。基层腐败暴露的是一些地方基层政治生态中民主运行链条的不完整,未能真正实现全过程人民民主。我国基层民主发展历程为选举先行,但民主决策、民主管理和民主监督的跟进程度相对来说还不够,且由于其他三个环节运行不畅,选举环节也容易走形,从而导致基层干部的权力缺乏有效制约。从根本来说,可以通过发展全过程人民民主促使“自下而上”的民主监督与“自上而下”的纪检监察监督机制形成有效互补,进而提高基层反腐实效。
作 者：付宇程,女,博士,中国社会科学院大学政府管理学院副教授,中国社会科学院政治学研究所副研究员。
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党的十八大以来高压反腐态势持续推进,反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固,但一些地方基层腐败发案率仍然偏高。基层腐败的发生机理及其有效防治路径仍需深入研究。本文所研究的基层腐败特指基层村(居)干部的公权力腐败,这类腐败一般具有四个方面的特征:一是村(居)干部的权力属于“小微权力”,这类腐败具有多发性和隐蔽性;二是与更高层级的权力相比,基层权力是直接服务于基层群众的,与基层群众的关系更为密切;三是与其他层级的腐败相比,基层腐败往往是群众感受最真切、利益受损最直接的腐败形式,基层腐败严重危害党群关系;四是基层腐败发生在群众身边,可能躲过上级纪检监察的监管,但较难逃避基层熟人社会中群众的监督。
基层腐败发生层级虽然低,但其危害性不容低估。习近平总书记指出:“相对于‘远在天边’的‘老虎’,群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受更为真切。‘微腐败’也可能成为‘大祸害’,它损害的是老百姓切身利益,啃食的是群众获得感,挥霍的是基层群众对党的信任。对基层贪腐以及执法不公等问题,要认真纠正和严肃查处,维护群众切身利益,让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果。”2022年1月,中央纪委国家监委发布的《持续整治群众身边腐败和作风问题》专稿指出,“各级纪委监委坚持人民群众反对什么、痛恨什么,就坚决防范和纠正什么,持续推动解决群众‘痛点’问题,更加突出整治群众身边腐败和作风问题的导向越来越鲜明,作为重中之重的工作格局越来越明确,整治工作取得明显成效”。整治群众身边腐败和作风问题是党中央部署的重要政治任务,也是坚持以人民为中心发展观的必然要求。因此,本文基于基层反腐的必要性及其所面临的现实难题的学理分析,从全过程人民民主的新视角重新审视基层腐败的发生机理,并提出提高基层反腐实效的可能路径。
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1 基层腐败发生机理的几种解释视角
厘清基层腐败的发生机理是有效防治腐败的基础。与其他层级的腐败问题相比,基层腐败既有共性的原因,也有独特的原因。当前对于基层腐败的发生原因学界采取了不同视角进行分析,主要分为资源视角、道德视角和体制视角。在评析现有解释视角的基础上,本文主张从全过程人民民主的新视角重审基层腐败的发生机理。
一是资源视角的解释。经典的“权力资源论”和亨廷顿提出的“现代化与腐败”理论从“公权力可支配经济资源的多少”来解释腐败发生的原因。资源视角被许多学者用于解释近年来我国基层腐败的情况。有学者指出,一些基层政府在地方经济发展绩效考核指标的压力传导下,其运行呈现出“利润(财政收入)导向的逐利化特征”。随着国家对农村地区进行大量的资源输入,尤其是随着脱贫攻坚、乡村振兴等战略的全面推进,各种惠农政策、资金和项目源源不断流向农村地区,使得一些村干部有了较多的腐败机会。
二是道德视角的解释。道德视角从干部的主观动机出发解释腐败的发生,即干部用“私人利益的计算”替代公共服务的目标,经典的理论工具包括“经济人”假设和“寻租理论”。道德视角也被很多学者运用于解释当前的基层腐败现象。有学者认为,基层腐败由于监管难度大,常常被看作“成本低、收益高”的腐败活动,个别村干部基于风险有限的计算追逐收益最大化,采取损害公共利益的“权力寻租”行为。此外,一些村(居)干部与其他层级的干部相比,文化素养、法律认知等相对较低,为官的使命感和道德修养也往往比高层级干部低。如有学者统计,在广东省违法违纪的村级党员干部中,初中以下文化学历的占78%;再如有学者针对“小官贪腐哪些心态在作祟”这一主题进行调查发现,所谓的“当官为了发财”心态是部分基层“小官”贪腐的一种典型心态。概而言之,道德视角的观点认为,与更高级别的干部相比,一些基层干部由于认知的局限性和道德修养不高,对高压反腐政策的认知度和惧怕程度相对偏低,因而导致基层反腐实效性不足。
三是体制视角的解释。解读基层的小官贪腐现象时,还有一类独特的视角是基于我国基层自治体制的特殊性,认为国家行政体制与基层自治之间的法理空间给部分村干部腐败留有机会。周庆智认为,乡村小官贪腐部分源自官治与民治之间的体制性与制度性张力。借助费孝通的“双轨政治”和“绅权”理论,周庆智还指出,基层社会存在一个不易约束的、类似胥吏阶层的体制外势力,村干部腐败恰好是因为其身处两个体制——国家行政体系与社会自治体系之交界处,因而他们有一定的制度空间可以上欺下瞒。与周庆智的观点有类似之处,欧阳静指出,部分基层组织的权力运作方式存在“随意性、权宜性、变通性和短期性”,只要是有助于目标实现的手段,无论是正式的还是非正式的、正当的还是不正当的,均可能被借用。这种不同于国家正式行政体制的“理性主义”的运作逻辑被概括为“策略主义”。值得注意的是,体制视角提出之后面临一个新的情况,即为了解决国家正式权力体系与基层群众自治体系之间可能的张力,近年来我国推行村级组织负责人“一肩挑”,通过党的组织体系将顶层政令直接通达基层,有助于加强党对基层社会的领导。这种新情况一方面使得体制视角的解释力受到挑战,另一方面一些地方在执行村级组织负责人“一肩挑”政策的过程中因为相关监督机制配套不到位,导致主要干部尤其是村党支部书记借此机会包揽村级事务,造成权力过于集中,容易留下腐败空间。
资源视角、道德视角和体制视角从不同角度阐释了基层腐败的发生机理,为后续研究奠定了基础。但这三种视角存在共性问题,即难以直接推导出现实可行的基层腐败解决方案。比如,资源论解释了为什么在一个地区的“快速发展期”和“政府配置资源”占主导的国家和地区腐败现象更多,却很少涉及如何减少腐败的问题。显然,不应该为了防治腐败而限制基层可获得资源的程度,因为实践已经证明资源下乡、项目下乡是实现基层有效治理的重要手段。再如,道德论解释了腐败动机根源于人性利己的一面,道德确实是影响腐败的一个重要因素,但道德的约束力有限,反腐也不能完全寄托于广大基层干部道德水平的普遍提高。与道德规劝相比,仍要探索基层反腐的制度化路径,对基层干部利己动机予以有力约束。因此,在资源论、道德论和体制论基础上,基层反腐必须落到更加务实的层面,研究基层腐败发生的制度性原因,并从制度层面探索基层反腐的有效措施。
从全过程人民民主的视角来看,权力腐败的一个重要原因在于权力缺乏有效监督。基层腐败一方面是资源输入提供了机会或干部个体道德败坏所致,另一方面与权力监督机制及监督方式有关。基层腐败的发案率仍然偏高,在一定程度上说明针对基层腐败的现有监督机制在实际运行中面临着特定难题,因而必须深入观察现有权力监督机制在基层反腐中的实际运用,才能通过完善权力监督机制有效防治基层腐败。根据列宁关于人民监督的重要论述可知,在无产阶级政权中建立权力监督机制首先要重视人民群众对于权力的监督;要保证党和政府的权力合理应用且始终是为人民谋福利的,那就必须将党和各级政府的实际工作摆在人民群众的监督之下,加强人民群众对于各种权力的监督实际上就是防止权力腐败的最重要方法和措施。从全过程人民民主的视角来看,民主制度对于反腐败的作用在于实现权力的有效制约,因此应该从民主监督制度和机制设计层面筑牢基层干部拒腐防线。
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2 基层权力监督面临的信息不对称和动力不足双重难题
我国当前的反腐工作在很大程度上主要依托纪检监察系统的“自上而下”监督机制。根据实践情况来看,纪检监察系统自上而下的监督机制对县级以上层面的干部震慑效果明显,但对于县域以下尤其是村(居)层面的干部往往存在“鞭长莫及”的困难。为了加强对村(居)干部的监督,2018年制定《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)时,把村(居)委会主任等基层群众自治性组织中从事管理的人员纳入监察范围。但根据《监察法》的规定,国家正式的纪检监察体系只设置到县一级,县一级专职纪检人员的数量和精力有限,实践中的工作重点一般是对县级机关公职人员进行监督,对乡镇干部和村(居)干部难以全部顾及。乡镇层面设有纪检监察专员,乡镇的纪检监察力量主要依托乡镇纪委(监察室),其法律性质是县监委派出机构,但派出机构没有独立的法律地位,执法力度有限。总之,尽管纪检监察系统有针对村(居)干部权力监督的相应制度设计,但实践中反腐的工作人员数量和工作力度越到基层越容易消减。具体而言,作为当前权力监督的主要制度路径,纪检监察系统在监督基层权力的过程中容易面临信息不对称和监督动力不足两方面难题。
2.1 信息不对称难题
根据“委托-代理”理论,鉴于中央政府无法单独履行全部政府职责,需要委托各层级的政府部门和干部作为中央政府的代理人共同行使公权力。但在委托代理关系中,由于中央政府和各级政府及干部之间存在着不可避免的地理空间距离和科层制的层级距离,委托代理关系中一般会存在信息不对称问题。且由于我国管辖区域的广袤及科层制的多层级现象,作为委托者的中央政府对下级政府尤其是基层政府及干部的信息难以全部、实时掌握,因而在实践中会出现权力的监督困难。
首先,就县级以及更高级别的纪检监察机制而言,对基层腐败存在“鞭长莫及”的困难。我国地域广袤、人口众多,规模问题是包括纪检监察系统在内的公权力运行必须面临的现实情况,纪检监察系统内部存在着从中央、省级、地市级到县级和乡镇等多个纵向层级。多层级组织间容易存在信息传递的模糊、不及时等问题,既包括上级公权力机关对下级干部的信息难以完全掌握的情况,也包括一些下级干部瞒报信息以逃避问责的情况。就纪检监察系统的多个纵向层级而言,地市级以上的纪检监察系统针对村(居)干部腐败问题的监督由于空间距离和层级距离等客观因素会存在“上级监督远”的问题。在政府组织中信息通常是逐级传递,基层干部行为信息的反馈一般也是按照由低到高的方向流动,因此基层反腐的主要体制性力量是县级反腐败监督机构,即县纪委监委。但现实中县级监察机构也难以完全掌握基层村(居)干部的行为信息,县一级纪委和监察委的工作人员一般在20~30人左右,而要监督的地理范围则可能是方圆几百公里内的几百个行政村,可能涉及上千名村干部,因此难以“全链条、全方位、全覆盖”地监督基层腐败 。
其次,乡镇纪委和监察机构作为县一级纪检监察部门的派出机构,是最贴近基层村(居)干部的一级纪检监督力量,也是对村(居)干部腐败信息掌握相对较多的部门,但在实践中这级机构在查办村(居)干部腐败案件时也存在一些普遍问题。一是乡镇的纪检监察人手往往不足以覆盖所有村(居),部分村(居)距离乡镇较远,乡镇纪检干部难以实地接触每个村(居)社区公权力运行的实际情况。二是乡镇纪检干部对基层村(居)(尤其是那些偏远村)的监察监督也不是实时的,很多信息是在接到村民举报之后才得以事后、片段式地掌握,此时距离村(居)干部腐败行为的发生可能已达数年甚至数十年之久,证据的取得难度加大。三是一些乡镇纪检干部并未受过正规司法训练,自身专业水平有限、纪检监察业务知识缺乏、办案能力有限。因此,即便在接到基层村(居)干部腐败信息线索之后,也可能会因为对信息的处理能力较差而出现信息处理不及时、不妥当等现象。
总之,尽管近年来国家纪检系统的反腐力量一直在向基层下沉,但是实践中上级纪检监察部门受纵向层级之间“信息不对称”所困,辐射基层反腐败的工作难度较大。正是基于上级纪检监察机关实时掌握基层干部行为信息的困难,在实际发生的案例中敢于腐败的村(居)干部大多抱有“上面无从知晓”的侥幸心理,以为国家反腐败的大政方针和监督体系离村级领域都比较遥远。可见,纪检监察系统自上而下的反腐工作力度在村(居)层面面临信息不对称难题,存在难以及时、全面监督的问题。
2.2 监督动力不足难题
除了难以实时、充分掌握广大村(居)干部的信息之外,一些地方的县级和乡镇政府在对村(居)干部的权力监督中还存在动力不足问题。监督动力不足的问题,被有的学者称为“默契性容忍”,这种现象的出现有多方面原因。
一是县乡政府需要借助村(居)干部的充分配合才能完成各项考核指标,个别县乡政府对村(居)干部腐败问题可能不会主动发现甚至予以一定程度的容忍。县级政府和乡镇政府往往需要完成上级政府层层下达的绩效指标,而许多县政府的规划、乡镇政府的命令都要依靠村干部“这条腿”才能在最基层的村(居)予以贯彻落实。乡镇干部在一定程度上也需要依靠村干部来执行政策,以便完成各种各样繁杂的行政任务。但问题是村干部并非正式的公务员身份,村委会与乡镇政府也并非行政系统内部的上下级隶属关系,县乡两级政府的政策执行压力难以通过行政命令的方式直接下达村一级。这就意味着村(居)干部的配合变得很重要,并可能导致乡镇干部在一定程度上对村(居)干部存在一种潜在依赖心理,进而有可能造成个别乡镇干部对村干部缺乏有力的监督。在个别县乡领导干部的心里,可能更希望下级完成好经济发展、社会稳定、安全生产等指标,而对下级腐败问题可能不会主动发现甚至予以一定程度的容忍,这种容忍行为间接导致基层腐败的发生。
二是个别县乡政府顾忌本地区所谓的“廉政形象”,因而查处县域内村(居) 干部腐败问题的积极性不够。在实践中一些县级或乡镇领导不愿主动严查本地区的违纪案件,怕被认为本地区廉政工作没有做到位,影响本地区廉政政绩,这样的心态也是反腐动力不足的原因之一。如果县乡主要党政领导顾忌本地区的“廉政形象”,对村(居) 干部反腐败工作重视程度不够,也可能会直接影响乡镇纪检干部查案的积极性。
三是一些县乡干部有可能受到利益诱惑从而包庇村(居)干部腐败。县乡政府及其纪检部门是与村(居)干部接触的前沿,本来是最有可能掌握村(居)干部腐败信息的,但一些地方村(居)社区社会关系网络庞杂,个别村(居)干部可能会利用乡邻亲属关系等手段干扰纪检工作。在这种复杂关系的影响下个别县乡纪检干部可能会包庇村(居)干部腐败行为,致使更高级别的纪检监察部门不易跨越县乡层面得知基层腐败的真实情况。
基层干部直接与群众打交道,他们廉洁与否直接影响党和政府在人民群众心目中的形象如何。县级政府及乡镇(街道)是监督村(居)干部腐败的一线力量,也是最有可能掌握基层腐败信息的层级,但由于上述多方面原因有可能存在监督动力不足问题。信息不对称和监督动力不足共同造成“自上而下”的基层权力监督机制存在一定程度的低效,形成基层腐败的防治难题。
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3 以全过程人民民主破解基层腐败防治难题的实践路径
自上而下的纪检监察系统由于面临信息不对称和可能存在监督动力不足的双重局限,在基层腐败的治理中面临难题。如果通过发展全过程人民民主来治理基层腐败,发挥广大人民群众参与反腐的积极性,将会产生“自上而下治腐”与“自下而上防腐”的叠加效果。全过程人民民主是新时代党中央提出的新的社会主义民主理念,在基层腐败治理领域大有可为,可通过切实加强同人民的密切联系,解决基层反腐中的痛点、难点问题。
3.1 全过程人民民主在破解基层腐败防治难题中的适用性
党的十八届三中全会指出:“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。”之所以让人民监督权力,是因为中国共产党来自人民、植根人民、服务人民,人民监督权力不仅具有广泛性和及时性,而且监督范围广、时效长、成本小、信息真。赵树凯指出,基层政府是直接与农民打交道的机构,从道理上讲,问责制度的安排应该突显农民的参与监督。但一些问责体系更多体现上级政府对于基层政府的约束和要求,在自上而下的政府体系中封闭运行,人民群众的参与不足。因此,从基本原理来说,对基层权力运行的问责过程应该增强社会参与度。
事实上,基层群众作为基层腐败的利益相关人,是更有动力监督基层权力的,也是更有可能掌握村(居)干部腐败信息的群体。一方面,基层干部腐败直接侵蚀的就是基层群众的切身利益,如惠农补贴款项、征地补偿款流向、村改居土地收入等,村干部不当侵占的利益越多,村民受到的损失就越大。所以,基层群众是监督村干部腐败行为的有力力量,群众利益与村干部腐败获益是此消彼长的关系。可见,基层群众作为监督主体天然可以克服监督动力不足问题。另一方面,基层群众也是更有可能掌握腐败线索的人群。村(居)社区是人口流动性小的熟人社会,居住在同一社区的人往往被各种亲属关系和熟人关系联系起来。村(居)干部及其家属的日常消费水平、挥霍浪费情况、非法积累财富情况、以权谋私、优亲厚友等情况都无法做到长期向同村村民隐瞒。村干部的腐败行为可能瞒得过上级权力监督部门的眼睛,但难以瞒过当地同村的居民。因此,只要基层群众积极参与权力监督,腐败分子将很难蒙混过关。可以说,发展全过程人民民主是克服信息不对称和监督动力不足的基层腐败防治难题的有效路径。
习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调:“我们要坚持和完善基层群众自治制度,发展基层民主,保障人民依法直接行使民主权利,切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”如果说民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是在基层政治生活中实现全过程人民民主的“四驾马车”,那么40年来村民自治率先侧重从民主选举推进,而实践中许多地方民主决策、民主管理和民主监督的跟进相对来说不够充分。同时,由于其他三个环节缺乏力度,选举环节也容易走形,造成村(居)干部滥用权力。可以说,一些地方的基层民主实际运行并没有达到“全过程人民民主”的要求,致使村民自治变成“村干部自治”。这种现象具体表现为以下四个方面。
一是选举中的“贿选”现象。部分村干部的腐败问题往往是从贿选等不正当竞选行为开始的。城市发展、土地开发与转让、集体企业等提高了村干部职位的竞争性,成为一些人积极竞争村干部岗位的原始动力。贿选等不正当竞选行为的发生导致村民真实意愿的扭曲,一些地方村民自治中的民主选举变成村里能人、富人的“政治表演”。而一些能人、富人通过贿选登上村政舞台后又把经济优势转化为政治优势,进一步主导村庄利益分配权,腐蚀基层民主。二是决策中的“一言堂”问题。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,凡涉及村民利益的重大事项都必须经过村民会议或村民代表大会决定,但从很多村干部腐败的实际案例中可以发现,个别霸道的村(居)“一把手” 在重大事项决策时无视民主,搞“一言堂” “一支笔”,有的村甚至长期不召开村民会议,民主决策变成了村干部决策。三是管理中的霸道作风问题。在民主管理上,有些地方涉及村民切身利益的重要事项公开不够,村民参与村务管理的机会有限。从基层腐败案例中可以看到,一些村干部在当地长期占据重要岗位,在处理村公共事务时方法简单粗暴,村务信息不透明,有的甚至依靠家族势力来维持村里秩序,打击不服从管理的群众,使得民主管理流于形式。四是监督中的报复行为。腐败的村干部普遍有一个共同的特点,就是他们总是想办法逃避监督。为了使村民不敢监督,一些腐败的村干部对村民的监督举报实施报复行为,包括堵家门、毁门窗、砸财物甚至打人等。
3.2 通过发展全过程人民民主有效防治基层腐败的着力点
基层腐败亟需新思路予以防治,全过程人民民主在基层腐败的防治中大有可为。从根本上来说,基层腐败问题暴露出当前一些地方基层政治生态中民主运行链条不完整,下一步应通过在基层发展全过程人民民主来有效防治基层腐败。
一是通过提高村(居)干部的任职资格,健全民主选举机制。当前一些地方基层民主选举环节存在贿选、霸选、家族控选、黑势力强选等情形,而且一些人不惜通过贿选收买人心,这类人一旦赢得选举,就忙于大肆贪腐以“收回成本”。防止出现上述现象应从两个角度着手。一方面,通过对民意的明察暗访杜绝村干部“带病上岗”,保证乡村政治生态源头清澈。具体来说,就是要提高候选人的任职资格门槛。例如,在竞选村干部时对受过刑事处罚的人员严格执行一票否决;从严规定候选人与村民的往来关系,一旦超过正常的往来关系经查实便取消候选资格。通过这类门槛设置,杜绝那些潜在的“村霸”参选。另一方面,村(居)干部在任期间一旦有村民举报其涉嫌违法犯罪、违纪贪腐等行为,纪检监察部门查实后应率先启动党内职务罢免程序。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,要罢免村委会主任须有本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名提出,并有登记参加选举的村民过半数投票,且须经投票的村民过半数通过。现实中农民即便明知本村干部明显违法违纪,也难以达到法定罢免的条件。在任期内如果村(居)干部涉嫌违纪违法,可以考虑率先启动党内的责令辞职或撤职程序,降低其被罢免的门槛。
二是通过加强重大决策向村民开放的力度,健全民主决策机制。阳光是最好的防腐剂,基层公权力只有在群众的视野中运行,才能有效防止权力腐败。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》对村务公开制度进行了细化和完善,对村务公开的原则、范围、时间、程序等都作了详尽规定。但在村务公开运行中遇到不少障碍,主要原因在于村务公开的启动主要依靠村委会和村干部,往往存在村干部想公开什么内容就公开什么内容的现象,依村民个人申请而公开村务在现实中遭遇一些障碍。同时,村务公开还可能会存在漏洞,村务公开内容不真实、不全面。基层腐败的现实案例显示,腐败的村干部往往采用传统的主观决策、个人决策、“一言堂”等封闭独断的决策方式,与民主决策精神相背离。村务公开制度需要进一步健全才能有效预防基层腐败。一方面,规定重大决策必须以听证会形式对村民开放,在听证会记录的基础上形成决策意见,并在公开听证记录和反馈意见的基础上完成决策;另一方面,无论是重大决策还是其他决策都要建立透明的决策程序,程序透明是预防村干部腐败的有效手段。通过“基层决策在阳光下运行”,让村民知晓村务决策的步骤和决策内容,从而提高决策的民主化水平。 基层群众只有在第一时间知晓村(居)干部近期都做了哪些公共决策,才能有效监督公权力的使用。
三是通过在全国普遍建立村(居)干部“微权力”清单制度,健全民主管理机制。实践中很多村民并不清楚基层干部法定的权力事项和边界。例如,无论是土地征用还是惠农款发放,个别村干部进行“ 暗箱操作”,故意隐瞒国家政策的一些关键内容。村民无法知道真实的土地征用数量和补偿款数额,腐败行为由此滋生。因此,可以在互联网上公开村干部“微权力”清单,明确列举村干部的权力事项以及每个事项的具体内容及法定程序,减少村干部“微权力”寻租与腐败的空间。可以考虑将村干部“微权力”清单制度公布在政府门户网站、官方微信公众号等平台上,让更多的村民尤其是那些见多识广的外出务工村民及时了解本村事务,真正能够行使当家作主的权利。
四是发挥村民作为反腐主力军的作用,健全民主监督机制。根据上文分析,针对基层干部的权力监督存在“上级监督远,同级监督可能软”的问题,来自村民自下而上的民主监督是抑制村干部腐败的重要措施。因为村民的民主监督是建立在利益关心和知情基础上的监督,村民监督的动力充足且充分了解村干部的情况。在一些地方,来自村民自下而上的监督遭遇阻力,一些腐败村干部甚至打击报复举报线索的村民,村民上访反映村干部腐败问题的意见反馈渠道受堵。因此,应强化“互联网+”的民主监督机制,使得村民的意见可以跨过乡镇、县、市等层级,通畅到达上级纪检监察机关的举报渠道。村民的监督能力和反腐能力是增强乡村廉洁文化氛围的重要内容,也是更具有长期性和根本性的基层治腐举措。
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4 结语
基层反腐是反腐败征程的“最后一公里”,是决定反腐败能否赢得民心的“最后一公里”,也是老百姓评价反腐败最终胜利的“最后一公里”。有研究表明,腐败感知与公民的政治信任呈显著负相关,因而需要在提升腐败治理效能中削弱公众的腐败感知。针对村(居)干部腐败现象,纪检监察“自上而下”的权力监督机制面临机构人员不足以全覆盖、信息不对称、难以及时监督等一系列难题。这启示我们,国家的宏观治理机制对包括广大农村在内的基层治理并非机械整合,国家在制度输入、组织建设等方面实现一致性贯彻的同时,也需要结合村民自治的实际运行赋予基层一些具体治理实践策略。如贺雪峰所言,城市管理有“城市的办法”,农村管理有“农村的办法”,虽然城市的办法显得高大上,却可能因为不理解绝大多数农村的内在逻辑而成为形式主义。
在基层腐败治理领域,以纪检监察系统为主要依托“自上而下”的权力监督机制如同治理腐败的“城市办法”,但面对广大农村基层的腐败现象容易遭遇信息不对称和监督动力不足的双重难题。如果在全过程人民民主理念的指引下,依靠广大群众自下而上进行监督,发展和完善建立在群众利益关切和知情基础上的权力监督机制,将形成有效防治基层腐败的“农村办法”。从长远来看,只有通过发展全过程人民民主,才能对村(居)干部的权力运行构成完整的权力监督链条和制约路径。通过更加健全的民主选举机制选出能代表真实民意的基层干部,然后真正根据基层群众意志决策重大事项,再以民主的管理方式治理村民事务,并且畅通村民对村干部行使公权力的行为予以真实有效监督的渠道。总之,在党中央提出全过程人民民主重大理念的背景下,只有在基层治理实践中践行全过程人民民主,促使基层干部行使权力的行为不偏离方向,才能最终形成防治基层腐败的有效路径。
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