【文章精选】张权丨政府公信力变化的微观考察——一个典型案例研究丨2022年第4期

政府公信力变化的微观考察

——一个典型案例研究

◉ 张权

【摘要】随着互联网对政治生活的渗透，公众与政府之间互动愈发频繁。现有研究揭示，网络互动频次与公众对于政府的信任水平负相关。然而，该结论是否在微观层面同样适用尚未可知。本研究意在通过典型案例分析回应该问题。文章首先进行理论探讨，提出微观层面网络互动影响政府公信力的理论模型，同时基于信任与合作的等价关系提出识别信任态度变化的四个推论命题。然后分别以两者作为分析框架和判断依据，对2017年发生于B市D区的火灾事件进行分析。研究发现网络互动确实对政府公信力造成负面影响，过程中主要是四个机制在发挥作用：经验锚定、偏好选择、信息发酵、顾虑确认。作为对策，政府应该在网络互动中保持对舆情变化的敏感度，讲究回应策略的同时谨慎使用强制性手段。

【关键词】网络互动；信任变化；微观理论；信任与合作；作用机制

【作者介绍】张权：北京大学马克思主义学院助理教授、研究员、博士生导师，公共治理研究所研究员，国家治理研究院研究员，[e-mail]。

【引用格式】张权.政府公信力变化的微观考察——一个典型案例研究[J].公共管理与政策评论,2022,11(4):52-67.

—文章结构—

一、背景与问题

二、理论探讨：政府公信力变化及其识别

（一）微观层面的网络互动与政治信任态度变化

（二）合作行为、效能感与信任态度变化的识别

三、案例研究：B市D区火灾事件中的网络互动与政府公信力削弱

（一）对B市D区火灾事件的框架化处理

（二）对政府公信力削弱的识别与判断

四、原因分析：网络互动中政府公信力削弱的作用机制

（一）机制一：经验锚定

（二）机制二：偏好选择

（三）机制三：信息发酵

（四）机制四：顾虑确认

五、结论与政策启示

一、背景与问题

政治信任是政治学的核心概念之一，它指的是公众对于政府（系统）的实然表现符合自身应然期待的主观判断。其中置信主体是公众，置信对象包括政体、政府、政策、官员等。政府公信力作为与政治信任一体两面的本土性概念，既是保障政府系统正常运转的基础，也是反映良政善治的关键指标。

自20世纪60年代起，全球各国先后面临由政府公信力下降引起的治理危机。该情况引起了各界的警觉和关注，并尝试做出合理解释。到目前为止，基本形成了由价值观、社会经历等外生于政治体系的变量所决定的文化主义（cultural theories），以及由经济绩效、政府透明度等内生于政治体系的变量所决定的制度主义（institutional theories）两条理论进路。近年来，随着互联网普及率不断提升以及信息技术赋能赋权，公众与政府的直接互动显著增加，个体对于相关情况的了解亦愈发全面充分——其中批评、质疑、诘问占据了相当比例，反映出中国政府同样在经受公信力不足的考验。针对该情况的多项研究揭示：网络互动频次与政府公信力之间存在显著负相关关系。根据《第49次中国互联网络发展状况统计报告》可知，在网民规模达到10.32亿，互联网普及率达到73%的今天，该问题比以往任何时候都值得重视，该发现也尤其具有理论与实践价值。

需要指出的是，所谓公众与政府之间的网络互动是分层次的（见表1），就像“线”与“点”的关系：宏观层面的连续互动过程，实际是由微观层面一系列围绕具体事件的“短暂”互动构成。其中前者侧重于一般意义上公众对于互联网的政治性使用（及广义政府回应），而后者则侧重于围绕具体公共事件展开的网络参与行为（及狭义政府回应）。与之对应，作为因变量的政府公信力也同样有“普遍”与“特殊”的层次分野——它们分别指代一般情况下公众对于政府系统的信任水平（表现为一种趋势性变化），与具体情境中公众对于特定对象的信任态度（表现为一种应激性变化）。

考虑到公众在具体情境中的态度与行为，并不必然是其在一般情况下状态的投射，例如Shi在研究中提出：中国公众普遍较高的政治信任水平，往往不会在具体事件中或具体对象身上得到体现——这说明关于政府公信力（变化）的宏观解释，无论是制度主义理论还是文化主义理论，并不一定在微观层面适用。由此带来的疑问就是：根据经验观察，在网络公共事件中公众对于政府的不信任态度，到底是宏观层面的变化趋势在具体情境下的对应体现，还是微观层面的网络互动所造成的对应后果？鉴于公众与政府之间发生的微观互动，已经由大众传播时代的“鲜为人知”变为互联网时代的“屡见不鲜”，由“随机”发生的非系统性因素变为规律出现的系统性因素。上述疑问得不到解决，将始终对学术研究与治理实践构成挑战。因此，本文聚焦于微观层面的网络互动及其对政府公信力的影响，在对相关理论的演绎基础上，尝试通过基于典型个案的定性分析回答两个问题：公众与政府（围绕具体事件）的网络互动是否会造成政府公信力的削弱？如果是，那么主要是哪些机制在发挥作用？以期对现有研究成果形成有益补充，加深对于政府公信力及其变化的认识和理解。

二、理论探讨：政府公信力变化及其识别

（一）微观层面的网络互动与政治信任态度变化

“政治信任的基础在于民众与政治体系之间互动合作关系的形成机制。”一旦后者发生改变，便会带动前者发生变化，所以政府公信力的变化与政-民互动的过程体现出高度契合性。在微观层面，如果以具体事件作为考察对象，那么事件中的政治互动与事件进程是同步演化的。随着事件进程的发展，公众从与政府互动中不断获得即时信息，结合基于先前经验而形成的初始判断，将不断调整对于政府实然表现是否会符合自身应然期待的总体评估——如游宇和王正绪将政治信任比喻为“一种不断流动的商品”，“公民在不停地接收到新的政治信息时，会持续地调整他（她）所认定的政治客体（机构或体制）的可信任度”。

具体而言，公众对政府的信任在很大程度上会受到历史经验所左右，置信与否至少部分是“根据对它过去行为的归纳”。在具体事件中，公众基于历史经验形成的初步认知并不稳定，关于政府是否值得信任存在较大的不确定性。从社会心理学的角度讲，不确定状态会带给公众巨大的心理成本，所以通过获取信息和使用信息来减少不确定性，成为“所有人类活动的一个基本特征”。基于此，在公众与公众或公众与政府之间便形成了持续互动，互动过程不断产生新的信息。一方面，新信息会带来新的不确定性，为公众进一步行动持续提供动力；另一方面，通过对新信息进行加工处理，会强化或削弱自身基于旧印象而形成的初步认知，令信任态度出现波动。因此，在具体事件中政府公信力变化的背后是一个复杂且相互交织的过程集合：互动不终止，关于信还是不信的判断就存在不确定性；不确定性不消除，就存在推动互动持续发生的驱动力。所以，从理论上讲，唯有当从政治互动过程中难以获得更多新信息，以至于由此产生的不确定性不足以为互动过程提供驱动力时，不断波动的信任态度将逐渐收敛于一个相对稳定的水平。在此还需说明一点，不确定性的消除往往要以将互动对象（置信对象）置于一种特殊的行动背景作为前提条件，例如上级政府（作为外部因素）施加影响，从而赋予其衍生的可信性（derived trustworthiness）。

据此我们可以概括事件发展过程中政府公信力变化的三个关键阶段：根据旧印象形成初步认知，决定公众对政府的初始信任判断；获得并处理新信息，决定信任态度在初始信任水平的基础上波动；不确定性消除，决定公众行动（政-民网络互动）的终止，信任水平趋于稳定。进而得到微观层面网络互动影响政府公信力的理论模型（见图1）。

（二）合作行为、效能感与信任态度变化的识别

在众多学者的相关研究中，信任与合作被当做一对紧密联系的研究对象：信任主体在合作关系中的行为表现被认为由其主观信任态度所支配；反之，信任主体的主观信任态度也可以通过其在合作关系中的行为表现得以反映。在政治效能感的中介作用下，信任水平与合作行为之间表现出不同的对应关系。

福山提出：“信任恰如润滑剂，它能使任何一个群体或组织的运转变得更加有效。”阿罗也认为：信任具有非常重要的实用价值，作为一个社会系统重要的润滑剂，它是极有效力的。以公众与政府的关系为例，将信任之于合作关系的作用比喻为“润滑剂”，意在说明：信任“可能降低政策实施所花的代价，或者保持一种超过政府能力的表面价值的生产力水平”；与之相反，不信任可能导致公众对于政治的厌弃或疏远，增加政府执政的代价或者降低政治体系的生产力。概言之，信任是优化公众与政府之间合作关系，提升治理绩效与降低行政成本的关键要素。某种程度上，自发的合作/不合作可以视为政治信任的功能性等价物。

Puig-I-Abril和Rojas将政治态度的表达视为一种政治行动，并将此类行动称为“表达性政治参与”（expressive political participation）。而在网络空间中，表达即是行动，根据陈姣娥的观点：“网民以浏览点击、转载、跟帖、发帖文、发博客或视频，以及微博评论等方式将其政策态度在网络平台呈现。”其中“那些每天发生在网上的有关社会与政治的讨论和辩论，是较弱的抗争性活动。抗争性较强的活动包括网络运动、签名请愿、直接口头抗议和诸如虚拟静坐与黑客攻击的直接行动”。而那些在网络活动中表示对于政府决策的支持、拥护，或对政府呼吁予以响应、配合则属于表达合作态度的参与行动，例如翁士洪与顾丽梅针对政府与网民互动而提出的“蜂王模式”与“鸳鸯模式”。

政治效能感（efficacy）被认为是政治信任与行动的重要中介变量。Paige将其作为一个分类维度，揭示了在政治信任高/低的情况下，公众政治参与行为的类型划分（见表2）：在信任水平相近的情况下，（主动）采取行动与不（主动）采取行动的区别——即表现忠诚与服从的区别、提出异议与冷漠的区别；以及在政治效能感相同的情况下，行动/不行动在合作取向上的区别——即表现忠诚与提出异议的区别、服从与冷漠的区别。鉴于信任与合作互为功能性等价物，那么可以认为：合作取向的参与行为反映的便是行为主体的信任的态度；不合作取向的参与行为反映的便是行为主体的不信任的态度，我们据此提出推论命题（propositions）如下：

P1：同样具备高效能感，同样都（主动）采取行动，信任则表现为（主动）合作，不信任则表现为（主动）抗拒；

P2：同样具备低效能感，同样都不（主动）采取行动，信任则表现为（被动）配合，不信任则表现为冷漠旁观。

从可操作的角度讲，以上在合作取向不同的情况下，对于公众所采取的行动容易区别和比较，例如区分合作行为（表现忠诚）与抗拒行为（提出异议），进而对行为主体的政治信任态度进行比较。但是在合作取向相同的情况下，如何比较（主动）采取行动与不（主动）采取行动所分别反映的主体之信任水平孰高孰低？例如区分主动合作（表现忠诚）与被动配合（服从），并对行为主体的政治信任态度进行比较？这需要引入第四个变量：阻力，以及第五个变量：规模。

根据Lane的观点，政治效能感分为内在效能感（internal efficacy）和外在效能感（external efficacy）。其中，内在效能感指的是个体认为自己对于政治过程的理解及参与政治过程的能力，即理解力和影响力的自我认知；外在效能感指的是个体认为政府对自身诉求做出反应的可能性和程度，即对于政府关心个人诉求及其回应性的判断。无论是内在还是外在效能感，其高低都可以根据行动进行比较：在控制其他变量的情况下，公众效能感高则很有可能采取行动，效能感低则不太可能采取行动。如果换一个角度思考这个问题，实际上效能感高，就相当于认为采取行动能够带来改变，即认为行动本身是有意义的；效能感低，就相当于认为采取行动不能带来改变，即认为行动本身是没有意义的。

在这种情况下，效能感不仅是一种主观的信念或感知，实际也是对于客观情况的映射，Finkel便主张，（外在）效能感会受到政治参与经历的影响。因此，它也是一个相对的、不稳定的变量，我们可以认为（在微观层面）其与采取行动所遭遇或所需克服的阻力相关：对于同一个行动者而言，如果遭遇或所需克服的阻力较大，那么效能感就会相对较低，因为在这种情况下采取行动不容易带来政府的改变，反之则反是。而对于不同行动者而言，如果他们遭遇或所需克服的阻力是一样的，那么采取行动的人比不采取行动的人效能感高。更进一步讨论，如果同样采取行动且采取同样的行动，那么面对客观阻力较大者比面对客观阻力较小者的效能感高。于是我们提出另外两个推论命题：

P3：如果认为不同行动者的效能感相同，比较大部分人采取不合作行为和小部分人采取不合作行为的两种情况，我们认为前者相较后者而言，不信任的态度扩散了，即信任削弱了。

P4：如果采取相似不合作行为的行动者规模接近，比较遭遇客观阻力较大和遭遇客观阻力较小的两种条件，我们认为前一种条件下的政治信任水平不及后一种条件下的政治信任水平，即信任削弱了。

综上，本部分通过理论探讨先后形成了一个模型与四个命题，前者即为了考察围绕具体事件展开的网络互动而建构的分析框架；后者即以公众网络参与行为作为指标，为了判断政治信任态度变化而提出的四条依据。

三、案例研究：B市D区火灾事件中的网络互动与政府公信力削弱

接下来，本文将以2017年发生于B市D区的火灾事件为例，对围绕该事件而展开的政-民网络互动进行考察，试图揭示其对政府公信力的影响。案例研究的基本思路是：首先基于前文建构的分析框架对该事件发展进行梳理（即框架化），形成“公众行动—政府回应”的“回合式”互动叙事结构，同时做阶段划分；然后以前文提出的四个命题作为依据，定性判断每一个完整的互动回合结束后，公众采取的行动所反映的信任态度的变化，进而揭示网络互动是否对政府公信力造成负面影响。其中，网络互动相当于自变量，政府公信力相当于因变量（潜变量），公众采取的行动相当于测量因变量的外显指标。自变量的变化体现为“公众行动-政府回应”的互动进入下一个回合；因变量的变化体现为，从合作取向看，公众采取的行动发生变化。

对于事件过程的简要回顾如下：B市D区一处集生产、仓储、住宿为一体的“三合一”违章建筑于2017年11月18日发生火灾，造成19死8伤。针对这一重大事故，B市立即作出反应，于11月19日下发《B市安全生产委员会关于开展安全隐患大排查大清理大整治专项行动的通知》（下简称《通知》）并开展为期40天的专项整治行动。在行动过程中对于违法经营场所的清理与对于违章建筑的拆除对部分居民的生活造成影响。该情况遭曝光后引起社会广泛关注，经过数日发酵，专项整治行动被认为意在驱赶“低端人口”，更加引起轩然大波。11月25日政府针对驱赶“低端人口”之说进行澄清和辟谣，但收效甚微，批评、质疑、诘问等活动反而愈演愈烈，11月27日起各网络平台陆续屏蔽含有“低端人口”关键词的相关网络信息。随着11月28日市委书记表态“专项整治要有人文关怀”的新闻发布，以及基层政府开始采取一系列针对受专项整治行动影响的居民的援助行动，同时惩处了火灾事故的相关责任人，网络舆论逐渐平息。

之所以选择该事件作为研究对象，主要出于以下几点考虑：首先，该事件是在全国范围受到普遍关注的热门事件。很大程度上过滤掉了干扰因素造成的叠加影响，有助于保证研究效度。其次，该事件是公信力事件，而不是类似于“厦门PX事件”的邻避运动。公众不合作行为是围绕被政府定性的“谣言”展开，反映的是政治信任态度的变化，满足典型案例的要求，有利于将案例中的知识发现进行一般化推广。再次，该事件的要素齐全，既包括历史经验，也包括公众行动、政府回应、外部因素施加影响等，而且事件主线索清晰，演化阶段划分明显，便于分析论述。最后，该事件是近年发生但已经平息的事件，作为“盖棺定论”的“标本”，不会再有新的情况出现而导致事件“反转”，影响分析结果。

（一）对B市D区火灾事件的框架化处理

为了清晰呈现事件发展的主脉络，我们基于第二部分提出的理论模型，并使用“百度指数”作为分析工具，通过三个步骤对案例进行框架化处理。

步骤一：设定两个关键词，其一是对于事实的客观描述“D区火灾”，其二是刺激社会敏感神经的话语“低端人口”，然后将得到基于时间序列的数据绘制为图2。通过对比两个关键词的百度（资讯）指数趋势曲线，容易得到：（1）事件起始时间约为11月18日，终止时间约为11月30日；（2）事件过程中公众的注意力发生了显著转移，由关注“D区火灾”到关注“低端人口”；（3）公众网络活动的活跃度大幅提升，围绕“低端人口”的网络活动峰值（>6000000）是围绕“D区火灾”的网络活动峰值（<1000000）的6倍以上。

步骤二：针对公众注意力的转移以及行动规模的扩大，我们以两条曲线的波峰为关键时间节点（19日、21日、24日、26日、28日），并结合经验事实分别对公众行为和政府行为做阶段划分如下：

（1）公众行为的四阶段划分，包括舆情酝酿阶段（11月19日—11月24日）：公众搜索并传播与D区火灾及专项整治行动相关的信息，其间伴随悲情与戏谑的情感表达；话语形成和意见表达阶段（11月24日—11月27日）：网络舆论在“低端人口”这一话语上达成共识，然后伴随网络民众纷纷发声，实现了大规模动员，公众针对专项整治行动开展批评、质疑、诘问；迂回抗拒阶段（11月27日—11月30日）：面对驱赶“低端人口”之说被官方定性为谣言并被技术屏蔽等情况，公众以批评、质疑为主的网络活动并未终止，而是以“D端人口”等作为替代话语；舆情平息阶段（11月30日—12月07日）：事件得到妥善处理，公众网络活动逐渐终止，注意力逐渐分散、转移。

（2）政府行为的四阶段划分，包括强化整治阶段（11月20日—11月25日）：政府并未对方兴未艾的网络舆论做出直接回应，而是集中开展专项整治行动，并开会强调加大整治力度；澄清辟谣阶段（11月25日—11月27日）：政府关注到网络空间形成了针对驱赶“低端人口”的负面舆情，于是通过多个媒介公开予以否认、澄清事实并辟谣；内容审查（11月27日—11月28日）：鉴于辟谣行为收效甚微，“低端人口”等敏感词在各网络媒介被先后屏蔽，相关信息的传播被阻断；行为纠偏阶段（11月28日—11月30日）：市委书记表态“专项整治要有人文关怀”的新闻发布，基层政府随即开始组织针对受影响居民的援助行动，同时将对于相关责任人的惩处办法予以公示。

步骤三：事件的演化是在公众与政府的网络互动中推进的，互动双方在不同阶段中的行为可以用演化博弈模型来模拟，故按照时间序列可以得到“回合式”互动关系链条如下：舆情酝酿（公众）——强化整治（政府）——话语形成（公众）——澄清辟谣（政府）——意见表达（公众）——内容审查（政府）——迂回抗拒（公众）——行为纠偏（政府）——舆情平息（公众）。

对应图1具体事件中的政府公信力变化的三个关键阶段，可以进一步将事件过程中的网络互动分别置入其中（见图3）：（1）形成初步认知：舆情酝酿（公众）——强化整治（政府）——话语形成（公众）；（2）获得并处理新信息：澄清辟谣（政府）——意见表达（公众）——强制屏蔽（政府）——迂回抗拒（公众）；（3）不确定性消除：行为纠偏（政府）——舆情平息（公众）。

（二）对政府公信力削弱的识别与判断

下面将基于经验事实，以文中第二部分提出的四个命题为依据，对“框架化”事件中（网络互动过程中）政府公信力的变化进行定性判断。分析论述中使用的资料主要来自于笔者在跟踪事件发展时所收集的互联网资料。对于其中存疑或含混的内容，通过访谈予以核实确认，访谈对象包括政府部门工作人员、新闻媒体从业人员、网站管理人员、房屋租赁中介人员等不同程度涉该事件者。

1.形成初步认知

火灾发生之后，B市“亡羊补牢”，立即开展安全隐患排查、清理、整治专项行动。据报道，部分基层官僚在落实过程中采取了断水、断电等生硬粗暴的执行方式。有感于相关举措缺乏人道主义精神，并且波及仓储物流、房屋租赁、广告印刷等诸多行业，导致日常生活受到影响。公众对此反响强烈，在互联网上议论纷纷。这种情况下，政府在客观上并未对网络舆论做出公开回应，而是在11月21日召开动员大会，强调要全面开展农村人居环境综合整治，结合安全隐患大排查大清理大整治专项行动，加大对农村“三合一”“多合一”违法经营场所的清理和现有违建的拆除力度，坚决遏制新增违建。在公众看来，生硬粗暴的执行方式和面对公众诉求的漠然态度令人费解且难以接受，于是开始以转发、评论等形式展开群体讨论，试图对这种“反常”现象归因溯源，而后迅速在“借专项整治之名，行加大疏解力度之实”的推测上达成共识。基于当时非B市核心功能疏解的政策背景，类似“当局是借火灾来大举清理外来人口”的观点激活了公众已近成型的想法，并发生了个人层面的框架后果（individual-level effects of frame）。随后舆论经过发酵，又进一步形成了驱赶“低端人口”的话语——这种简洁而带有贬损性和侮辱性的标签更具传播力和感染力，且使用污名化（stigmatized）的“低端人口”相当于一种“作为武器的弱者身份”，带有一定的抗拒意味。舆论的统一反映出公众群体对此事件的初步认知得以形成，导致了一个较低的初始信任水平，符合P1所描述的情况。

2.获得并处理新信息

政府感受到网络舆论压力，在介绍专项行动进展的同时，专门对网络上关于驱赶“低端人口”的说法予以公开否认。辟谣之后，公众对于被辟谣内容的关注不降反升，甚至达到整个事件过程中公众网络活动的高峰。根据谣言的定义，其本就是与当前时事有关，旨在令人相信的信息。所以自辟谣信息发布起，“谣言”（作为一种信息）与“辟谣”（作为另一种信息）之间便形成了一种以公众为对象的竞争关系。结果是“辟谣”全面处于下风，公众几乎无视声明内容，将“谣言”作为真相进行批评质疑。还有一些企业、社会机构和个人纷纷自发组织针对受专项整治行动影响者的线下援助与线上签名，例如承诺房租不涨价，提供搬家、临时住宿、行李寄存等服务。事后站在旁观者角度看，无论是线上批评、请愿还是线下援助，公众都是在瞄准一个虚拟“靶子”进行猛烈抨击，导致政府作为信任竞争中的失败者承担了巨大的舆论压力。相信“谣言”并采取行动且行动规模迅速扩大，反映出公众对于政府的不信任态度以及公信力的下降。符合P3所描述的情况。

由于辟谣收效甚微，政府为了控制关于“低端人口”谣言造成的负面社会影响，转而采取强制干预手段：在官方媒体刊文，将驱赶“低端人口”之说定性为恶意抹黑之后，包含“低端人口”的内容被各网络内容服务商与平台先后屏蔽。自此网上除了与辟谣相关的信息，不再显示也不能发布包含“低端人口”的内容。这实际上释放了一种信号：政府很有可能会对造谣传谣者采取进一步措施——该措施既有法律依据，同时又有先例。在这种情况下，公众继续采取行动的阻力和风险剧增——毕竟驱赶“低端人口”只是一种主观推测，在缺乏确凿证据的情况下，就始终存在“反转”的可能性。但是公众仍然坚持采取行动：“低端人口”被“D端人口”“di端人口”“低*端人口”等替代，继续发挥着维持动员效果、保持行动规模的功能。公众选择了与信“谣”相伴的不确定性，并主动承担可能由此带来的风险，说明至少这一部分坚持行动的公众是坚信“谣言”而不信“辟谣”的。在阻力增加的情况下仍然采取行动，由有节制的抗拒（contained content）变为逾越界限的抗拒（transgressive content），说明强制干预强化了公众的初步认知，造成了政府公信力下降。符合P4所描述的情况。

3.不确定性消除

11月28日《人民日报》发布微评：“排查整治不可操之过急，更不可操之过‘激’。越是初衷良好，越需讲究方法，将好事做好。越是特殊关头，越需把工作做到家，安置好务工人员的生活和出路。”11月28日新闻报道，B市党委书记赴D区督导检查，叮嘱“稳妥处置好火灾事故善后工作”，“专项整治要体现人文关怀，要讲究方法，工作要做到家”——在“外部因素施加影响”的情况出现后，形势也发生逆转：11月28日，D区制定了“拆除腾退临时救助政策”，为确有经济困难、有返乡意愿的群众提供过渡性住宿和返乡车票，确保专项行动中困难群众的基本生活得到保障。随后还举办专场招聘会，为关停“三合一”“多合一”场所人员提供岗位。11月30日，D区重大火灾事故责任调查情况公布，D区政府副区长等18名相关责任人被停职并立案调查。前两种做法被视为高层领导和中央政府对于公众诉求的回应，后两种做法被视为一线政府对于高层领导指示的落实，即外部因素施加影响奏效。贯穿始终的关于“是否应该信任（基层）政府”的不确定性随着高层表态与基层行为纠偏而消除。来自官方的“干预”起到了真相大白的效果，进而导致公众丧失了继续关注事件进展和持续行动的动力，事件逐渐平息。当事件发展符合自身诉求时却不做积极响应，符合P2所描述的情况。

综上所述，公众在不同阶段的行为均明确反映出对于政府的不信任态度，网络互动过程（由一个回合到下一个回合）中政府公信力遭到削弱。

四、原因分析：网络互动中政府公信力削弱的作用机制

我们依据文章第二部分提出的分析框架与推论命题，对典型案例进行了深入分析，揭示出微观层面的网络互动确实造成了政府公信力的削弱。针对该发现，我们尝试提出四个作用机制，以解释网民在与政府的完整互动过程中如何甄选、解码、加工、利用新产生的信息。四个机制并非相互独立而是共生共存，分别在政-民网络互动的不同阶段发挥主导作用。接下来将结合经验材料对其如何发挥作用加以讨论：

（一）机制一：经验锚定

所谓锚定（anchoring）是一个社会心理学概念，指的是基于熟悉事物或社会刺激的既有认知库存，对新异事物或社会刺激予以分类和命名的过程，也就是以既有认知库存为基型进行比较，将新异事物或社会刺激的突显特性类化到基型中以寻求解释的过程。其中历史经验是锚定的对象（即基型），初步认知就是以基型为参照系对感知的社会事实进行解码的产物。有研究显示，公众的认知是可追忆信息的反映，经验主导的基型与作为解码产物的认知具有强关联性。我们认为，发生经验锚定效应的关键在于存在与社会事实相似的基型。

回顾案例，非B市核心功能疏解是近年来B市政府的一项重要工作，且被多个区县列作“十三五”期间的重点任务，一直受到社会各界，尤其是作为利益攸关者的被疏解对象的密切关注。《通知》中提到的清理整治重点场所和行业领域包括厂房库房、仓储物流、集贸批发市场等，它们承载的正是人们主观认识中待疏解的非B市核心功能。其中还有如“结合疏解整治提升专项行动”“对安全隐患突出的低端业态做到坚决疏解、倒逼腾退”“严查待疏解或正在拆除场所”等表述，很容易令人联想专项整治行动与“非B市核心功能疏解”之间的联系，并以后者为基型对前者进行解码，得出政府是借“火灾”之机，以“清理整治”之名，行加速推进“非B市核心功能疏解”之实的结论。另外，2016年8月《人民日报》（海外版）曾有一篇报道名为《超大城市，咋调控人口》，其中提到中国一些超大城市地方政府纷纷大力推进人口疏解工作。而专家对于这些城市通过政策清理“低端人口”的批评被断章取义，新闻被重新拟定标题为《北上广常住人口增速放缓专家：靠政策清理低端人口》在网络发布，在当时引起社会广泛误读。被定性为“谣言”的“低端人口”的话语得以形成，在很大程度上也是集体记忆被唤醒并锚定的结果。

（二）机制二：偏好选择

一方面，基于关注外部信息安全的天然禀赋，人们对负面性信息具有天然的接近性。Birkland的研究显示，焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它们会对某一群体的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。故负面信息总是能够吸引更多发自本能的注意力，另一方面，公众更容易接受与自己观点相近的信息，或者说根据自身观点倾向选择接受哪些信息。而普通公民具有政治认知的消极偏见。所以，关于政治对象的消极信息可能获得更多的关注，令人产生负面情绪的内容往往能够在互联网上具有更高的传播概率。如尼尔森《亚太地区社交媒体趋势报告》显示，中国网民在网络媒体中更倾向于关注并传播负面信息，约有62%的中国网民表示，他们更愿意分享负面评论。

在案例中，公众同样倾向于关注那些消极信息和符合自身认知偏好的信息，而忽视那些积极信息和不符合自身认知偏好的信息。结果是一系列理性或非理性的批评、质疑、诘问等被广泛传播。这些符合公众认知偏好的负面信息形成了一个“证据库”，在初步认知遇到挑战或有其他需要时会被挑出来作为对前者的支持，如对“名为整治，实则疏解”之推测的检验，又如对驱赶“低端人口”之话语的强化等。从另一个角度讲，“谣言”之所以被广泛接受，往往因为其中反映一定的社会现象，符合民众对其所指涉问题的揣测与解释，暗含需要被正视和关注的社会和心理诉求。这也是为什么政府对于“谣言”的澄清，会在竞争中完全处于劣势地位。

（三）机制三：信息发酵

在信息传播过程中，不只存在被动地接受以及客观的、无意识的转述，还包括主观的、有意识的加工，提供一种主导性的角度来影响公众对争议性议题的评价和判断，实现动员目的——这也可以理解为话语策略的改变，即一种针对表演（contentious performances）的创新。奥尔波特和波斯特曼通过一项人际传播实验证实，在多节点传播的过程中，参与传播的主体主要通过三个机制对信息流进行加工：削平（leveling），即根据自身兴趣、经验、价值决定信息取舍，导致信息因简化而失真；锐化（sharpening），即将信息中的某些细节强化成为信息的核心内容，导致信息失真；同化（assimilation），即通过语言性同化、概念性同化、合理信源同化等为信息赋予外在意义，导致信息失真。

具体到案例中，首先，事件发生七年前《人民日报》批评大城市驱赶“低端劳动力”的旧文被重新发表，部分媒体的做法就属于典型的主观信息加工：在标题中“锐化”了《人民日报》的权威党媒身份，却有意无意地“削平”了发文日期和发文版块，以至于被大多数人理解为是党中央专门针对本次整治行动的评价——这不仅为下一步更直接的不合作行为提供了合规性依据，还反映出政府系统内部的分歧，存在政治机会结构（political opportunity structure）。其次，居住在“三合一”违章建筑中从事低端产业的劳动力被“同化”为“低端人口”也属于主观信息加工的范畴：“低端产业人口”“低端产业劳动力”是经济学专业术语，不存在污名化的问题，但是“低端人口”却带有人格歧视的色彩，容易实现媒介化目的与动员功能，赢得社会更广泛的同情与支持，煽动公众与政府之间的对立情绪。另外，所谓“谣言”并不一定就是故意炮制的虚假信息，其本质是在群体议论过程中产生的即兴新闻。通过这种经常性的、融合了集体思考的交流方式，人们试图对自己面临的威胁或模棱两可的处境构建出有意义的解释。故“低端人口”一说的出现（创造），实际上也是公众对消除烦恼、焦虑的需求的满足。

（四）机制四：顾虑确认

所谓顾虑确认，指的是引起顾忌或忧虑的不利因素被证实。一方面，如Hume所述，当人们做出承诺时，实际上便将自己置于这样一种位置——万一背离诺言，将遭受到不再为人所信的惩罚，就像“狼来了”的寓言。另一方面，强制性干预手段虽然可以实现服从或妥协，但是这种合作在他人看来并不能成为信任的替代物。甘姆贝塔提出：强制性合作虽然能够降低置信主体的担忧程度，但这种需要额外保障的“放心”并不等于主观信任态度的增加。相反，由于强制是在置信对象没有事先承诺的情况下实施的，所以它反而会降低置信主体对于置信对象的信任。换言之，它会提高置信主体消除相信与否的不确定性的阈限，令置予信任的决定更不容易发生。

在事件后期，政府回应顺应民意并且严肃处理相关责任人，自然是值得肯定的。但从部分不信任者的视角看，回应方式的截然转变，也相当于是对事件伊始的明确态度（对于公众诉求未作回应）和行为（开会强调加大整治力度）的“背离”，变相承认了之前的工作方式不妥。而且这种前后反差是在网络舆论裹挟之下、在《人民日报》微博发声和“一把手”公开表态之后发生的，相当于受外部压力所迫而做的妥协和弥补。在部分公众看来，上级施压与基层政府受迫性妥协归根到底是自身通过网络集体行动触发的，这会降低公众在不存在舆论压力的情况下，对于政府仍会主动顺应民意的主观预期。所以事件虽然平息，但是不信任态度可能会表现出“长尾效应”——这种经验会在下一次类似事件发生时作为被锚定的基型发挥作用，影响公众的初始信任水平。

综上所述，正是在以上四种心理机制的作用下，不信任的初始态度得以形成，并在互动过程中不断得到强化。换言之，在事件过程中四种机制的综合作用导致政府公信力在公众与政府的互动过程中遭到削弱，令政府治理行为遭遇越来越大的阻力。

五、结论与政策启示

互联网技术的扩散及其对政治生活的渗透，令微观层面的政-民互动频繁发生，成为影响政治信任水平的系统性因素。本研究由此入手，选择典型案例进行实证考察，发现围绕具体公共事件展开的政-民网络互动确实导致了政府公信力的削弱，过程中主要是四个机制在发挥作用：经验锚定、偏好选择、信息发酵、顾虑确认——我们可以称此为一种行为主义的理论进路（behavioural theories）。不同于既有相关研究对宏观文化性因素或制度性因素的关注，本研究提出并采用了创新性的框架与方法，但它与传统理论并非泾渭分明，而是相互衔接：事件发生后公众对于政府（置信对象）的初始信任判断，便是受价值观、社会经历等宏观因素的影响而形成；而从互动过程中积累的认知经验，以及随互动终结而趋于稳定的信任态度又会成为制度性或文化性因素的一部分，汇入宏观信任的变化趋势，并在类似事件再度发生时产生影响。故可以视本研究为对既有关于政府公信力之总体知识的一种有益补充。关于研究不足之处需要说明的是，个案研究从方法论层面讲，其发现与结论的外推效力不可避免存在局限性，另外，未来在方法、技术、制度环境等外部条件更成熟时，研究在科学性与精细化等方面可以实现进一步提升。

根据研究结论可以得到政策启示如下：影响政治信任态度的是一种微观层面的心理机制，公众心理虽然难以被直接控制，但是政府行为可以予以规范，通过单方面改善政府在互动过程中的策略和行为，可以在一定程度上实现对于公众积极印象的强化或者对于消极印象的削弱，提升政治信任水平，或在一定程度上减缓信任的流失。具体而言有以下几个方面值得特别关注：

（1）要科学利用舆情数据。国务院2016年7月曾下发《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》，明确要求各级政府要在24小时内对重大政务舆情做出回应，目的是压缩信息发酵的空间，避免“谣言跑过真相”。该要求在执行中面临如下困难：第一，难以把握“需要做出回应”的舆情规模：无论是制度化表达还是非制度化表达，个别诉求并不等同于公共诉求，那么出现多大规模的诉求表达就应被视作满足“24小时内做出回应”的条件？第二，难以从多元意见中辨识公共诉求：个体诉求具有多样性，公共舆论不是个体意见的线性加总，那么当多元意见共存时，应以哪种诉求作为回应对象？所以，应在常态化舆情监测基础上进一步加强对实时舆情数据的科学利用，如识别主流意见、构建预警指数等。以此作为判断舆情事件起始并做出及时回应的基础与前提。

（2）要区别对待不同议题。根据一份大样本调查结果，民生、贪腐、恶性/暴力事件是最能触动社会敏感神经的三大领域。从该结论出发，政府在与公众互动过程中，对于以下问题的处理要尤其慎重：首先，触及公众基本利益的问题：基本利益往往是普遍性利益，一旦处理不好容易令旁观者感同身受，卷入其中；其次，涉及身份政治的问题：受官本位的传统政治文化影响，在公众观念中“官”与“民”之间存在强与弱的地位势差，一旦处理不好容易形成二元对立情绪；最后，涉及法律解释的问题：基层官僚的自由裁量权容易令一些做法落入现行法律的灰色地带，不利于政府的法律解释将赋予公众的不合作行为以正义性。因此，在舆情事件中依法执政、灵活变通是赢得信任、避免冲突的关键。应在信息内容分级治理的基础上，建立针对议题的分类标准，加强治理的精细化程度。

（3）“一把手”表态要恰当及时。中国政府公信力具备“差序格局”的特点，具体表现为“两个递减”：首先是随着政府组织（或官员）层级的逐渐降低，公信力递减；其次是随着政府职责的逐渐具体，公信力递减。作为高层级的“一把手”，其表态可信度高。对外而言，在与非官方信息的竞争中，比基层政府或一般官员的声明更具竞争力；对内而言，“一把手”的表态具有指令性与权威性，表态内容一般可以转化为基层政府的落实执行或行为底线。所以，在遭遇突发事件后，“一把手”适时公开表态是赢得公众信任，避免网络舆论场失控的“撒手锏”。

（4）要谨慎使用强制手段。有研究发现，发生在网络空间的讨论具有类似“安全阀”（safety valve）的作用，能够有效释放社会压力，对集体行动产生劝阻效应（discouragement effect）。另外，网络表达也是一种低成本的信息披露机制，能够帮助政府更方便地识别那些最严肃的问题和利益最相关、受到侵害最严重的社会群体。如果频繁采用技术屏蔽、运动式治理等强制干预手段，不仅反映出一种畏难、懒政的消极态度，造成公众外在效能感下降，还可能产生以下后果：失去舆情系统的自我调节功能；加剧政府上下层级之间的信息不对称；失去促进改革的外生动力。因此，可以考虑在搭建制度化问政平台的基础上，建立制度化讨论平台并适度放松内容审查力度，为民众纾解不满情绪提供专门场所。

最后需要指出，面对案例中的情况既不必太焦虑，也不能太心急。之所以说不必太焦虑，一方面是因为政府公信力下降是自20世纪60年代以来的全球趋势，既是一种普遍情况也是一种正常的现象，况且中国的政府公信力仍处于全球领先的水平。另一方面，微观信任与宏观信任是有区别的，根据伊斯顿的观点，政治信任在性质上可以分为以散布性支持（diffuse support）和特定支持（special support）为基础的两种类型。在具体事件中表现出来的不信任或针对具体对象的不信任，与系统性不信任不能完全画等号。而以不合作的形式公开表达不信任态度，反而是内在系统性信任的一种体现，“噤若寒蝉”的不信任状态才更值得担心。而之所以说不能太心急，则是因为作为政府公信力削弱的逆过程，政府公信力的塑造是一个涉及多方面改革的系统工程：不仅要借助公众参与、媒体监督等外部压力，对政府行为表现进行不断规制以治标；还要依靠政府系统的内部动力，完善制度建设、培育社会资本、推进治理体系和治理能力现代化以治本。对此或许需要做好充分的心理准备并且保持极大的耐心：既然“信任生长周期的最小单位是代”，以修复并塑造政府公信力赢得公众在具体事件中的合作与支持，将很有可能是一场旷日持久的“攻坚战”。

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编辑：张精富