【文章精选】肖滨丨现代国家的两种治理艺术——对马歇尔·福柯论述的一种解读丨2021年第2期
现代国家的两种治理艺术
——对马歇尔·福柯论述的一种解读
肖滨
【摘要】在现代国家治理中，选择何种国家治理艺术以统筹国内事务和国际事务，既是涉及国家理性的重大理论问题，更是关乎国家战略的实践难题。基于对马歇尔·福柯（Michel Foucault）相关论述的理论解读，区分两种国家治理艺术——“以力强国”和“以人强国”，揭示统合人的发展和国的强大才是国家治理艺术的真谛所在，将为国家治理艺术选择的理性化提供思想资源和智力支撑。
【关键词】马歇尔·福柯；现代国家；国家治理艺术；国家理性
【作者介绍】肖滨：中山大学政治与公共事务管理学院教授，邮箱：lpsxb@mail.sysu.edu.cn。
【引用格式】肖滨.现代国家的两种治理艺术——对马歇尔·福柯论述的一种解读[J].公共管理与政策评论,2021,10(2):3-14.
【文章结构】
一、问题与案例：选择福柯的理由
二、基于“国家理由”：以力强国的治理艺术
三、立足“自然理由”：以人强国的治理艺术
（一）治理对象：作为主体的人（群）
（二）治理难题：自由与安全的结构性紧张
（三）难题化解：三条核心原则
（四）治理目标：利益的综合平衡
四、整合两种治理艺术：“策略逻辑”抑或“统合逻辑”？
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一、问题与案例：选择福柯的理由
相对于传统国家，现代国家是一种更为复杂的现代性现象。现代国家不仅由国家主权、精确划分的领土边界等一系列现代性元素组成，而且存在于具有张力的诸多关系结构之中[1]。其中，现代国家的内外关系结构最为关键，也最为重要。
从外部来看，现代国家处于竞争性的国际体系之中。这种国际体系是领土主权国家体系，主权国家之间的国际政治是“缺少一个共同主权者的政治，即在各行为体之上没有统治者的政治”[2]；“从主权国家之上没有一个政府这个意义上说，国际政治是无政府的”[2]。虽然，在建构主义视野里，国际体系的无政府格局中，存在着从善意、和平、友谊到严重敌视和竞争的多种状态，但是，由于在国际政治中没有谁能垄断武力资源，这样不仅存在国家对国家使用武力的危险，而且事实上，“在‘无政府状态’的世界秩序中，武装力量被认为是国家关系最基本的仲裁”[3]。因此，面对激烈的国家间竞争和可能遭遇的战争风险，任何国家为了求得生存与发展，必然聚集资源以提高国家实力，强国富国是任何国家确保国家安全、防范战争风险的当然选择。
就内部而言，随着现代国家直接统治的逐渐建立，治理者与被治理者之间呈现出极为复杂的关系结构。直接统治意味着“在政治上，国家对子民进行直接统辖，中间不存在任何统治者。近代国家在其领土范围内，尽其所能地直接对子民行使宪法、行政或法律命令”[4]。在直接统治下，一方面，国家的治理者运用多种手段管辖、治理被治理者，“每一个国民都直接受到国家机关管辖……政府跟每一个国民都建立起紧密联系，人民生活中的每一环节都跟国家公务息息相关，而这种密不可分的关系是前所未有的”[4]。与此相应，“国家也需要获得国民的普遍支持方能巩固政权于不坠，因为人民乃税收和军队的主要来源”[4]。另一方面，由于“个人越来越依赖中央政府所提供的人身与财产保护、解决纠纷、提供教育和获取其他促进个人福利的公益产品”[5]，他们作为被治理者则向治理者提出了更多的权益要求，这不仅增加了双方的相互联系，而且“所牵涉的互惠性程度越高，控制辩证法为从属群体提供影响统治者的可能性也就越大”[6]。这样，“在大规模的程度上，直接统治使得实质性的公民权成为可能”[7]。
现代国家虽然处于各具张力的内外关系结构之中，但是，这种内与外的关系结构不是割裂的，它们相互联系、依赖、支撑，构成了一个有机的整体：“长期以来正是国家间的外部关系组成了现代国家政治生活的重要部分。”[3]因此，统筹内外——国内事务和国际事务，是国家治理中最为重大的课题，其中最为艰巨而复杂的任务则是，理顺治理者与被治理者的关系，把维护个体利益和增强国家的力量统一起来。现代国家成长的历史经验表明，完成这个任务需要选择适当的国家治理艺术。
在马歇尔·福柯（Michel Foucault）看来，国家治理的艺术性乃是国家理性的体现，或者说，“国家理性”乃是国家治理艺术所特有的合理性[8]，其本质在于既满足了个人生活所需的基本要素，同时也促进了国家的强大。然而，在现代国家治理的历史上，哪种国家治理艺术才能真正体现国家理性，并通过优化治理者与被治理者的关系结构，以增强国家实力，这既是一个理论上争论不休的话题，也是国家治理实践中的政治难题：在某种意义上，政治就是在不同的国家治理艺术之间进行选择的游戏[9]。因此，需要讨论的问题是，究竟选择何种国家治理艺术以实现统筹内外的战略目标？
这当然是一个难以回答的大问题：不同的时代，不同的国家，不可能有统一的答案。不过，思想家对历史经验的理论总结，总能给人以启示。我们不妨以米歇尔·福柯的论述为中心来讨论这一问题。之所以选择福柯，主要理由在于其国家治理艺术的研究集以下四项特质于一体。
其一，研究目标的理论化。福柯虽然关心“对人的治理，即它作为政治主权之运转”[9]，但他不研究现实的治理实践，他“要研究政治主权运转中的治理实践之合理化”[9]。这种“合理化”一方面意味着其研究的反思性，正如他所说，“我想要研究的是治理技艺，也就是说，对最好治理的反思方式，并且同时也是对可能的最好治理方式的反思”[9]；另一方面则体现为其研究的概念化，因为福柯试图重新把握的是，“在治理的内部和外部中，或者说在治理实践领域中，人们设法以何种方式对这个治理的实践活动进行概念化”[9]。
其二，研究取向的技术化。在福柯看来，“治理艺术”（governmentality）这个概念的含义之一就是，治理艺术“由制度、程序、分析、权衡、估算和策略组装而成，它以政治经济学为主要知识形式，以安全配置为根本技术工具，针对其目标人群，使得这种特殊而复杂的权力可以行使”[10]。显然，他把治理艺术理解和定位为治理者运用知识工具与技术手段以实现治理目标、取得治理成效的操作过程。不仅如此，他甚至不把自由主义视为一种意识形态，而是看成处理各种利益问题、自由与危机问题的治理艺术：“自由主义就是通过对安全性/自由之间互动关系的处理，来确保诸个体与群体遭遇危机的风险被控制在最低限度。”[8]福柯研究治理艺术的技术化取向，为我们理解西方国家治理艺术的实践与理论开辟了新的进路。
其三，研究方法的交叉性。作为哲学家，福柯不从既有的概念出发进行理论演绎，而是从治理实践出发、从经验事实出发：“不是从普遍概念出发推导出具体现象，更不是从作为某些具体实践必须遵守的可知性框架的普遍概念出发，我想要从这些具体实践出发并且某种程度上在这些实践活动的框架中检验普遍概念。”[9]他“以历史诊断现实”[9]前言，不仅把历史学和政治学的研究结合起来，“从事既是历史的又是政治的研究”[11]，而且以哲学引导历史和政治的研究，因为他确信：“今天的哲学完全是政治学，完全是历史学。它是内在于历史学的政治学，它是对政治学不可或缺的历史学。”[11]在某种意义上，他志在把历史政治学提升到哲学的高度。
其四，案例提供的双元性。福柯借助古典隐喻和历史论述为我们提供了讨论上述问题的两个典型案例。福柯多次以古代希腊人的船长隐喻和希伯来人的牧者隐喻暗示两种不同的国家治理艺术——对物的治理和对人的治理。前者以船长驾驭航船在暴风雨中穿过暗礁密布的江河大海，隐喻对城邦的治理，其中作为治理对象的，是作为物质实体的整体的城邦本身，并非个人，“城邦中的人们，只可能间接地被治理，因为他们也登上了这艘船”[10]；后者以牧者与羊群的关系隐喻对人的治理，治理者面对的被治理者是“运动中复杂的人群”[10]，其治理权力在“既指向全体又指向个人”的“全体和个体”的悖论中运行[10]。当然，福柯主要在历史的叙述和分析中为我们展示了欧洲自16世纪末以来国家治理艺术演变的两个案例。本文将以福柯对这两个案例的历史论述为中心展开分析。
二、基于“国家理由”：以力强国的治理艺术
福柯从16世纪中叶欧洲君主国中兴起的“国家理由”切入，开始他对第一个案例的论述。在他的视野里，“国家理由”不仅标志着国家治理艺术的诞生，而且也是对何谓国家治理合理化的首次回答：“根据国家理由的原则做出治理，以使国家能变得坚固和永久，使之能变得富有，使之强大地面对一切破坏者。”[9]。历史地看，这种“国家理由”在欧洲的产生当然有其深厚的时代背景：当时欧洲国家与国家之间不仅竞争激烈，而且相互之间经常发生战争。在欧洲，“只要没有出现霸主（在西欧出现霸主是不太可能的），强国就会出现，相互交战”[12]。这样，“和平简直如同气象学上的偶然现象。人们统计过，在整个16世纪，欧洲只有25年未发生过大规模军事行动；而17世纪，只有7年没有发生国家间的大战”[13]。持续的军事对抗不仅引发激烈的军事竞标赛，而且激发国家之间从经济、科技到政治的全方位竞争，用福柯的话说，“众多国家在一个竞争的空间中相互为邻”[10]。经过30年战争之后，1648年制定的《威斯特伐利亚和约》“明确认可了各个国家有着自治权和独立行动的权利”[14]，为各个国家追逐它们各自的利益、扩张自己的势力提供了依据。在国家之间如此凶险、激烈的竞争格局中，以强国和富国为理由进行治理是每个国家不可避免的战略选择：“不再是扩大领土，而是增强国家力量；不再是扩张财产或者联姻，而是增强国家实力；不再是借助王朝联盟来合并遗产，而是通过政治的、临时的联盟构成国家力量……政治、政治科学，碰到了力学的问题。”[10]。在这种“国家理由”的支配下，“力量”（force）成为国家治理艺术中一个绝对重要的、根本性的元素。
正是基于这种“国家理由”，“以力强国”的国家治理艺术得以产生。按照福柯的论述，这种国家治理艺术以“重商主义”的三条原则——国家积累货币以致富、增长人口以强大、与国外列强保持永久的竞争状态——为总体战略，外交-军事和国家管控（police）则是实现这一总体战略的两大技术支撑体系。
外交-军事体系是一种对外的安全体系[10]，它最大程度地限制其他国家的力量增长，避免其威胁到自己国家的生存和发展，但也给每个国家留下足够发展的空间，目的是构建欧洲国家之间的力量均衡格局[10]，实现欧洲和平。在具体运作上，这套体系有三大工具。一是战争。如果说政治在某种意义上致力于维持国家间的力量平衡，那么，当国家之间的平衡受到损害，战争就是政治的延续，它是重建平衡的一种特殊方式。二是外交。国家之间通过外交活动进行和平的交流、往来，它也是国家间进行竞争、博弈的重要方式。三是常备军。由于雇佣军被视为这一时期欧洲国家发展畸形化的根源[15]，因而，停止雇佣军、建立常备军被视为国家建设的正途：常备军成为国家间竞争的主要元素，它以专业化的士兵、常设的武装机构以及军事装备和军事科学等要素组成[10]。不难发现，这种外交-军事体系实际上体现了绝对主义时期欧洲国家建设的成果，因为军队、外交等都是绝对主义国家建设起来的重要制度机构[13]。
国家管控体系则是一套既可以增强国家力量，又能维持国家内部稳定秩序的治理技术[10]，其主要功能是把一切资源、甚至被治理者所拥有的一切都用来推进国家发展以提升国家力量，因此，“他们所理解的‘police’并不是在国家内部运作的一种制度或机制，而是国家所特有的治理技术——国家所干预的领域、技术和目标”[8]。在国家管控下，被治理者完全被归结一个物的世界或者说一个资源集合体，即便其中的人也只是生物性的肉体存在，即“把它看作是一组物质因素和技术，它们作为武器和技术”[16]。因此，国家管控意味着对被治理者进行严格的约束与控制。一方面，针对个体，对其人体进行规训。虽然在任何社会，人体都会受到权力的严厉控制，但是17世纪以来逐渐发展的规训成了一种新的支配人体的技术，它“使人体在变得更有用时也变得更顺从，或者因更顺从而变得更有用”[16]。换言之，针对一个一个的人体，“权力关系直接控制它，干预它，给它打上标记，训练它，折磨它，强迫它完成某些任务、表现某些仪式和发出某些信号”，因为“只有在肉体既具有生产能力又被驯服时，才能变成一种有用的力量”[16]。所谓“有用的力量”其实就是对提升国家实力有用的力量。另一方面，针对整体的人口，不仅把人口作为财富的基础，而且把人口置入强制系统之中，因为，肉体的人口只有经过规训技术的培训、分配和安排，人口才是国家财富和力量的来源。这意味着治理者不过是把人口作为臣民的集合体而已[10]87。总之，从治理的角度看，国家管控乃是国家全方位地介入被治理者的方方面面，“就是一整套干预和方法，保证生活、比生活更好、共存，能够真正地有益于构成、增强国家力量”[10]。
显然，这种以力强国的治理艺术实际上是欧洲绝对主义国家或者更准确地说财政-军事国家出现的产物。不过，正如王绍光教授所言，所谓“‘财政-军事国家’更应该被叫作‘军事-财政国家’，因为从历史发展的视角看，军事革命在先，财政创新在后，且财政创新最初是服务于军事与战争的”[17]。因此，就治理逻辑而言，以力强国的治理艺术本质上奉行的是军事-财政-人口逻辑，其逻辑理路是从外到内：对外，以提升军力作为应对国家间交战与竞争的硬核手段；对内，通过全面管控、干预来榨取更多的财力、人力等资源，以支撑、提升军事力量和国家的竞争力。查尔斯·蒂利曾以一个简洁的图示（见图1）清晰地揭示了这种逻辑的运行轨迹：“交战和国家建设都导致从地方百姓中榨取资源……随着统治者从地方经济中抽取越来越多的资源用于战争和其他强制性事业，在那些经济中的主要阶级在强制和战争之外成功地要求了越来越多的国家干预”[18]。
由于以力强国的国家治理艺术奉行的是军事-财政-人口逻辑，它在实践中遭遇了巨大的挑战。一方面，外部难以实现国家之间的均势。这种国家治理艺术的内外目标之间其实具有很大的紧张性。在理论上，外交-军事针对的外部目标是有限的，国家管控所指向的内部目标则是无限的，“国家间的竞争正是这些有限目标和无限目标之间的结合点”[9]，这一结合点也是国家间平衡、均势的支撑点。然而，实践表明，每个国家都会在这种竞争中无限度地增强自己的力量，其结果必然摧毁这个结合点，打破国家之间的实力平衡，“最后欧洲将不得不重新回到众所周知的帝国局势中去”[8]。这样，国家间的均势格局当然无法实现。另一方面，内部则走向完全的过度治理。由于国家内部治理目标的无限性，面对众多的治理对象，治理者总是认为全面管控还不到位：“关注不够；太多的东西失去了控制；太多的地方没有管控和监督；没有充分的秩序和管理。总之，管得太少。”[8]如此全面管控的结果必然是过度治理。然而，过度治理不仅不能增强国家的力量，反而因其带来的经济干预主义、治理机制畸形、官僚制膨胀等负面性削弱国家能力；过度治理更极端、更糟糕的局面则是，如法西斯主义时期的德国那样，经济上完全抛弃市场机制、实行指令性的计划经济，政治上则走向军国主义的战争体制[8]，以致给国家造成灾难性的后果。
总之，基于“国家理由”，以力强国的国家治理艺术既不能实现内外统筹的战略目标，更无法真正增强国家的力量，反而陷入巨大的治理困境，走出这种困境意味着其治理理由、治理方式及其治理逻辑需要进行根本性的变革。
三、立足“自然理由”：以人强国的治理艺术
福柯论述的第二个历史案例是，大约在18世纪中期左右，随着不同于“国家理由”的新的治理理由开始出现，一种新的国家治理艺术逐渐发展起来。这个故事的起始点是，国家治理如何避免走向过度治理，这也是新的治理理由获得合理性的关键：“正是对照治理的过度，或者依照对治理来说是过度的一切所做的限定，人们将能够衡量治理实践的合理性。”[9]因此，新的治理理由立足于确立治理的范围与边界：“我是否是在这个过多和过少的界限上治理，是否在事物的自然给我确定的这个最大和最小之间来治理。”[9]治理的自我限制是新的治理理由取得合理性的试金石。
福柯使用过不同的名称来指称这个新的治理理由，例如，“经济理由”“管理理由”[10] “自由理由”（liberal reason）[9]“自然理由”以及“最弱国家的理由”[9]等。不过，按照笔者的解读，本文统称之为“自然理由”。所谓“自然理由”是指，治理的理由立足于一项核心原则——治理权受制于治理对象及其所处环境（经济与社会等）的自然性。作为治理的自我限制的自然理由“建立于治理所特有的对象和实践的自然性基础之上”[9]；这个自然性不仅包括作为交易机制的市场经济[8] [10]、属于自然的社会[9]，还包括治理所特有的对象——人作为个体和群体的自然性：个体不是“作为听话的或不顺从的臣民，而是指它们自身与经济的自然性相关联，其数量、寿命、健康、行为方式等都与这些经济过程有着错综复杂联系的主体”[9]；人的群体也是一种整体的自然过程，具有自然性，“作为臣民集合的人口将被替换为作为一整套自然现象的人群”[10]。总之，“这种自然性完全不同于囊括并支持了中世纪或16世纪时管理理性的宇宙自然性。人们恰好用这种自然性来反对公共管理、国家理性和政治的人为性”[10]。
依照这种新的治理理由——自然理由，国家治理艺术当然需要构造新的治理框架。不同于基于“国家理由”所搭建的由外交-军事和管控所组成的治理框架，新的治理框架是，在保留外交-军事设置的基础上，或增加四个元素：“经济实践、人群管理、法律和尊重自由、管治（police），这四个元素会补充在大型的外交-军事设置之上”；或者增加为五个元素：“社会、经济、人群、安全、自由：我认为这就是新的治理艺术的元素”[10]。显然，这一治理框架不只是简单地保留（外交-军事）和增加（如经济、社会等）一些元素，而是蕴含着一种新的国家治理艺术。按照上述古希腊人和希伯来人的古典隐喻，如果说，“以力强国”的治理艺术是对作为物的“船”的治理，那么，这一新的治理艺术则与之根本不同，它以人（个体和群体）作为治理对象，力图“把个人整合进国家”，连接、贯通个体的生存、发展与国家力量的保持、增强；为了与“以力强国”相对称，本文称之为“以人强国”的治理艺术。归纳福柯相关分散的论述，笔者倾向于从理论上将这一新的国家治理艺术的逻辑流程梳理为四个节点：治理对象是谁、治理难题是什么、如何化解治理难题、治理目标是什么。具体分述如下：
（一）治理对象：作为主体的人（群）
上述治理理由的变革带来的结果是，“如今不再是根据声称‘我就是国家’的君主个人的合理性来调管治理，而是根据被治理者的合理性，根据作为经济主体被治理之人的合理性，更以一般地说，作为利益主体——最宽泛意义上的利益——被治理之人的合理性……正是这种被治理者的合理性，应该成为治理合理性的调管原则”[9]。这不仅意味着治理是以被治理者的合理性作为治理合理性的根据或标准，更重要的是，治理者面对的治理对象不再是被动的被治理者，而是作为主体的人（群）：“随着限制性原则引入治理实践自身中，发生了重要的取代，或者说角色替换，因为政治主权所作用于的法律臣民本身似乎成了治理所应该加以管理的人群。”[9]
人群由活生生的人组成。“从根本上来说，国家是将人作为人群来看管的。它对活生生的人施展权力，把他们当成活生生的人。”[8]人以“人群”的形象出现：“人不是什么别的东西，它是人群的形象。”[10]因为，被治理者“面对君主就不可能有人的存在……反过来，当所面对的不再是君主权力，而是政府治理和治理艺术的时候，就有了人群”[10]。
人群不仅是鲜活的生命体，而且也是自由的主体。福柯从两大关系结构来定位人（群）作为自由的主体。在纵向上，相对于治理者，人群虽然是被治理者，但不是治理者可以任意安排、支配的，他们具有自主性、独立性：“自由不是某些基本权利的行使，而不过是在治理者面前保持被治理者的独立性。”[8]在横向上，自由是人群及其相关之物的流动性：自由“不是赋予某个人的特权和特别优惠，而是人和东西的行动、迁移、流通的自由”[10]。
人（群）是追逐各种利益的主体。人群由完全不同的、具有各种欲望、追逐利益的个人组成[10]：“人群是需要的主体，欲望的主体。”[10]简言之，人是“经济人”（homo oeconomicus）。作为经济人，“每个人不仅仅能够追逐自己的利益，而且每个人必须追逐自己的利益，一直追逐到底，寻求把它推向最大化”[9]。
人是具有社群性的社会主体。每个人都生活在社会之中，“因为个人和社会不能脱离对方而存在”[9]。个体之间以本能、情感、同情、友善等构成社会的基本纽带，这些社会的纽带“使得人们更愿意呆在自己的社群中，即使在别处发现了财富和安全”[9]。人生活在既定的社会之中。
这样，对国家治理者来说，面对生命鲜活的人（群）的世界，面对一群逐利于市场、依存于社会的自由主体，如何对其进行治理，这确实是一个严峻的挑战：“在一个急切地要求尊重法律主体和确保个人自由进取的体制中，‘人群’这一现象，连同它的一些特定效应和问题，当如何解释？人群，将以何种名义，根据哪些规则来对待？”[8]人、人群作为被治理者成为新的国家治理艺术的逻辑起始点。
（二）治理难题：自由与安全的结构性紧张
治理具有自主性、流动性的人（群），在一定意义上，犹如牧羊人面对自由自在地走向草地的羊群，不可避免地会遭遇各种治理难题。这些难题本质上是自由与安全的结构性紧张，具体涉及被治理者、治理者和国家共同体各自面临的悖论。
1.被治理者：自由与风险
被治理者作为具有自主性、流动性的主体，他们的迁移、流动无疑为自己创造了生活和工作的机遇，但同时也使得他们面临各种风险，以致处于“危险地活着”的状态：“危险地活着，也就意味着个体被不断地暴露在危险的境况，或者毋宁说，他们生存的条件就是，在他们的境况、他们的生活、他们的现在、他们的未来中，体验到危险。”[8]举例而言，无论是乡村人口还是移民群体大规模地流入城市，他们可能获得了工作的机会，社会也解决了劳动力短缺的问题，但由此也带来诸如拥挤的交通、污染的环境、传染病的爆发等一系列的问题，这些问题不仅使被治理者生活在危险之中，而且也威胁着社会的安全。
2.治理者：自由与成本
对治理者而言，他们“一方面产生自由，另一方面这种行为在产生自由时又具有限制和摧毁自由的危险”[9]。换言之，一只手生产自由，另一只手又对自由施加诸多限制、束缚。例如，在国际贸易中，既要推进贸易自由，又要对抑制贸易自由的霸权国家的行为加以限制；在国内市场中，既要维护市场自由竞争，又要制定反垄断的法律体系；如此等等。针对自由的治理，其复杂性在于如何测算生产自由和约束自由的成本。在福柯看来，计算制造自由所需的成本也是对风险的评估和防范，需要相应的“安全策略”，即自由的生产和管理需要符合这一要求：“利益的运转机理不该对个人和集体造成风险。”[9]
3.国家：个体与全体
国家不是冰冷的统治与治理机器，它是人的共同体；人是个体与群体的复合体。“从一开始，国家就既是个体化的，又是总体化的。以个人和个体利益来对抗国家，如同以个体来对抗共同体及其需求，两者同样都是危险的。”[8]对国家而言，这些风险意味着国家治理的一大难题是，如何兼容个体和全体的利益，犹如牧羊人“要对整个羊群和每一只羊的命运负责”[8]。由于国家治理中内政与外交之间的紧密联动，从内外统筹的角度来看，这一难题其实也是国家治理的核心悖论：既能推动个体对幸福生活的自由追求、提高其生活的品质，又能提升国家的力量以确保国家的外部安全，从而维护全体的利益[8]。
总之，既要生产自由，又要确保安全，就是治理者面对自由的被治理者所遭遇的结构性难题：“自由和安全，自由和安全两者间的游戏，正是我刻画出一般特征的新治理理由的核心。”[9]
（三）难题化解：三条核心原则
既然治理的难题在于自由与安全的结构性紧张，那么，国家治理之道就在于化解这种紧张性，实现自由与安全之间总体的动态平衡。归纳起来，福柯大致提出了三条核心原则。
1.尊重自由以激发自由
既然自由是被不断生产出来的东西，那么，治理者就“要不断地制造自由，激发自由，生产自由”[8]。为此，治理者必须尊重自由：“只有真正尊重自由或者一些自由的形式，才能好好管理。”[10] 不仅尊重市场的经济机制，“治理应该认识到经济机制的内在复杂性质。治理一旦认识了这些机制，无疑就要遵守这些机制”[9]；而且尊重社会的自主自治，“既然人们通过友善纽带自发地结合，既然他们形成各种社群，既然在社群中人们立刻同意建立各种服从，那么这一切都不应当改变，因而所有东西都应当保持原位”[9]。
2.划定治理边界以限制治理权力
只有限制治理权，才能避免过度治理对被治理者自由的损害：“这种新的治理艺术的一种本质特征……与其说是为了保证国家的武力、财富及支配力的无限制增长，不如说是为了在国家内部限制治理权力的实行。”[8]不过，限制治理权“不是通过尊重个人自由”就能实现的[9]，甚至也不仅仅是依靠法律对国家及其治理者进行外在限制就能真正解决的。限制治理权必须进行内在制约，即确立一条治理者难以跨越的治理边界，使治理者受到客观状况的切实限制：对治理者来说，市场和社会本身既是治理的边界，也是一种警戒线，它们迫使治理者“不断反问自己：是不是治理得太多了，或者在过度治理方面扮演了危险的角色”[10]。更重要的是，这条治理边界或分割线不是单方面地由治理者来决定的，而是治理者和被治理者“通过一系列的冲突、和解、讨论、互相妥协”[9]进行合理划分的结果，因而，它“可能来源于历史、传统，或者由历史所决定的一系列事件”[8]。因此，治理者一旦跨越这条分割线，“就会产生矛盾，或者显得荒诞不经”[8]，他们甚至可能遭到被治理者的反对、抵抗等，这将增加治理的成本，甚至给治理者带来风险。这样，由于治理与治理者本身有利害关系，治理者必须事先评估、计算治理行为本身是否有用以及在什么限度内有用等问题，治理者才可能采取行动去介入治理过程：“治理权限将会受到治理介入之实用性的束缚。”换言之，“治理权限的界定，是以治理行为本身有用抑或无用来决定的”[8]。当治理者根据治理效用来判断治理的边界和范围，治理权受到的制约也就是内在的。
3.建立一套与自由相匹配的安全配置机制
如上所言，自由必然带来风险，产生安全问题。从治理的角度看，这就需要设置相应的安全配置机制以减少风险：“自由并非别的什么东西，而是与安全配置的建立相关的东西。”[10]我们知道，在福柯的自由概念下，人的流动或物的流通——“当然是广义的流通，包括移动、交换、接触、散布、分配”[10]，都属于自由的行为。他发现，在物的流通过程中也会出现安全问题，例如，粮食流通中的食物短缺不仅造成饥荒，甚至可能直接导致城市的动乱。历史的经验证明，化解这种风险的最好办法不是按照重商主义的理念，运用既有的法律体系和监控体系，建立以禁止（如禁止囤积和出口粮食）、限制（如限制粮食价格、耕作面积）和监视（如监视粮食储存）为主要手段的防止食物短缺体系。相反，治理者必须建立一套安全配置机制，例如，采取重农主义的办法——让粮食彻底自由流通，这才是“对抗食物短缺灾难的更好的安全机制”[10]。当然，防范、化解人群自由流动带来的风险则需要更为复杂的安全配置机制，因为大规模的人群在城乡和城市之间的自由流动会带来更多更大的风险，故此，“城市问题是安全机制的不同案例的核心问题”[10]。防范这种人群自由流动带来的风险，需要设置一套与规训联手作业的安全配置：“规训在个体的身体上实施，安全在整个人群上实施。”[10]一方面，以规训个体作为安全配置机制的基础，“为了真正地保证安全，必须诉诸一整套技艺，对个体进行监视，对他们的状况进行诊断，对他们的心理结构和特殊病理进行分类，等等；简言之，必须诉诸一整套规训的系列，它们在安全机制的底层扩散，并且使安全机制得以运行”[10]。正是在此意义上，自由与规训是完全联系在一起的[9]。另一方面，针对整个人群设置安全配置机制。福柯以人类预防天花这种传染病的历史故事为例，提炼出扩展安全配置机制的基本元素——“案例、风险、危险、危机”[10]：定量分析病例分布（“案例”概念）、精确测算风险程度（如风险度、死亡率）、分类评估危险状况（区分、识别不同年龄、地区的危险程度）、人为干预制止危机。不难发现，这几个元素实际上已勾画了安全配置机制的基本环节。
（四）治理目标：利益的综合平衡
如果说，自由主体的人（群）是新治理艺术的治理对象，也是其逻辑运行的出发点，化解自由与安全之结构性紧张的治理难题是其支撑点，那么，其治理目标的归宿点何在？回答这一问题需要正视新的治理理由——自然理由的利益导向：“现代样式下的治理理由，自18世纪初建立起来的形式下的治理理由，以寻求其自我限制原则为根本特征的治理理由，是一种依据利益来运行的理由。”[9]不过，这不是一般的利益，而是一种非常复杂的综合利益：“利益是多种利益，它是个人利益和集体利益之间、社会效用和经济收益之间、市场平衡和国家公共权力制度之间的复杂游戏，也是基本权利与被治理者的独立性之间的复杂游戏。不管怎样，治理，在这种新治理理由中的治理，就是某种操控着多种利益的东西。”[9]这表明，在自然理由支配下的新的治理艺术以人（群）作为逻辑起点，最终以人（群）利益的综合平衡作为治理目标的落脚点、归宿点。
在这一利益游戏中，各种利益关系错综复杂、相互牵扯，例如，“利益有每一个组成人群的个人意识层次的利益，还有被认为属于整个人群利益的利益”[10]，这样，在个人利益与群体利益之间可能存在紧张或冲突，如此等等。因此，复杂的利益需要统一协调、综合平衡。从现代国家治理需要内外统筹的角度看，其中最需要统一协调的一组利益关系是个体与国家共同体或全体之间的利益关系。在很大程度上，处理这组利益关系是新的治理艺术的核心目标。
在此治理艺术下，一方面，由于“治理开始面对个体。对个体进行治理，就不仅根据他们的法律地位，而且还把这些个体看作是人，是劳动的，从事交易的和活着的存在者”[8]。面对一个个鲜活的人的个体，国家作为治理者当然不能“完全地只考虑自己，只寻求自己的财富、人口、力量的增长，就像在国家理由情况中一样”[9]。另一方面，由于国家处于激烈的国际竞争中，治理者也不能不考虑如何提升国家的竞争力，因为，只有增强国家的竞争力，才能为个体和全体提供切实的外部安全。由于“个体化的增加和总体性的强化之间存在着一种长久的关系”，国家治理当然必须“将个人整合进共同体和总体性中”[8]，从而把改善个体公民的生活质量和增加国家力量有机统一起来。在福柯看来，需要从三个层面去理解和把握这种把个人整合进国家共同体中的治理艺术：“首先，作为梦想，或者更准确地说，作为乌托邦的形式；其次，作为实践，或者说作为真实机构的规则的形式；最后，作为学院学科的形式。”[8]
总之，在此复杂的利益游戏中，不仅需要综合平衡各种利益，更重要的是，将个人整合进国家共同体中，“发展那些个体生活的构成要素，而这些要素的发展也就此可以促进国家的力量”[8]，这就是新的治理艺术的核心目标所在。
四、整合两种治理艺术：“策略逻辑”抑或“统合逻辑”？
上述分析表明，从17世纪以来，在欧洲历史上，存在着两种现代国家的治理艺术及其逻辑。就二者的关系而言，它们之间是彻底断裂的还是衔接的？如果是衔接的，那么，它们是如何衔接或整合的？
福柯以批判开始切入对这一问题的回答。在题为“什么是批判”的演讲中，福柯给批判下了一个定义：“批判是不被统治到如此程度的艺术。”[8]显然，批判剑指“以力强国”治理艺术所造成的过度治理：“这整个批判的治理理由问题将围绕怎样不过度治理。人们要反对的不再是君主权力的滥用，而是治理的过度。”[8]这不只是对基于“国家理由”的治理艺术的怀疑、蔑视、挑战，而是吹响了走出这种治理艺术的前奏曲。正是为了这种批判，福柯甚至把“自由主义”视为立足社会“对治理现实进行批判的工具”[8]，把其批判性的矛头指向治理的理由和程度：为什么要治理？究竟要治理到什么程度？
在这一批判的阳光照射下，福柯发现，新的治理理由——自然理由作为“最弱国家的理由”与“国家理由”是断裂的：立足前者，当然主张最少的节俭治理；基于后者，则唯恐管得不够而要求全面管控。不过，他也清醒地意识到，不能把这种断裂表面化、简单化，而应该定位为“国家理由展开的曲线中的一个拐点”[9]：尽管新的治理艺术在机制、效果、原理上都是新式的，但它既不是“国家理由”的对立面和否定者，也不是对“国家理由”的废弃或与之彻底断绝，而“应该是国家理由的增强和内在精炼，其原则是为了国家理由的维护、全面发展和完善”[9]。显然，福柯意识到了这种断裂的复杂性。
由此出发，福柯通过比较，细致地展示了两种治理艺术的多重区别。
（1）两种限制。
在以力强国的治理艺术框架下，法律以及自然权利构成了对治理权的某种限制，但这只是一种“外在限制”，其作用非常有限：“因为从根本上说，人们只有当国家理由越出法律的限制时，才以法律来反对国家理由，而这时法律才将这种治理定义为非法，才可以反对它的篡权，并且如有必要，甚至免除臣民对其服从的义务。”[9]与之不同的是，如上所述，根据立足“自然理由”的治理艺术，对治理权的限制是“内在限制”，这是来自客观事实和被治理者的限制。
（2）两条道路。
“外在限制”不是从治理及其必要的制约出发，而是“从人权出发，经由君主的设立来为治理术划定范围”[9]，换言之，按照司法-演绎的逻辑，从个人的自然权利出发“推演出治理权的边界”。从根本上说，这是法国大革命的道路，也是卢梭式的道路。“内在限制”“不是从法律出发，而是从治理实践本身出发”[9]，在治理实践中“根据效用来确定哪些应是它的权限范围”[9]。这是英国功利主义的道路。
（3）两种对法律的理解。
从法哲学的高度看，这两条道路代表了对法律两种根本不同的理解：一种把法律理解成意志的表达，是“集体意志的表达：表明了个体们同意让与部分权利并保留部分权利”；在英国功利主义的道路中，法律被看成是“国家公共权力干预空间与个人独立空间的划分处理所带来的结果”[9]。
（4）两种自由概念。
“一种从人类权利出发来理解，另一种则从被治理者对于治理者的独立性出发来理解。”[9]前者把自由理解为对某些基本权利的行使，后者把自由视为被治理者面对治理者的自主性。
在层层剥笋式的分析中，福柯展示了两种治理艺术区别的多重性，但同时明确指出，不能简单地把二者对立起来、割裂开来：“当我说两种方式、两种道路、两种自由的理解、两种法律的理解，并不是指它们是分离的、不相干的、不相容的、矛盾的、完全相互排斥的两种系统；而是说存在着制造相异性的两种程序、两种融贯性和两种行为方式。”[9]异质性不是一种排它原则，它本身不阻碍共存、汇合、衔接。事实上，二者之间“确实存在着关联、不间断的衔接，存在着一系列的架桥、通道和接头”[9]。这意味着二者之间存在衔接点。举例来说，自由作为权利和自由作为被治理者相对于治理者的独立性就是一个衔接点。问题是，如何把它们衔接、连接起来？福柯提出用“策略逻辑”[9]来取代“在同质的要素中使矛盾运转”的“辩证逻辑”：“策略逻辑不会在一个同质要素中突出矛盾项，这个同质要素允诺矛盾项在统一性中得到解决。策略逻辑的作用是：在仍处于不相称状态的互不相称的项之间建立起可能的衔接。策略逻辑，是衔接异质的逻辑，它不是将矛盾同质化的逻辑。”[9]
不过，究竟如何运用“策略逻辑”以贯通两种治理艺术，福柯并没有进行详细的论述。这固然与他的风格——“问题长、答案短”有关，但可能更重要的是，不是“策略逻辑”而是“统合逻辑”才是理解两种治理艺术如何衔接的关键：如果说，“策略逻辑”聚焦“点”与“点”的衔接，那么，“统合逻辑”更关注内（国内）外（国际）的贯通。在此略为论述，以结束本文。
就现代国家面临的外部关系结构而言，“以力强国”治理艺术的合理性在于，以实力确保国家之主权和国族之生存与安全。如上所述，“以力强国”治理艺术打造的是军事-财政国家，这是现代国家建构的历史起始点。欧洲现代国家构建的历史经验表明，彻底垄断暴力资源（强制能力）和汲取财税资源（吸取能力）是国家建构工程中必须率先搭建的两块缺一不可的基石，二者密切关联，共同组建了军事-财政国家。随着军事-财政国家的建立，通过汲取能力支撑强制能力，在国家内部，暴力得以有效控制，这就为经济发展、技术进步创造了前提，因为“要让发展出现，暴力就必须受到抑制”[19]；在国家外部，常备军以及相应军事体系的建立为确立国家主权和实现外部安全提供了保障，因为有了纪律良好、训练有素的常备军，一个文明的国家才能抵御外辱。可以说，正是现代国家建构的成果——军事-财政国家“引领了西方的技术创新与经济发展”[17]，为欧洲征服世界提供了利器，同时也为处于激烈国际竞争中的其他国家指明了方向：“没有建立起现代军队，并由一个强大的国家主导，主权领土就会丧失”，为此“必须兴建一个长久的汲取式（extractive）政府……这并不是好与坏的选择，而是选择继续保持独立，还是选择丧失主权”[20]。这样，构建一个军事-财政国家，就是任何国家在国际上确立国家主权、确保生存安全的基本前提，也是采取“以力强国”治理艺术最为切实的“国家理由”。近代一百多年来，中国构建军事-财政国家的持续努力是体现“以力强国”治理艺术合理性的经典案例之一。因为，近代以来，中国“面对的首要问题是，如何在欧、美、日控制的弱肉强食的国际环境中生存下来”[21]；为此，“从1850年开始，追寻富强以捍卫主权一直是中国政治的重要目标之一”[21]。虽然，相比邻国日本，“军事-财政国家在中国的发展历时百年，并且在1850—1949年很少有巨大成功”[21]，但是随着1949年新中国的建立，中国军事-财政国家建设终于取得长足的进步，从而“在中国现代历史上第一次创造出了一个强大的主权国家”[22]，这为20世纪晚期中国的崛起构造和设置了一块极为重要的基石。从中国这一历史经验看，福柯没有完全否定“以力强国”的治理艺术还是理性和客观的。
然而，从现代国家的内部治理来看，单纯“以力强国”治理艺术存在明显的短板，这就是工具理性支配下的榨取逻辑：治理者通常把被治理者生物化、肉体化，极力从被治理者那里不断榨取财政税收和人力物力等各种资源。这种榨取一旦超过某一限度，所有的国家都发现自己闯入了风险领域[18]：解决被治理者之间的争端、干预被治理者的物质分配和生产活动，如此等等。这样，随着以榨取为主要目标的各种治理行为不断强化，治理者必定侵犯“生活在他们控制范围内的人民的明确的利益；这种影响通常是消极的，因为国家不断地夺取土地、资本、货物和以前用于其他目的的服务以供自己使用”[18]。其结果是，这些干预与侵犯最终激起了被治理者的抵抗，从而迫使治理者与被治理者讨价还价：“所有这些讨价还价创造出或确定了个人和集体对国家的要求，个人和集体相对国家的权利，以及国家对其公民的义务。它们也创造了权利——承认的可执行的要求——国家相对其公民的。”[18]面对这些逐渐成长的公民权利，治理者别无选择，只能和被治理者协商，否则无法从中继续榨取资源：“因此榨取开辟了新的公民-国家协商（使得国家服从公共政治并且促进公众对公共政治的影响）的道路。”[7]显然，“以力强国”治理艺术最后必须进行结构性的变革和调整，这为两种治理艺术的对接留下了空间。
那么，在国家治理中，哪种治理艺术才能对外增强国家实力、对内促进个体发展？如上所论，“以人强国”的治理艺术提供了选项：国家治理本质上不是对“物”的治理，而是对“人”治理；“把个人整合进国家”，寻求人的发展和国家力量的有机统一。换言之，“以人强国”的治理艺术不把国家的强大简单地归结为“力”的强大，而是“人”的强大：每个人的生存、发展与幸福是国力强大有力的支撑点和坚实的平台，质言之，国力强大的本质是人（个体与全体）的强大。就此而言，无论“以人强国”的治理艺术是一种“乌托邦”的理想，还是尚在探索中的实践，统合人的发展和国的强大才是国家治理艺术的真谛所在。
参考文献
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本期专稿
肖滨丨现代国家的两种治理艺术——对马歇尔·福柯论述的一种解读
专题研讨：环境治理
陈升、卢雅灵丨社会资本、政治效能感与公众参与社会矛盾治理意愿——基于结构方程模型的实证研究
张海柱丨风险建构、机会结构与科技风险型邻避抗争的逻辑——以青岛H 小区基站抗争事件为例
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