南京市政府发布《“十三五”养老服务业发展规划》（附全文）
市政府办公厅关于印发南京市“十三五”养老服务业发展规划的通知
宁政办发〔2016〕169号
各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
经市政府同意，现将《南京市“十三五”养老服务业发展规划》印发给你们，请认真遵照执行。
南京市人民政府办公厅
2016年11月25日
公开文件
爱普雷德南京市“十三五”养老服务业发展规划
为加快养老服务业发展，积极应对人口老龄化，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（苏政发〔2014〕39号）、《市政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（宁政发〔2014〕216号）和《南京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，制定本规划。
1
发展趋势
（一）发展基础
“十二五”时期，我市大力推进养老服务体系和基础设施建设，逐步健全老年社会保障制度，不断丰富老年精神文化生活，努力探索养老服务产业发展，全市养老服务业取得长足发展。2014年，我市被国家民政部、发改委确定为全国养老服务业综合改革试点城市。五年间，全市新增养老机构床位18410张，累计床位数达55828张（含社区养老床位），每千名老人拥有养老床位数达43张。
一是顶层设计逐步完备。市政府出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》等系列文件，构建起养老服务业发展政策框架，民政部评价我市系列文件“国内最具含金量”。面向养老服务机构、社会组织、投资企业及老年人等对象推出财政补贴、税费减免、价格优惠等政策。
二是服务设施提档升级。“十二五”期间，全市投入养老服务设施建设资金35.4亿元，养老机构建筑面积达95.02万平方米，城乡社区居家养老设施达10万平方米，老年大学校舍建筑面积达4.5万平方米。各区均建设了虚拟养老院（含居家呼叫系统）、社区日间照料中心、居家养老服务站、老年配餐中心、银发餐桌、老年康复中心等社区养老服务设施。
三是服务供给大大增加。创新政府购买养老服务等体制机制，推动多元力量广泛参与养老服务。截至2015年底，全市民营养老机构达250家、公办民营养老机构达38家，城乡社区居家养老服务组织1428个。社区居家养老基本实现社会力量运营。全市养老产业突破发展，社会办养老机构初步实现集团化、规模化经营，打造出心贴心、万家帮、金德松、南山园等一批居家养老知名品牌，泰康人寿、法国欧葆庭等进入我市中高端养老服务市场。
四是服务质量显著提升。2012年，在全国率先启动“医养融合”工作。到2015年底，全市护理型床位达3.3万张，社区卫生医疗服务中心组建全科医生团队700多个，与258家养老机构、400多家社区居家养老服务中心签订合作协议书。养老服务监管体系初步建立，有效促进养老机构管理服务规范化水平提高。
五是专业队伍初具规模。落实全省养老服务人才培养“222工程”，分批选送养老机构护理员到各职业院校、专业机构接受培训，大力从院校吸纳护理专业毕业生。探索建立养老护理员薪酬自然增长机制、分批纳入公益岗等激励政策，不断扩大和提升养老服务队伍规模和质量。截至2015年底，全市从事养老服务业人员已达5万人。
（二）发展形势
“十三五”时期，是全面建成高水平小康社会的决胜阶段，是建设“强富美高”新南京的关键时期，养老服务业发展既迎来重大历史机遇，又面临不少困难和问题。
2016年5月，中央政治局就人口老龄化的形势和对策举行集体学习；2016年10月，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》；习近平总书记等领导对养老工作专门作出批示；国务院及省政府发文推动，养老政策体系不断完善。
“十三五”期间，全市人口老龄化比例将在20%高位以上逐年增长，老年人口“增速快、寿龄长、空巢化、失能化”等特点更加明显，多元多样的养老服务需求更加迫切。但当前全市养老服务业发展仍存在诸多瓶颈，如：养老服务产业周期长，市场力量介入积极性不高；养老服务资金投入面临持续压力；养老护理员队伍缺口较大；农村地区养老、精神关爱等养老服务供给还存在短板，等等。
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总体思路
（一）指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，坚决落实市第十四次党代会“一个高水平建成、六个显著”的战略部署，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，扎实推进全国养老服务业综合改革试点工作，正确处理政府、社会、市场之间的关系，统筹发展养老事业和产业，加快完善多层次、多元化的养老服务体系，不断满足老年人日益增长的养老服务需求，使养老服务业成为保障民生、扩大内需、增加就业、推动经济转型升级的重要举措，为全面建成高水平小康社会、建设“强富美高”新南京作出积极贡献。
（二）基本原则
1．以人为本，需求导向。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，以养老服务业发展实际需求为导向，充分尊重老年人意愿，健全完善符合老年人多样化需求的养老服务业发展体系，确保老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐，实现物质养老与精神养老协调发展。
2．政府主导，社会主体。转变政府职能，创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办。破除制约养老服务业发展的体制机制障碍，充分发挥市场配置资源的决定性作用，吸引社会资本深度参与养老产业发展，丰富养老服务和产品市场。
3．突出重点，统筹集约。以保基本为重点，统筹和均衡发展城乡和区域养老服务业；以居家养老为重点，统筹各种养老方式共同发展；以基本养老项目为重点，统筹养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等互动发展。
4．因地制宜，分类指导。根据我市经济社会发展状况和人口老龄化发展趋势，结合养老服务事业发展的实际，既综合考虑养老服务业发展整体情况，又兼顾不同地域的特点和特殊因素，分类型推动各区养老服务业发展。
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发展目标
以不断满足多元化、多层次的养老服务需求，提升老年人生活质量和幸福指数为重点，加强养老设施建设，拓展为老服务功能，切实提升社会养老服务保障水平。到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、信息为辅助、社会为主体、法制为保障，功能完善、服务优良、覆盖城乡的社会养老服务体系，养老服务机制更灵活，政策更完备，设施更健全，队伍更稳定，产业更壮大，物质养老与精神养老协调发展，初步建成“国际老年友好型城市、老年教育学习型城市、养老服务智慧型城市、老年产品研发集散基地”。
类别
序号
项目
目标
（一）居家养老
1
居家呼叫服务和应急救援服务信息网络覆盖率（%）
100%
2
标准化社区居家养老服务中心建成率（%）
90%
3
AA级社区居家养老服务中心建成率（%）
城市80、农村40
4
建成AAA级居家养老服务中心（个）
≥220
5
建成AAAA级居家养老服务中心（个）
≥11
6
建成AAAAA级居家养老服务中心（个）
≥4
（二）社区养老
7
社区办公服务用房用于养老服务面积比例（%）
≥40
8
社区用房用于养老由社会力量独立运作比例（%）
≥90
9
社区老年人康复场所建成率（%）
城市70、农村50
10
社区各类具有为老年人服务功能的设施向老年人开放率（%）
100%
（三）机构养老
11
每千名户籍老人拥有养老床位（张）
50
12
民营床位占比（%）
≥80
13
护理型床位占比（%）
≥80
14
农村敬老院建成区域性养老服务中心比率（%）
90
15
公办养老机构民营化率（%）
80
（四）医养融合
16
医疗卫生服务覆盖率养老机构达（%）
95
17
社区居家养老服务中心达（%）
80
（五）队伍建设
18
养老护理员岗前培训率（%）
100
19
养老护理员持证上岗率达到（%）
95
20
养老护理员每年集中培训比例（%）
≥30
21
中高级职称养老护理员占比（%）
≥10
22
为老服务志愿者（人）
60000
（六）信息化服务
23
高龄老人信息呼叫生命监护终端覆盖率（%）
50
24
区街（镇）“虚拟养老院”建成率（%）
100
（七）养老产业
25
养老服务业吸纳投资达到（亿元）
500
26
全市养老服务业提供就业岗位（个）
≥60000
（八）服务满意度
27
老年人对养老服务的满意率（%）
85
4
主要任务
（一）完善养老服务体系
1．完善居家养老服务。建立以社会力量为主体、专业化团队为支撑、家庭照护为补充、居家上门服务为主要方式，并与社区服务紧密结合的居家养老服务体系。服务机构做到“有人员、有场地、有经费、有服务项目”，整合家政、物业、餐饮、物流等服务资源，组织开展以“助餐、助医、助浴、助洁、助急”为主要内容的服务。推动现有公办居家养老服务中心转型，通过政府购买服务项目等方式，由符合资质条件的机构承接服务，引入第三方评估机构对服务对象及服务内容进行评估。推动居家上门服务所提供的医疗保健、康复护理服务同基本医疗保险制度、长期护理保险制度相衔接。
2．完善社区照顾服务。社区无偿提供办公服务用房，引入各类专业化、社会化的养老服务组织开展社区养老服务。以街（镇）社区居家养老服务管理中心为核心，以社区居家养老服务中心（站）为纽带，打造社区养老服务资源平台，集聚区域各类资源到社区提供为老服务。
3．完善机构养老服务。通过新建、改建、租赁建设等方式，稳步增加机构养老床位数。重点支持民办护理院、康复医院和提供临终关怀服务的养老机构。引导新建养老机构向养护型发展，鼓励现有养老机构通过与医疗机构合作等方式，向养护型养老机构转变。优化福利院、敬老院等公办养老机构托底保障功能，优先保障失能、半失能等困难老人服务需求，稳步提升农村“五保老人”、城市“三无老人”集中供养率，同时拓展其社会寄养、日托照料以及居家养老服务等功能，逐步向区域性综合养老服务中心转型。
（二）推动养老服务内涵发展
1．推广医养融合服务。支持有条件的养老机构设置医疗机构，积极探索居家养老服务组织与基层医疗卫生机构“医养融合”工作，推进医护型社区居家养老服务机构建设。开展上门基本医疗服务、开设家庭病床等服务试点，将符合条件具备医疗服务资质的养老机构纳入医保定点。推动医疗机构、社区卫生服务机构为老年人建立健康档案，建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系。加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。积极构建“养老院+医院”模式的医养联合体，让入住养老机构老人享受“医院式”专业、周到的医疗保健服务。具备“医养一体”条件的养老机构，可与其合作的基层医疗机构参照病房模式对养老床位进行管理。
2．推进老年精神关爱。建立完善老年人精神关爱建设软、硬件标准及服务评价制度，以街（镇）社区居家养老服务管理中心和社区居家养老服务中心（站）为平台，推进老年精神关爱体系建设。大力支持各类老年人组织发展，加大购买服务的支持力度，为老年人提供多样化、多层次、个性化的心理咨询、心理疏导、精神慰藉等服务。挖掘在宁高校心理学教育资源，组建老年人心理健康志愿者队伍，鼓励社区与高校合作，开设“长者课堂”、“长者学堂”，定期在社区开展老年心理咨询、心理讲座等活动。支持老人自发开展丰富多彩的文体娱乐、文化旅游等活动。
（三）强化养老服务综合支撑
1．提升基础设施建设。养老服务基础设施建设纳入全市经济和社会发展规划，纳入年度经济社会发展目标，纳入目标管理和绩效考核。新建城区和新建居住（小）区，按标准要求配套建设养老服务设施。将城乡社区养老服务用房纳入新农村建设体系。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于提供养老服务。加强老年人活动场所和便利化设施建设，在公园、绿地、广场等空间开辟老年人活动场所。采取政府资助与个人支付相结合的方式，实施面向高龄老人、失能老人无障碍设施及宜老居家设施改造。建设健身步道、百姓健身房等，为老人提供健身场所。依托居家养老服务中心（站），街（镇）、社区开设老年活动中心（室）。
2．加强服务队伍建设。建立养老服务管理人才队伍，对全市养老机构、AAA级以上居家养老服务组织的负责人进行多层次、多类别的专业培训，市、区两级实施居家养老护理员培训。建立养老志愿服务及培训的常态机制，探索“时间银行”做法。建立养老服务领军人才队伍，设立“养老领军人才”荣誉称号，打造一批由养老领军人才领衔，成熟、稳定、高效的养老创新创业团队。建立养老服务专家人才队伍，组成养老事业“专家库”。建立养老服务技能人才队伍，逐步建立适应南京养老服务需求规模稳定的养老服务人才队伍。推动养老服务国际人才队伍建设。
3．提升信息支撑能力。综合运用互联网、物联网等技术，实现养老服务“大数据”服务，全面推进养老信息服务建设，建立标准统一、互联互通、高效便捷的智能化养老服务网络。向社会开放南京养老服务网站，掌握全市养老市场服务需求，促进养老服务组织、企业与各区供需对接；建立老年人电子商务平台，为老年人提供信息服务、业务咨询、政策宣传、网上业务办理等服务。全面建设市、区、街（镇）三级上下贯通、左右通联的“虚拟养老院”。
（四）推动社会养老发展
1．鼓励社会力量参与。把养老服务类社会组织的培育作为重点，实行社区养老服务组织“零门槛”登记，广泛引入专业养老组织运营社区居家养老服务中心和养老机构。按照“规模经营、打造品牌”思路，鼓励社会组织采取连锁经营方式运营社区居家养老服务中心。鼓励个人和机构开设城市小型托老所，个人举办家庭化、小型化养老服务机构，支持城乡居民开展邻里互助式社区养老照护活动。
2．发展养老服务产业。强化养老产业组织建设，建立政府监管组织、社会推动组织、行业发展组织、中介服务组织协同推进的老龄产业发展组织格局。鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老产业集群。依托行业协会、高校及专业研发公司举办面向国内外的“南京国际养老产品创意设计大赛”。打造“养老产品一条街”，开展养老产品交易，打造区域性养老产品集散地。积极发展养老产品电子商务，定期举办“南京老年产业博览会”。
3．扩大对外合作交流。加强和扩大与境内外养老服务业的交流合作。将养老服务人才培训纳入市政府对外培训交流计划，并引进国外先进养老机构在南京设立系列培训机构。积极引进境内外先进的养老服务理念和成熟的养老经验，定期举办“亚太养老论坛”等国际国内学习交流互访活动，促进南京养老管理水平提升。建立与国际信息标准化相兼容的数据处理系统，提升我市信息化养老水平。引进国外康复护理、产品设计研发等技术，在研究、开发、生产、服务等方面进行国际合作，提升养老技术水平。
（五）加强养老政策保障
1．土地供应政策。养老设施建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划，并在国有建设用地供应计划中予以优先安排。民政部门认定的非营利性养老机构建设养老服务设施，可依法使用国有划拨土地或者农民集体所有土地。对营利性养老机构建设用地，应采用招拍挂等公开出让方式供地，对单位自有用地可采取协议出让方式供地。
2．补贴优惠政策。完善面向老人养老服务组织、养老从业人员的补贴政策，适时整合各类补贴政策，提高补贴的实际效果和服务的可及性。经民政部门许可的非营利性组织符合免税条件的收入免征企业所得税。对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税。养老院防空地下室易地建设费减半收取。对非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务适当减免行政事业性收费。养老机构水、电、气费用按居民生活类价格执行。市政公用设施配套费用按国家政策规定给予减免，安装电话、有线（数字）电视、宽带互联网免收一次性接入费，有线（数字）电视基本收视维护费按当地居民用户终端收费标准减半收取，有条件的区应加大优惠力度。
3．投融资政策。加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押保物范围，非营利性养老机构设施经审核认定后可以抵押。积极支持养老服务业的信贷需求。通过投入资本金、项目补贴、贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式吸引信贷资源和社会资本投资养老服务业。探索开展老年人住房反向抵押养老业务试点。福利彩票公益金50%以上用于养老服务。外资进入我市养老服务业，享受内资同等补贴政策。
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保护措施
（一）积极改革创新。积极倡导养老服务混合所有制形式，采取公办民营、公建民营、公民合作等方式稳步推进公办养老服务机构改制。发挥政府“保基本、建机制、抓监管”作用，积极推动各类养老组织在公平市场环境下开展经营活动，加强自我调适、自我发展能力，推进健康、可持续的社会养老发展。
（二）强化组织协调。将养老服务业发展规划纳入全市国民经济和社会发展总体规划。民政部门牵头负责养老服务业体系建设，市各相关部门按职能，分工协作、联动推进，形成发展养老服务业的整体合力，整体应对人口老龄化形势。
（三）探索多元投入。政府将养老服务投入纳入公共财政预算，并逐步加大投入力度。通过市场化发展吸纳民间资本投入，培育养老服务市场，引导家庭和个人养老服务消费，同时积极争取社会捐赠、慈善捐助等，探索设立养老服务基金等形式，构建养老服务事业多元投入和分担机制。
（四）加强监督评估。加强各类养老机构和社区居家养老组织的监督管理，定期实施检查评估，开展等级评定并向社会公示。采取政府购买服务方式委托第三方评估机构开展各项评估工作，将评估结果与等级评定、政府补贴、奖惩实施等相结合，并充分运用于养老服务的准入、退出机制，完善养老服务监督功能。
（五）营造良好诚信环境。加强养老服务机构信用体系建设，建立养老组织登记管理信息化系统，将养老组织诚信建设纳入信息管理平台，同时加大对养老组织违法违规行为的执法查处力度，促进养老组织诚信自律、规范运作。
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