疫情防控期间，如何认定行政应急措施的合法性？
疫情防控期间，相关部门多采取行政强制隔离、封锁、管制等应对疫情的行政应急措施。关于行政应急措施的合法性问题，本期推送的法信·疫情防治法律问答系列⑱，整理了相关的裁判规则和实务观点，供读者参阅。
来源：中国新闻网
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法信 · 裁判规则
1.政府为控制、消灭疫情对患疫病的牲畜进行捕杀的行为属于其法定权限，未违反法律规定，应予确认合法——高正全不服孟州市人民政府等扑杀牛羊强制措施案
案例要旨：市人民政府发现疫情后组织相关部门对感染牲畜立即进行扑杀，属迅速扑灭疫病、消灭疫情采取的一种紧急强制措施，属于政府的法定权限，其没有违背法律规定，扑杀行为应予确认合法。
审理法院：河南省焦作市中级人民法院
案例来源：《人民法院案例选》2001年第3辑（总第37辑）
2.为了防控疫情采取的行政强制行为无相关证据支持的，应确认违法——常州市新北区新桥镇人民政府与万卫兴行政强制案
案例要旨：行政强制行为的实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。政府未有证据证明相对人养殖场发生疫情，其执法处置相对人养殖场的行政强制行为，没有证据，依据不足，故政府行政强制行为违法。
案号：（2019）苏04行终215号
审理法院：江苏省常州市中级人民法院
案例来源：中国裁判文书网 发布日期：2019-11-22
3.政府为了迅速扑灭疫病、控制疫情、避免造成更大损失，依据国家及地方相关规定对牲畜进行扑杀的行政行为并无不当——扶余市鼎丰牧业有限责任公司与扶余市人民政府动物防疫行政强制及赔偿案
案例要旨：政府为了迅速扑灭猪瘟疫病、控制疫情、避免造成更大损失，依据国家及地方相关法律和规定对猪场的生猪进行扑杀的行政行为并无不当。该行为避免了猪瘟疫情造成更大损失，但同时给行政相对人造成了经济损失，政府对因此造成的经济损失应当给予合理的补偿。
案号：（2016）吉07行赔初1号
审理法院：吉林省松原市中级人民法院
案例来源：中国裁判文书网 发布日期：2018-02-07
法信 · 实务观点
1.采用设卡拦截、断路阻断交通等方式隔离疫情的合法性认定
习近平总书记强调，要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，加强风险评估，依法审慎决策，严格依法实施防控措施，坚决防止疫情蔓延。根据传染病防治法、突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规的规定，各级政府及其有关部门可以采取必要的措施来防控疫情，主要包括：（1）对患者或疑似患者依法采取隔离措施。（2）采取切断传染病传播途径的紧急措施，如限制或者停止人群聚集的活动；停工、停业、停课；封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；封闭可能造成传染病扩散的场所。（3）实施交通卫生检疫。（4）根据传染病疫情控制的需要，依法临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备，但应当依法给予补偿，能返还的应当及时返还。（5）加强和完善传染病医疗救治服务网络建设，指定具备传染病救治条件和能力的医疗机构承担传染病救治任务，或者根据传染病救治需要设置传染病医院。当前，各级政府及其有关部门在切实履行法定职责，采取疫情防控措施，这些是必要的，也是有法律依据的。希望大家为了全社会的安全，多一份理解、支持和配合，携手并肩、共同努力，力争早日打赢这场疫情防控阻击战。
这里需要注意的是，采取疫情防控措施必须主体适格、措施适度。所谓主体适格，也就是说这些防控措施只能由政府及其相关部门依法实施，其他单位和个人不得未经批准擅自采取设卡拦截、断路堵路、阻断交通等侵害公民合法权益的行为。所谓措施适度，也就是说根据法律规定，各级政府及其部门采取的疫情防控措施，也要与疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。总之，依法办事，依法科学有序做好疫情防控工作是打赢这场疫情防控阻击战的重要保障。各级人民政府和有关部门、国家工作人员都应当依法履行疫情防控职责。没有依法履行职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰）
（摘自《你关心的疫情防控相关法律问题，全国人大常委会法工委权威解答来了！》，载新华网2020-02-10。）
2.行政应急原则的含义和对行政应急措施的约束
行政应急性原则，是指为应对现实而紧迫的公共管理风险和危机，行政主体基于公共利益和行政相对人的根本利益考量，采取行政应急措施的实质法治主义原理和准则。行政应急性原则是行政主体为保障重大公共利益和行政相对人的根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临突发事件导致公共管理危机等紧急情况下特别是进入紧急状态下，可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施或突破一般行政程序规范的行为，同时也为常态下的各种应急准备工作（如应急工作机构的建设、应急队伍的日常建设、应急物资的储备更替等）提供指导和依据。根据行政应急性原则，行政机关在紧急情况下为了重大公益需要，也可采取没有具体法律依据、中断法律实施、甚至与法律相抵触的行为。
应当指出：政府在公共危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施（包括大量的即时行政强制措施），必要时还可中断某些法律规范的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利（但底线是不得限制和剥夺生命权、健康权、人格尊严、宗教信仰自由等最基本的人权），具有突出的优先性、紧急性、强制性和权威性，因而也具有恣意和滥用的特殊条件和极大可能，必须对其加以有效地监督和约束，现代行政法治对行政紧急行为也就提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求；而紧急情况下的特别行政程序、司法程序、救济程序等程序约束乃是最有效的约束机制之一，这也是现代法治的基本要求。因此，针对特殊和紧急情况的行政法治需要，首先在将要制定的我国行政程序法典中专门设立若干紧急程序条款，来规范紧急行政行为，就是一种较为有效的办法。相应地，行政应急性原则的运用还需要有更加完善的法律救济机制作为保障。
（摘自莫于川主编：《行政法与行政诉讼法（第二版）》，中国人民大学出版社2015年版，第34页。）
法信 · 法律依据
1.《中华人民共和国传染病防治法》（2013修正）
第四十一条 对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。
在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。
隔离措施的解除，由原决定机关决定并宣布。
第四十二条 传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：
（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；
（二）停工、停业、停课；
（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；
（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；
（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。
上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。
紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。
第四十三条 甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。
省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。
疫区封锁的解除，由原决定机关决定并宣布。
第四十四条 发生甲类传染病时，为了防止该传染病通过交通工具及其乘运的人员、物资传播，可以实施交通卫生检疫。具体办法由国务院制定。
2.《中华人民共和国突发事件应对法》
第十一条 有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。
第四十九条 自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：
（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；
（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；
（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；
（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；
（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；
（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；
（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；
（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；
（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；
（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。
3.《突发公共卫生事件应急条例》（2011修订）
第三十三条 根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。
第三十四条 突发事件应急处理指挥部根据突发事件应急处理的需要，可以对食物和水源采取控制措施。
县级以上地方人民政府卫生行政主管部门应当对突发事件现场等采取控制措施，宣传突发事件防治知识，及时对易受感染的人群和其他易受损害的人群采取应急接种、预防性投药、群体防护等措施。
第四十四条 在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。
4.《中华人民共和国动物防疫法》（2015修正）
第三十一条 发生一类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：
（一）当地县级以上地方人民政府兽医主管部门应当立即派人到现场，划定疫点、疫区、受威胁区，调查疫源，及时报请本级人民政府对疫区实行封锁。疫区范围涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府对疫区实行封锁，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同对疫区实行封锁。必要时，上级人民政府可以责成下级人民政府对疫区实行封锁。
（二）县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。
（三）在封锁期间，禁止染疫、疑似染疫和易感染的动物、动物产品流出疫区，禁止非疫区的易感染动物进入疫区，并根据扑灭动物疫病的需要对出入疫区的人员、运输工具及有关物品采取消毒和其他限制性措施。
第三十二条 发生二类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：
（一）当地县级以上地方人民政府兽医主管部门应当划定疫点、疫区、受威胁区。
（二）县级以上地方人民政府根据需要组织有关部门和单位采取隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种、限制易感染的动物和动物产品及有关物品出入等控制、扑灭措施。
法信第1475期
内容编辑：帮主 责任编辑：长今
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