【文章精选】任敏、李玄丨渐进式整合：基层干部绩效考核的统一化逻辑丨2021年第1期

Original 任敏、李玄公共管理与政策评论 2022-04-24

收录于合集 #基层公务员研究 3个

渐进式整合：基层干部绩效考核的统一化逻辑

任敏李玄

【摘要】基于渐进主义的分析视角，通过考察G省西北部L县H乡2013—2018年改革个人工作考核体系的动态发展过程，研究基层政府在解决冲突繁杂的事务和多元考核对象的复杂情境与压力型体制下，如何不断调适和修正基层干部考核制度，形成以“渐进式整合”为特质的干部考核制度的演化路径，探求其深层的制度理性。我们发现，为解决现行基层治理和考核制度的合法性危机和有效性困境，基层政府会在外部环境和内部因素的双重影响下，不断在考核体系中纳入和巩固原本游离于体系之外的人员要素，如聘用人员、上级派驻的驻村干部，以及本应在考核体系之内却并未发挥效用的构成要素，如结果兑现、群众参与，最终形成自下而上的基层干部考核统一化整合框架，制度变革体现了理性选择的适当性逻辑。考核机制放弃了标准化、形式化和向上对标，采取了简单化、操作化和向下对标的松散耦合结构，体现了干中学的组织学习过程。它强化了干部考核制度的合法性基础，部分地缓解了基层治理的悬浮性问题，扭转了形式主义和痕迹主义带来的组织行为异化现象，有助于激活基层干部创新性发展、激发干部前瞻性行动、激励干部创造性干事。

【关键词】渐进式整合；基层干部绩效考核统一化；制度理性

【作者介绍】任敏：贵州大学公共管理学院教授、贵州基层社会治理创新高端智库研究员，rmgz163@163.com；李玄（通讯作者）：贵州大学公共管理学院硕士研究生，lx8175271@126.com。

【引用格式】任敏,李玄.渐进式整合:基层干部绩效考核的统一化逻辑[J].公共管理与政策评论,2021,10(1):102-114.

【文章结构】

一、问题的提出

二、已有文献梳理与理论基础

（一）文献梳理

（二）理论基础

三、研究方法与案例介绍

四、案例呈现

（一）2013—2014年：未成形体系与制度失效

（二）2015—2016年：开始整合的体系与制度生效

（三）2017—2018年：完成整合的体系与制度高效

（四）小结

五、研究结论：基层干部考核统一化的制度逻辑

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一、问题的提出

基层一线既是干事创业的广阔舞台，也是服务群众的最直接场域。党中央《关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见》指出，要把艰苦边远地区和基层一线作为培养锻炼干部人才的基础阵地，为艰苦边远地区和基层一线凝聚源源不断的磅礴力量。目前，处在基层一线的乡镇政府处于编制收缩的刚性约束[1]和需要不断增强公共服务回应性[2]的矛盾中，需要国家行政、事业、工勤编制之外通过公益性岗位、劳务派遣、本地临聘、上级志愿者派驻等方式充实人员，以补足现有编内人员难以完成的大量事务性工作之缺，这些与编内干部做着几乎同样工作的人员，形成了基层一线的一道亮丽风景；同时，当前的基层一线还是脱贫攻坚的主战场、练兵场，从中央到地方各级政府部门派遣出的精兵强将，都在这“最后一公里”奋斗着，他们远离了熟悉的办公室和生活环境、远离家人朋友，在基层一线实现中央全面建成小康部署、实现所在单位扶贫任务的同时，实际上也充当了基层政府的另一类“编外人员”，为基层政府的工作提供了大量助力。按照编制有无与编制所在地，可简要地将奋战在基层一线的人员进行划分（见表1）。

要让这不同的几类人员在基层一线发挥作用，想干事、能干事、干成事，就需要对其工作成效予以客观的、有效的判定。但是，当前对基层编外人员和上级驻村帮扶干部的个人工作考核，却大多处于尴尬境地。

对基层编外人员而言，首先在考核方式上，由于基层政府往往通过一些较为简易、快捷的招录方式招募到基层编外人员，加之基层编外人员自身较高的流动性，导致基层政府会同样地对其个人工作成效进行与编内人员不同的简单化考核，这无异于在基层政府干部与编外人员间竖起了一道人为的高墙，在很大程度上摧毁了基层编外人员自我建构身份认同的努力；其次在工资和人事待遇上，由于无法晋升或者获得合法的奖金等奖励，导致基层编外人员无时无刻不处于“自我标签化”的状态，或是在不同的站、办、所、村组之间兜兜转转无法上升，或是迫于生活压力最终离开；最后是在日常工作的安排上，鉴于一部分工作所需的长期性与稳定性，基层政府并不愿意把它交给已经被贴上“不稳定”“不是自己人”标签的基层编外人员，甚至在某些工作出现问题时，动辄从这一类“临时工”开刀，随意辞退或中止劳动关系。这种“做好了没好处”但“没做好先受罚”的考核理念更加打击了基层编外人员的工作积极性，造成了越来越大的心理落差。

对上级派驻的驻村干部、帮扶干部而言，来到远离城市、家庭所在地的基层，但工作关系并未转移，这使得他们的工作考核先天地带有信息不对称优势，加之基层政府需要上级部门的实物、资金及项目扶持，不敢也不愿“得罪”这类干部，往往在向其所在单位提供考核依据时“往好了说”，导致了不严格、不实际的考核，这种“做好没做好一个样”的考核方式不仅对上级部门正确评价干部产生误导，更为严重的是，一部分驻村帮扶干部偷奸耍滑、碌碌无为的行为得不到整治，破坏了群众信任，更进一步地，影响了脱贫攻坚工作这一突破了科层制等级和权力束缚的特定治理任务[3]的深入开展。下派的驻村干部是推动脱贫攻坚的重要力量，如果他们仅仅是停留在村庄，而不是深入到群众中去为他们想法子、找路子，那么扶贫之路就会止步不前。

做着同样的事，是否需要同样的考核？答案对于考核方和被考核方而言，都是肯定的。一方面，统一对个人的工作考核方式体系，对于基层政府而言，是维持基层一线干事创业人员激情、减轻不必要的多次考核负担的需要，对于上级派驻部门或是合约派出机构而言，也是他们真正了解派出人员工作能力和实效的可靠抓手；另一方面，对于受考核的人员而言，不带有人员类别区分的统一考核，是增进其公平的“获得感”、肯定其工作成绩的需要。因此，如何将身处基层一线的所有工作人员实际开展工作的成果有效地、统一地考核出来，解决基层工作人员考核机制的碎片化问题，就成为摆在基层政府这一最直接考核主体面前的难题。本文尝试以渐进主义为分析基础，对有限理性的基层政府如何在压力型体制下为实现脱贫攻坚的刚性目标，通过倒逼机制，逐渐摆脱分类考核的束缚，对不同类别工作人员的个人工作考核在方式和运作上的制度变革开展分析，以论证当前基层政府是如何以基层一线为考核场域，对不同性质的编内编外人员进行有效且统一的工作考核，进而有效促进基层一线各项工作，为实现党和国家宏观战略做出有效回应的。本文要回答的研究问题是：对基层不同类别的干部和工作人员进行传统分类考核遇到的制度瓶颈是什么？对不同类型的基层干部和工作人员进行统一化考核这一看似违背考核规律的考核机制的制度理性是什么？统一考核这一改革实践是通过什么样的制度路径达成的？它对提升基层治理的合法性和有效性具有什么意义？

二、已有文献梳理与理论基础

（一）文献梳理

工作考核是对工作进行检验并推动的有力手段，对整治“为官不为”，纠正部分基层工作人员偏差政绩观[4]，调适“厌战”心态，减轻基层工作人员无谓负担[5]有良好作用。同时，客观科学的考核还能避免“形式主义”[6]，提高执行水平[7]、激活编外人员在基层一线的灵活性[8]。但在实践中，工作考核受着价值选择、功能认知、目标定位、技术方法等多因素的制约和影响[9]，在主体、过程、方式、结果等环节均有大量的待解问题。

在“考什么”的问题上，已有研究强调考核内容的全面性，顺应中央要求和社会发展趋势，在考核具体业务工作绩效的同时，应不断加强道德方面[12]、法律方面[13]、廉政方面[14]、环保方面指标的权重。

对“怎么考”的研究呈现出较为丰富的认知面向，既有倡导引入某一类具体的考核管理方式，如平衡积分卡、模糊综合评价法等，也有强调考核中要加强公共参与，让群众作为工作考核的主体之一参与到全过程，实现有效发声，避免政府“自说自话”，将群众满意度作为政府工作的重要导向[18]；随着技术的发展，开始出现探索运用信息技术进行工作考核的研究[19]。

在“考谁”即工作考核的对象上，已有研究多认为应该健全“分类思维”，如领导干部主要考核抓全面的能力，一般干部则主要考核完成具体业务的情况[20]；对分别承担专业技术、综合管理、行政执法工作的人员要有不同的考核内容[21]；要避免“一次考核定终身”“临到年终才补课”等行为，强化日常考核[22]。

通过文献梳理可见，现有文献主要从宏观行为层面对工作考核进行了设计，认为当前的各级政府部门可以在明确分工、职责的前提下完成好自身工作，并对应工作考核指标。但这些研究忽略了当前基层一线的乡镇政府在自身固有性质与现行工作任务下所面临的工作“难分”甚至“不可分”的现状：处于我国治理层级最末梢、人员少、责重权轻的乡镇政府，面对的是服务群众的“最后一公里”和脱贫攻坚的“决战”，必须将党政领导班子成员、分散在各站、办、所的人员（编内+编外），以及各上级部门派驻的驻村干部、帮扶干部进行统筹安排，形成既能“运动式治理”也能完成常规工作的形态，通过整合力量从而有效应对基层巨量的治理事务[23]。在人员实现整合的基础上，对他们的工作业绩考核如果固守分类考核的窠臼，不仅不能调动其积极性，而且会加深基层工作人员的鸿沟和不公平感，恶化基层治理的碎片化现状。基于当前的研究对这一紧迫的现实问题并未进行有效的理论回应，本文以案例研究为研究方法，提炼出渐进式整合路径下基层干部统一考核的制度框架，探究这一看似违背了常规性分类考核规律的制度创新的理性基础。本研究对当前干部考核和基层治理的理论和实践研究进行了丰富和发展。

（二）理论基础

“渐进主义”（incrementalism）一词由林德布洛姆（Charles Edward Lindblom）首先用于对决策过程的复杂性进行阐述，其认为在具体的决策行为上，要结合具体现状，协调利益相关各方，以求得出在最大程度上获得认可，进而具有合法性的政策方案[24]17- 19，这一概念并非讨论技术问题，而是在提醒决策者们，政治决策不可能脱离社会现实而存在[25]56。在中国，这一概念由于其“结合实际”的认识论核心，被用来为改革开放做注脚，成为“科学决策”“有限理性”的同义词[26]，被“套用”至社会科学各领域的研究结论中。近年来我国的研究中已将这一被大量实践应用、深深进入中国语境的词汇视为宏观层面的社会改革、中观层面的公共政策、微观层面的教育服务各领域的基础理论框架构成部分。

从“渐进主义”的视角看待乡镇政府开展工作考核，实质上就是一种对“已过”和“现有”考核模式的渐进式调整与修正。由于当前基层工作事务繁忙，“上面千条线，下面一根针”“出门一把抓，回来也不分家”的情况，导致了基层政府在时间上受到明显限制，不可能也没有必要再对不同身份的工作人员进行分类、分方式的考核；同时，面对大量的无法量化、难以体现成效的工作，如与群众交心谈心、解决邻里隔阂，走村串寨了解核实情况等，仅依靠工作人员自身评判或所谓“小组互评”，都不易解决信息不对称的问题；另外，在税制改革后，没有收入来源仅靠上级政府转移支付，形成“悬浮性政权”[30]的基层政府，也必须考虑组织多次工作考核工作所消耗的各方面成本。因此，结合基层工作实际不断渐进调适，把实际上在基层一线开展工作的人员整合到统一的考核体系上来，是解决时间、信息和成本限制，实现有效考核，推动基层工作更高效开展的必然选择（见图1）。在这一整合的过程中，试图一蹴而就也并不现实，需要多个周期的调整与尝试，本文将结合具体的案例，以全方位展示乡镇政府在对各类人员的个人工作考核从分类到整合的渐进过程，以发现这一改革实践的制度理性和现实意义。

由此看来，似乎无须介绍概念基础后再进行“理论提出—案例佐证”式的分析，只要找得到案例来说明基层政府在整合考核体系上的努力，就可以反向地得出“案例呈现—理论归纳”式的理论结果。之所以要将“渐进主义”作为分析的理论基础，是要突出基层一线政府在整合个人考核体系过程中结合实际所进行的不断调适，而非随着时间流逝形成的所谓“变化”，如果仅仅从案例呈现中来寻找答案，那么所有的案例都能套上客观的、理性的“渐进”的标题，但渐进主义强调的决策过程是一个不完全的理性模型，是对已有的、以往的决策行为不断进行补充完善、修正调整的过程。将“渐进主义”这一分析框架置入基层政府整合考核体系的观察中，是为了清晰地展示出，基层政府在已经看出考核体系不统一所带来的问题并进行分析，然后明确目标、提出方案、进行选择并最终实现的过程中，每一步是如何做的。比如，是先把合同聘用的人员整合进来，还是先把上级派驻的干部整合进来？除了对被考核人员的整合，考核方式的整合如群众监督是同步纳入还是在某个阶段纳入？所以，从渐进主义出发的观察分析，是展现基层政府根据已有经验和实际情况，在现有的考核政策基础上主动实现的变革，而非由直接案例观察得出的被动变化。

三、研究方法与案例介绍

要了解乡镇政府是如何通过渐进的方式，对基层一线各类人员的工作考核进行整合，同时涉及了历时与共时的观察，这就需要研究者最好是既能够亲自参与这一过程，成为一个“局内人”；又能在获取一定资料或经过一段时间后跳出观察的场域，以“局外人”的身份思考、总结、提炼所获取的经验[31，32]。H乡位于G省西北部的L县，总面积101.8平方公里，其中耕地面积 18 020 亩，田地面积3 470亩，森林面积36.8平方公里，辖12个行政村，总人口接近3万，居住着汉、彝、苗、满、白、仡佬等多个民族，少数民族人口占全乡总人口近50%，有县级公路横贯乡境，距L县县城不到25公里，地貌以山地、丘陵为主，是典型的喀斯特山区。由于本案例要展现的是H乡从2013—2018年间对工作考核体系进行渐进式整合的情况，故按照较为明显的工作考核体系发生改变分为三个阶段，将L乡政府工作人员按照有正式编制的乡干部；通过公益性岗位、劳务派遣、本地临聘、上级志愿者派驻等方式招聘的编外人员；以及2014年起省、市、县三级党政部门陆续派出到H乡各村开展驻村帮扶、精准扶贫工作的驻村干部具体人数汇总如表2所示。

由表2可知，H乡2013—2018年间在乡辖区内实际工作的人员数量并无太大变化，三类人员也未出现太大的数量波动。笔者2012—2015年期间在H乡工作，2016年调离后通过工作联系与私人关系，继续获取乡政府在工作考核上进行调适与变革的相关资料，通过在“完全参与者”“作为观察者的参与者”“完全观察者”[33]几种身份的合理转换，收集了较为丰富的经验资料，涵盖了田野记录（文字与图片）、亲自参与相关工作、会议笔记和会议材料、参与草拟及印制的政策文件等，还有通过访谈、其他调研获取的可靠资料。

2012年以来，为科学管理干部，夯实党在农村的执政基础，H乡先后三次完善干部管理制度。从2013—2014年期间的“月月打分季度评”，再到2015—2016年期间的“公开晒绩”，均因为考核主体不稳定、客体复杂、标准混乱、结果兑现差等原因，并未发挥理想作用。2017年以来，H乡针对基层一线实际，将在乡镇辖区内实际开展工作的各类人员进行统一考核，事实积分制管理，奖惩分明，充分激发了绝大部分人员的工作热情，在脱贫攻坚工作中成效明显，成为L县率先接受国务院第三方验收并以“零问题”精彩出列的乡镇之一，实现了以考核促工作，营造出了干事创业的浓厚氛围。根据对经验资料的归类与分析，以下将展示H乡2013—2018年间三次工作考核体系改革的情况，并分析其失败与最终取得成功的原因。

四、案例呈现

（一）2013—2014年：未成形体系与制度失效

2013年是党的十八大后的第一年，习近平总书记提出了新时期好干部标准，要求建立科学规范的干部考核评价体系，形成激励干部求真务实的有效机制。H乡围绕上级关切与自身工作情况，提出要把考核干部的功夫多下在平时，出台并启用了“月月打分季度评”考核制度，即面向乡干部，月初下发考核目标、月末组织各相关站办所进行考核打分，季度性进行评比，年终进行排名奖惩。这一制度实际上是将L县直各部门下发的年度考核目标进行“平摊”，分在12个月当中进行比对考核。以这样看似将总体目标分解后融入每月工作的方式进行考核，意味着每个月初，各站办所以及主管考核工作的考核办都必须走一遍“制定目标→分管领导审阅→报党政联席会通过→备案备查”流程，而到了每个季度末，上述各部门又要进行“对照目标自评→考核办核实评分→分管领导审阅→报党政联席会通过→备案备查”流程，这对于事务本就繁忙的乡政府而言，是一项根本无法认真完成的任务。而且由于每季度的评比后奖惩迟迟无法兑现，干部逐渐对于这项极为频繁的考核方式疲于应付，失去耐心，在考核中开始“光说不练”，每月考核时都沿用上月的材料应对，仅在部分细节上做修改，“月初的那套东西就是沿用上一个月的，搞那么多道程序到我们手上的时候都月中了，天天下村回来手写笔记又不认，还得给你敲进电脑里去，这不是凭空增加工作量吗？你考核办能复制粘贴，我怎么就不能？”，这项试图考核干部日常工作情况的制度变得形同虚设。

同一时间，H乡的编外人员分为两类，一类是临时聘用的本乡人员5名，另一类是由L县团委面向社会公开招聘的志愿者派驻而来，5名本乡人员均是乡干部的配偶或亲属，到乡政府工作属于“帮衬”性质，临聘方式极简，没有相关约束，且对薪酬要求不高，多是做后勤保障工作，“我每天就是去买个菜，看账本就行了吧，没必要给我制定什么目标然后对照吧”；而L县团委虽然强调派驻人员的工作情况将由H乡出具鉴定意见后由团委进行考核，但出于双方领导间的工作“感情”，导致对志愿者的考核只体现在“纸上”，即乡政府出具统一格式的鉴定意见，直接上交L县团委。另外，由L县部分县直部门派出驻村的干部在这一时间段处于“挂帮”性质，并不需要一直在乡里工作，所以对其进行考核并不经过乡政府。

可以看到，在2013—2014年，H乡顺应中央政策导向，针对原有考核制度存在的“每逢年终加倍忙”现象，尝试将考核向平常倾斜，但最终由于未考虑执行时所增加的时间成本导致了制度失效；同时，由于此时对编外人员的考核因具体人员与乡干部、乡领导的感情“牵绊”，处于一种“混沌期”，并未被提上正式议程，加之上级派出的驻村干部还未开始在乡里全天候工作，对其进行考核也无理可循。这一结果体现出H乡政府对考核工作进行了改革的探索，但由于对执行成本的考虑欠缺，以及仅仅停留在改革考核方式的层面，并未从整合的角度来思考对全乡工作人员的考核体系进行调整，所以此时的H乡考核是以对乡干部的考核为单一体系，其他人员的考核可有可无。此外，这一阶段的乡政府，并未将群众监督视为工作人员考核的组成要素，将考核作为“自己的事”来办，未建立考核过程的群众参与，因而，群众参与和对编外人员、驻村干部的考核一起，游离于考核体系之外，最终呈现的是一个不成形的考核体系，与失效的考核制度（见图2）。

（二）2015—2016年：开始整合的体系与制度生效

2015年12月，中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出“实施精准扶贫方略”，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康，这对基层一线政府部门的工作提出了更高要求。吸取了前两年的经验教训，H乡于2015年推出了新的考核办法，称其为“公开晒绩”，主要特点是加强考核中的监督，引入群众参与，提高工作执行力和落实力，坚决整治为官不为的问题。在前一阶段中已被证明不仅难以实现而且加重了干部负担的每月一考核被调整为与评比节奏一样的季度性工作。“公开晒绩”的具体执行方式为：无需提供考核目标对照表格、自评情况，但乡干部、编外人员按照一定顺序在各周一的全乡大会上公开报告工作业绩，每次报告人数安排以一个月内所有受考核人员能报告至少一次为标准。另外，受考核人员每日需要在类似于横条信笺纸，名为“公开晒绩日常记录表”的表格内填写所做工作，每月抽取一定人员所填表格张贴于乡政府政务公开栏内，接受群众监督，每半年H乡还组织群众代表对干部履职情况进行民主测评，测评结果作为干部考核奖惩的重要依据。

“公开晒绩”的考核方式突出强调受考核人员所做工作的公开性与主动接受监督，把完成工作目标任务的安排自由完全赋予了工作人员本身，这大大地激发了乡干部、编外人员的工作积极性，以他们对所承担工作的具体了解，在安排每月、每季度工作重点时能够发挥出的主观能动性更大，而且也易于根据实际情况做临时调整。“那个晒绩内容其实就是我们每天的工作笔记本复印了贴上去的，不费劲，而且很直观，感觉轻松多了。”7在这一阶段，乡政府的编外人员得以进入考核体系中来，一方面是因为上级派驻的志愿者合约到期，离开了乡政府另寻工作，H乡通过公益性岗位和本地临聘两种方式重新招聘了编外人员进行工作，并签订了对工作纪律进行大致规定的合同，这就在对他们进行考核上拥有了合法性，且由于规定了薪酬下限与工作完成后的奖励方式，H乡也必须通过考核手段形成对经济激励的合理控制，避免“做多做少一个样”。“主人翁意识也是把乡镇基层工作搞好的关键，也应该表彰，你们机关干部在把乡政府当自己的家上做得还没有所谓‘外人’的临聘人员好，应该感到脸红才对。”8

而此时的驻村干部，已经成为G省精准扶贫工作中不可或缺的重要力量，对派出驻村干部的监督执纪更严格，各级各部门受到对应层级党委政府、纪检监察部门和扶贫部门的多维度监督，无法再让派出的驻村干部只停留在“纸上”“表上”，而是必须进入乡村，成为“嵌入型村官”[34]，相应地加强了对他们在村内工作的考勤监督和实绩查核，这一任务就被“属地管理”下的乡政府包揽。但考虑到上级资源、项目、资金等扶持的重要性，此时的乡政府领导将前一阶段与志愿者管理部门领导的工作“感情”进行了迁移，试图与派出驻村干部的各上级部门都保持好关系，所以尽管对驻村干部的考核权已经在手，但暂处于没有“真刀真枪”的阶段。于是，2015—2016年，对考核制度进行了进一步调整并将更多人员纳入考核体系的H乡政府，已开始走上“渐进式整合”的路径，在纳入了群众参与和编外人员考核，且掌握了驻村干部考核鉴定权后，H乡的考核体系和制度效果已大大超越前一阶段游离的、失效的状态（见图3）。

（三）2017—2018年：完成整合的体系与制度高效

随着脱贫攻坚进入关键时期，同步小康进入决胜阶段，脱贫任务更重、工作压力更大，相应地，各级各部门投入的人力与物力之多也达到了前所未有的程度。脱贫攻坚的关键和主战场都是农村，奋战在农村的基层一线干部就成了促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的关键队伍，他们的工作成绩也必然需要更加全面、有效的考核体系来评判。2017年以来，H乡为全面准确评价干部工作业绩和工作效能，引导干部提升工作效率、锤炼工作质量、培育专业作风，在探索科学干部管理上，按照“多劳多得、少劳少得、不劳不得”的原则，启用干部“积分制”管理模式，结合实绩考核、民意测评、作风考评、民主集中等方式精确加减分，彻底整合了考核对象与内容，实现了对基层一线工作人员的“一体化”考核，有效促进了工作人员的干事创业激情与业务水平提升。

在对象整合上，H乡在前一阶段将编外人员纳入考核体系的基础上，将上级赋予的对驻村干部考核权“实体化”，制定出台了《H乡干部积分制管理考核细则》《H乡村级班子及村干部绩效考核办法》《H乡驻村第一书记、驻村干部、村干部打捆管理考核实施方案》等文件，建立由乡考核办牵头，有关站办配合的日常管理长效机制，将党政领导班子成员、乡干部、驻村干部、区直机关派驻干部、临聘人员等全员纳入积分动态管理范围。

在内容整合上，考核由工作实绩考评、民意测评、工作作风考评、会议民主集中四部分组成，以60分为基准分计算个人积分情况。工作实绩主要考评对照上级部门对本乡的工作目标任务所确定的个人工作岗位目标任务完成情况。具体工作在省、市、县得到认可的分别对分管领导、业务人员、相关村（居）进行加分，反之，对具体工作排名挂末等情况进行减分；民意测评是在每年末，开展科级干部和一般干部民主测评，并分别计算出每人的平均得分；工作作风主要考评执行考勤、请销假、值班、学习会议、效能建设等方面制度情况；会议民主集中是针对部分“僵尸”干部不作为也不会被问责扣分，以及部分站办所从事大量服务群众工作却难以找到加分点的问题，采取召开党政联席会议的方式进行集体研究讨论，并最终进行综合评判和界定相应干部最终积分情况。

在群众参与上，充分发挥人民群众“雪亮眼睛”的特点，通过向群众询问接受服务后的感受、不定期召开群众代表大会或村庄“板凳会议”，多渠道收集乡干部、编外人员、驻村干部的工作表现情况，并转换为加减分信息；同时，将党政班子成员、驻村第一书记、后勤干部、下派驻村干部、志愿者及临聘人员等分类进行积分排名。并将公示结果向全乡公示三天，让群众对干部表现能看到、有问题能反映到，做到了群众的更大范围参与和监督。“其实这样最好了，以前我们回原单位跑资金磨项目，会被单位调侃不是自己人了，年终考核也得看脸色，现在乡镇知道我们做了什么，群众也知道，考核就不担心被原单位暂时性地‘排斥’。”9

在结果兑现上，H乡也比前一阶段有了质的飞跃，从单纯的一定数额经济奖励扩展为结合各类对象实际的多种奖励方式：对乡领导与乡干部，奖惩情况与干部评先选优、提拔任用直接挂钩，2017年积分排名靠前的M同志被作为乡后备干部推荐，于2018年提拔到邻乡担任党委委员；对编外干部，按照排名情况，给予数额分出明显档次的不同奖金；对驻村干部，按照积分排名，提供给其所在单位的鉴定情况也按照“优”“良”“中”的不同等级进行了划分。另外，加减分的运用，增强了领导与上级之间、领导与领导之间、站办所之间、领导与干部之间、干部与干部之间工作沟通交流，确保了工作无缝衔接，对基层一线工作的连续性起到了保障和润滑作用。此时的H乡工作考核体系，经过前两个阶段的渐进性探索与调适，走向了最终的整合（见图4）。

（四）小结

通过对H乡2013—2018年在探索工作考核上所进行的“渐进式整合”可以发现，每一次的改革，都受到了外部因素与内部因素的双重影响，并非H乡本身完全主动地要进行改革，而是结合对已有方案的批判与吸收，调整内部结构、运转方式以更好地适应外部环境，这更能说明渐进主义分析解决问题的思路是一种试探性的解决，而不是毕其功于一役[35]。在将游离于原有单一考核体系之外的编外干部考核、驻村干部考核和只停留在“高度重视”却没有多少行动的群众参与和结果兑现渐进地整合的过程中，H乡也逐步实现了对考核这一重要工具的性质认识，既有利于继续深化利用考核来促进基层工作，也有助于继续探索对考核的进一步改进（见表3）。

由此，通过前面的案例呈现与图表归纳，基层政府在统一考核体系中所做出的“渐进式整合”路径得以清晰地浮现，从汉字短语的修饰关系而言，“渐进”是修饰语，用以对中心词“整合”做详细阐释，而在这两个词中，又分别存在着中心字与修饰字。

（1）“合”是目的，“整”是方式。

前文中已提到，基层政府意识到了这一群编制性质、类别、归属不同的人员都在脱贫攻坚一线奋战，他们做了什么应该以相同的、平等的方式做出考核和评价，故而让以前分散的考核合多为一，就成为了目的。如何合？就需要对已有的考核体系进行调整，不再把乡干部作为考核的唯一对象，而是结合实际在考核体系中分批次纳入基层编外人员、上级驻村干部，同时还将以往“闲置不用”，成为“花瓶”“摆设”的群众参与和结果对象两种工具真正地使用起来，让考核体系越发具体和丰富。这样通过“整”形成的“合”，有力地构建起了基层一线工作人员实绩的考评体系，基层与上级政府的资源、人民群众的权利也形成了新的考核政策网络结构[36]。

（2）“进”是期待，“渐”是路径。

与“激进主义”一字之差，渐进主义所代表的，是对当前基层场域干事创业人员工作繁重的理解态度，而非否定。既然理解，就应以最稳妥的、有错能改的方式来帮助基层奋斗者，减轻他们的负担，让他们能够更好地投入到基层一线的工作中去，使基层的发展能够稳步前进，而不是被混乱复杂的考核搞乱阵脚。这样的“渐”，既保证了基层工作的持续稳定进行，也合理地逐步改善着基层人员的工作条件。中央精神这一背景因素在H乡统一体系的努力中持续存在，且自身也处于渐进式的变化中，从重视干部平时考核，到在精准扶贫中识别干部，再到强调基层一线的主战场作用，实际上是对基层政府如何有效地对干部实绩进行考核给出了“时间-内容-场域”的立体指导框架，从而使得H乡政府能相应地通过“分散年终考核压力——减轻干部不必要负担——基层工作一体化”的分阶段性变革，实现将考核压力均匀分摊，构建出了有效的基层工作人员压力减轻机制，在一定程度上对当前如何调动基层工作人员的工作积极性[37]给出了一定解释。

（3）“整合”为表、“渐进”为里的基层政府运作现实。

群众办事不希望来回跑，消耗不必要成本，需要“最多跑一次”；基层一线人员也不希望来回考，浪费不必要的精力，需要“最多考一次”，服务人民能力的提升，需要基层一线人员工作模式的变革，也必然要有相应的工作考核体系相衬，全面深化改革在基层一线考核领域，就是把以往交叉的、重复的，或是空白的、无效的考核问题解决好，减轻不必要的负担，提升效能，实现群众期盼。在看似简单的考核体系整合之下，是基层政府结合实际，稳妥审慎地推进变革的渐进式策略。其实不仅是在考核体系的统一上，当下的基层服务办事窗口、审批服务、执法队伍大力整合等实践，都是在渐进主义的指导下有效进行的，这种动态的、开放的改革模式，也正是全面深化改革的应有之义，毕竟“精确而详尽的科学的社会预测是不可能的”[38]10，基层政府就在这“渐进式整合”的方法中不断探索，向着更好的基层治理未来前行。

五、研究结论：基层干部考核统一化的制度逻辑

本文聚焦于基层一线这一工作场域，通过共时与历时的实地观察，尝试还原出处于我国行政层级末梢、最接近群众的乡镇一级，是出于何种考虑或受到何种压力、影响，在不破坏基层一线工作连续性，不给乡村干部、编外人员和驻村干部工作增加负担的前提下，如何有效地对他们的工作进行考核。在分析经验资料中，发现基层政府会主动进行渐进式的探索，把需要考核的工作人员和内容进行有效整合。由于所要观察的问题是如何建构统一的考核体系，故而本文并未就具体的考核内容究竟是否能全面、科学地评价受考核对象做出定论。通过H乡这一个案的解读，本文凝练出“渐进式整合”视角下将基层党政干部、编外用工、驻村干部等不同类型的基层工作人员纳入统一的考核体系生成路径与运作逻辑。

首先，渐进式整合基层干部考核统一化是对现行基层治理和考核制度的合法性危机和有效性困境的回应。现有的研究一般认为，“上面千根线，下面一根针”的基层政府处于压力型体制的传导链末端，面临着多重制度的刚性束缚，会深陷被动“迎考”的泥潭，基层治理的靶向向上的指向性，加剧了治理的悬浮化，难以回应民意。合法性并不仅仅体现在合乎法律制度的层面上，更体现在具体的制度规则与人们广为接受的观念和文化等社会期待的吻合程度上，具有强大的约束力量，从内在规范着人们的行为，深层次地决定着制度的表现。压力型体制和行政发包制导致了基层治理考核靶向向上，而基层治理的末端性和结果导向又决定了治理效果靶向向下，这导致了现有考核制度的合法性危机。此外，基层治理参与主体呈现多元化特征，而现有考核体系使得做同样的事的不同的人无法纳入同一体系中，基层工作的难以分割性与考核体系分离的冲突则加剧了这一合法性危机。

有效性困境则体现在形式主义、痕迹主义的治理和考核方式大量消耗了基层干部的主要精力，基层政府唯有以被动应付和懒政避责作为应对策略和理性选择。以精细化管理为名义而进行的行政考核使得基层政府面对冲突性的多任务目标应对不暇，唯有进行选择性或拼凑式应对，这使得基层治理制度理性的连续性和全面性受到破坏，加剧了基层治理的碎片化。此外，作为基层治理的一线工作人员面临着权轻责重和资源匮乏的困境，再加上编制管理的刚性束缚，导致了大量的编制外用工，还有驻村干部这一脱贫攻坚时期特有的来自上层或体制外的多元化主体，基层干部和工作人员身份不同、目标各异，难以形成合力。在面对上级五花八门、各自为政的考核指标时，基层被动接受相关的标准和体系，导致基层干部被考核束缚手脚，在“月月打分季度评，年终进行总排名”的干部考评中出现了明显的行为异化，而编外人员和驻村干部游离于考核体系之外的分散性分类考核机制，也加深了制度的有效性困境。

其次，渐进整合式基层干部考核统一化制度变革体现了制度理性选择的适当性逻辑，是合法性和有效性均得不到支持的问题源流与外部驱动力（如中央出台的2015年脱贫攻坚政策和2019年减负政策）导致制度的动态外部环境出现了重大变化而引发的政治源流和政策源流相汇聚，从而打开了基层考核制度创新的机会之窗。考核机制放弃了标准化、形式化和向上对标，采取了简单化、操作化和向下对标的松散耦合结构。为什么现实中很多问题都久拖不决，为什么人们明明知道什么制度是“坏”的却迟迟不能用“好”的制度取代它？这个问题体现了基于完全理性的理性选择制度模型与现实的脱节现象。基于有限理性的基本认知之上的制度和决策理论用适当性逻辑来解释制度和政策的变迁。根据适当性逻辑，个人和组织也是以理性为目标的，但是这种目标的达成更多的是与规则、主体、情境和行动等要素相联系，在理性选择的过程中充满了模糊、不确定性、风险、信息不充分等要素，注意力更是有限而稀缺的资源。适当性逻辑演绎着制度处于动态的内外部环境情境下，如何对个人、规则和主体进行调适的内在秩序。制度变化是与环境不断做出妥协的决策模式的体现，它一定包含着历史的维度。本案例制度变迁的时间维度的节点变化均与党和中央政府的重要政策调整发生关联，这几个时间节点打开了制度变革的机会之窗，将解决基层治理困境的注意力聚焦到了干部考核制度上。有限理性的复杂组织通常在应对模糊性和多元政策目标时放弃整齐划一的高度标准化结构，而采取围绕问题解决的简单化结构。本案例中，考核机制最终采取了打包捆绑式的统一考核体系来代替形式上精细化但实质上却是对上的拼凑应对式考核体系，采取了向下对标的群众参与监督和强化结果兑现的考核机制来顺应基层工作一体化对考核工作一体化的需求，这种松散耦合结构充分体现了制度理性在应对模糊性问题上的灵活性，它不一定是最优的，但却是有效的，它不会是固化的，会随着环境和时间的变化而继续调整。

最后，渐进式整合的渐进体现了“干中学”的组织学习过程，整合则是在“干中学”的过程中不断对碎片化考核机制和错位的考核方式所进行的矫正。基于有限理性的组织制度创新过程也是一个“干中学”的过程，也就是说，组织不仅是向前看，也是向后看的，它从过去的失败中总结教训和寻找出路，它是有效利用和积极探索之间的平衡，这也是本案例呈现的基层干部考核制度变迁的内在逻辑。组织学习遵循的常常不是最大化原则，而是满意原则。渐进式整合缓解了基层考核制度的合法性危机，统一管理的整合方式使得干同样的事应同样考核这一朴素的道理得以落地，考核过程的群众参与和监督也部分地缓解了基层治理的悬浮性问题，从而强化了干部考核制度的合法性基础。在有效性困境的解决方面，整合扭转了形式主义和痕迹主义带来的组织行为异化现象，形成了有效的激励机制，大大减少了考核所消耗的无谓时间成本，在乡本级实现了高效，同时考核的结果也可以直接运用到迎接上级检查中，实现了“双赢”与“自救”，这也有助于扭转长期以来乡镇干部开展群众工作，习惯性扮演“管理者”“领导者”角色，“空谈论道”多，“结果交代”少，对服务型政府的转变感到“水土不服”等各种问题，进一步调动干部的积极性，激活干部创新性发展、激发干部前瞻性行动、激励干部创造性干事。

2019年3月中办印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》并将2019年确定为“基层减负年”，在中央更进一步重视基层减负，形成更强大的外部影响推力之时，基层政府、基层治理和考核机制未来有如何的变化与应对，值得拭目以待。

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