段羡菊等:强化8700多万亩"准耕地"保护监管
一、8700多万亩其他类型用地有恢复潜力
曲福田近年来领衔开展名为“我国耕地保护制度体系创新与立法建议”的课题研究。课题组专家认为，现行国家法律法规中《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》给出耕地“是指用于种植农作物的土地”的概念释义。
在实际操作当中，国土“一调”“二调”对耕地的界定基本一致，即有耕作层且能用于种植农作物的土地。国土“三调”对耕地的认定则执行“所见即所得”原则，以是否种植粮、棉、油、糖、蔬菜等为衡量，以土地利用现状与种植属性为依据判定耕地，排除了未种植农作物、“即可恢复”为耕地的农用地。
由于耕地内涵和判定标准不同，国土“三调”与“二调”耕地面积出现较大差异。以江苏省为例，“三调”耕地6148.39万亩，比以“二调”为底图的2018年度土地变更调查结果（6894.21万亩）少745.82万亩，该数据与全省“三调”中标注即可恢复属性的园地、林地、坑塘水面的面积大致相当。从全国来看，“三调”数据显示，共有8700多万亩其他类型用地即可恢复为耕地。
自然资源部有关人士透露，“三调”将主要流向林地、园地等的8700多万亩耕地统计为即可恢复为耕地的农用地，主要原因在于：这样区分地类后，可以有效支撑对耕地“非粮化”的管控，同时更好地落实2021年新修订的土地管理法实施条例关于“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”的规定。
曲福田等专家探讨认为，定义耕地时强化对“耕作层”这一关键内涵的界定，有利于加强对耕地的保护，也有利于进一步强化对8700多万亩“准耕地”价值的认知和监管。这些可恢复为耕地的农用地，相当部分是原来优质耕地，仍是粮食产能重要组成部分，是藏粮于地的载体。
围绕自然资源部起草耕地保护法（草案）（征求意见稿）并征求各界意见，曲福田等专家建议完善耕地定义为：耕地，是指主要利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜等农作物，能持续耕耘的土地。在耕地定义中突出“耕作层”，适用范围更加清晰，保护重点更加明确，既包括现在种植粮、棉、油、糖、蔬菜等常见农作物的耕地，也包括种植中草药、（鲜切类）花卉等作物，或临时种植（果）树苗等即可恢复为耕地的土地。
同时，排除破坏耕作层的设施农用地，例如地面硬化的养殖场、水田深挖改造形成的单一养殖水面等，切实将即可恢复耕地纳入耕地保护与管理的范畴。
二、为妥善保护提供指引
对8700多万亩即可恢复为耕地的农用地妥善保护一定程度可以弥补近年来全国耕地数量的减少。
农业种植结构调整受市场环境影响会出现波动，地方政府可在保护耕地的原则下因势利导。一些基层干部群众反映，对于农民而言农业结构调整有市场风险，单户粮食种植虽然效益不高但收益稳定，还可将土地经营权流转给其他人专业种植。有关部门可及时了解农业结构调整用地的收益变化、农民的意向变化等，采取有益于其他农用地“还粮”成耕地的举措。
从用地的角度来看，随着设施农业等成为一些地方重要的增收渠道，用地转换成为发展之需。按照现行政策，设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地。其中，不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田；破坏耕地耕作层，不得不使用永久基本农田的必须补划。在严格耕地保护的背景下，给这些“准耕地”明确身份，有利于严格规范设施农业等的用地管理。
从一些地方的实践看，纳入耕地管理，有利于准耕地有序回归。东部某县自然资源和规划局负责人接受记者采访时介绍，这个县在“三调”中标注为即可恢复为耕地的农用地约为15万亩。当记者问这些地块以后如何规划用途时，他认为当县内的一部分耕地经批准被用作建设用地时，这些“准耕地”将来可以恢复为耕地，以实现耕地保护“进出平衡”的考核和工作目标。
长期从事土地保护研究的南京审计大学副校长姜海等建议提升等级监管。希望在耕地保护法中明确因农业结构调整转换为其他农用地，但耕作层完整，即可恢复为耕地，尤其分布在平原水网区的农用地，宜参照耕地严格用途管制，可参照耕地管理但不享受或部分享受耕地保护有关补贴。非农建设占用此类农用地的，应按不低于地区平均耕地质量等类别补充相应数量的耕地。
三、耕作层应成为保护重点
记者在东部某镇采访了解到，镇政府整治“非粮化”耕地使其重还粮田，按每亩6000元向村委会支出补贴费用，修补耕作层。部分“准耕地”恢复为耕地，需要动用机械、耗费人力，配套建设沟渠等水利设施，耗费不菲。
在一些地方，尽管耕地面积恢复了，但原有耕地的耕作层不同程度受到破坏，地力数年难以恢复。8700多万亩即可恢复为耕地的农用地，有的没有破坏耕作层，有的破坏耕作层。对耕作层的关注，应作为这部分“准耕地”保护的重点。
根据土壤学研究，一厘米厚的土壤形成需要约200年，如果形成黑土地，则需要更长时间。耕作层决定耕地质量产能，从某种程度而言，保护耕地其实就是保护耕作层。
自然资源部将破坏原有耕作层、毁坏种植条件作为破坏耕地的典型案例。2021年底自然资源部公布的100起涉刑土地违法案件，有多起肆无忌惮毁坏耕作层。2016年11月至2019年3月，河北保定市某旅游发展有限公司未经批准擅自占用涞源县东辛庄村土地137.02亩（耕地13.43亩）建生态观光园，经鉴定“耕作层消失、种植条件严重损坏”。2018年，河南省郑州市航空港实验区陈某某等致永久基本农田“原有耕作层被破坏、种植条件遭到严重毁坏”。
《中华人民共和国土地管理法》规定“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良”；《基本农田保护条例》明确“占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良”。
记者在采访中了解到，尽管近年来政府在审批由耕地转为建设用地的方案时，要求对耕地耕作层土壤剥离利用，切实做好耕地补充及其后期管护，但对剥离20厘米、30厘米还是60厘米，以及如何转存利用，地方实际操作标准不一。由于操作难度大、运作成本高，现实中占用耕地耕作层的剥离再利用率亟待提升。
(作者段羡菊系新华社江苏分社副社长；乡村发现转自:《瞭望》2023年第3期)
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