【文章精选】李林威、刘帮成丨新时代“人民满意的基层公务员”画像素描丨2023年第1期

新时代“人民满意的基层公务员”画像素描

◉ 李林威 刘帮成

【摘要】建设一支宏大的高素质干部队伍，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要保证。本研究运用关键事件法，选择《第九届全国“人民满意的公务员”风采录》中171位基层公务员作为行业标杆，基于扎根理论对新时代“人民满意的基层公务员”的具体内容结构进行理论构建，来回答中国场景下“人民满意的基层公务员”的典型特征和核心表现“是什么”。研究结果表明，中国场景下“人民满意的基层公务员”的内容结构主要包括政治素质、综合能力、价值观以及服务动机四个维度共19项特征要素，其中政治素质和综合能力是表层特征，价值观是中间层特征，服务动机是深层次特征和内驱因素。这四个维度不仅反映了全面深化改革背景下我国基层公务员的实际行为表现，还立足中国传统文化、科层制结构和新时代治理情境实现了对基层公务员能力素质的本土化探索，对于精准选拔和培养新时代基层公务员具有重要的管理启示和实践意义。

【关键词】基层公务员；扎根理论；内容结构；中国场景

【作者介绍】李林威：上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生，[e-mail]；刘帮成：上海交通大学国际与公共事务学院教授、副院长、上海交通大学心理与行为科学研究院研究员、上海市创新政策评估研究中心主任、上海市行政管理学会副会长，[e-mail]。

【引用格式】李林威,刘帮成.新时代“人民满意的基层公务员”画像素描[J].公共管理与政策评论,2023,12(1):64-80.

—文章结构—

一、问题的提出

二、相关文献回顾

（一）“好干部”标准与内涵

（二）胜任力内涵与胜任力模型研究

（三）公务员能力素质模型与应用研究

三、研究方法和数据来源

（一）研究方法

（二）数据来源

四、研究数据分析

（一）总体特征

（二）数据分析过程

五、新时代“人民满意的基层公务员”特征模型阐释

（一）政治素质

（二）综合能力

（三）价值观

（四）服务动机

（五）模型比较

六、研究结论与讨论

一、问题的提出

党的十九大以来，中国特色社会主义治理体系的宏伟蓝图已经绘就，接下来关键就是如何推进治理体系有效运转，恰如毛泽东同志曾说过的：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”公务员是国家具体政策的执行者，其职业素养和能力水平直接决定着我国党政机关的服务质量和治理水平。进入新时代，建设一支宏大的高素质专业化公务员队伍，是加强党的组织建设的重要切入点，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。2018年中共中央办公厅发布《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，指出要着力“增强干部适应新时代发展要求的本领能力”，党的十九届四中全会也明确提出“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”。基层公务员作为公务员队伍中最庞大的群体，直接服务人民群众，同时也是国家各项方针政策实施“最后一公里”的推进者，在国家治理体系中扮演着重要角色。然而，透视当下社会治理的全过程，不难发现基层公务员“本领恐慌”现象在各地不同程度地出现，其价值观念、专业素质、服务水平、治理能力等诸多方面难以应对治理现代化的挑战，一些基层公务员干事创业的动力不足，甚至出现“为官不为”等现象，如何激发广大基层公务员干事创业和担当作为成为当前公务员队伍建设亟待解决的重要问题，而作为中国场景下特有的公务员能力，已有研究缺乏对“人民满意的基层公务员”的科学界定，其概念内涵与外延模糊，无法为该问题的解决提供直接的理论指导。

为此，笔者将研究视野聚焦在“人民满意的基层公务员”内容结构上，选择《第九届全国“人民满意的公务员”风采录》中171位基层公务员典型作为行业标杆，通过扎根理论的研究方法对新时代“人民满意的基层公务员”的特征要素进行提炼，探索建立中国场景下的基层公务员特征模型，并尝试回答下列问题：（1）新时代中国场景下“人民满意的基层公务员”的典型特征与核心表现“是什么”？（2）如何在借鉴国外研究基础上结合新时代我国国情实现对公务员能力素质的本土化探索？（3）党政机关应从哪些方面引导广大基层公务员干事创业、担当作为，朝着“人民满意的基层公务员”方向努力？

二、相关文献回顾

（一）“好干部”标准与内涵

“干部”是从日语翻译过来的外来词，其字面意思是“骨干”，在引入中文后随着历史推移，逐步成为当代中国特有的政治名词，一般代指党政机关、军队、人民团体中的公职人员或担任一定的领导工作或管理工作的人员，具体到我国实践中，公务员一般均可称为干部，但在基层公务员的概念及其范围的界定上则存在着不同的意见，有学者认为基层公务员是指政府机关中担任“科级”及以下职位的各种领导和非领导职务的角色群体，有学者认为基层公务员主要是指县（市、区）、乡（镇）、街道的公务员，各级机关中直接服务群众的公务员和参照管理人员。为进一步明晰概念，本研究将“基层公务员”界定为地市以下各类政府机关以及参公事业单位中从事公共管理工作的公职人员，对应的职级主要以乡科级、科级以下和部分县处级领导职和非领导职为主。

什么样的公务员可以称为“人民满意的公务员”？已有研究和相关资料中缺乏对“人民满意的公务员”的科学界定，但对于“好干部”的描述则相对丰富。根据我国不同历史时期所面临的发展任务，中国共产党对于“好干部”的具体标准有所不同和侧重：新中国成立之初，毛泽东同志提出的“好干部”标准是“又红又专”，既要懂政治，又要懂业务；改革开放时期，邓小平同志在强调“红”与“专”要辩证统一的基础上，提出了好干部“四化”标准，即革命化、年轻化、知识化和专业化；20世纪90年代，江泽民同志提出了好干部讲学习、讲政治、讲正气的“三讲”标准；进入21世纪，胡锦涛同志进一步提出了“德才兼备，以德为先”的好干部标准。

习近平总书记在2013年全国组织工作会议上首次明确提出新时代“好干部”的五大标准：信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。这五个标准分别从政治方向、根本宗旨、作风要求、职业素养以及廉政底线方面回答了新时代党要选用什么样的干部的问题，总书记在之后的不同时期围绕新时代“好干部”的标准和时代内涵提出了一系列重要论述，为新时代公务员队伍建设提供了理论指导。本研究以关键词为线索，梳理了习近平总书记关于“好干部”标准的系列论述（见表1）。

从表1中可以看出，总书记在不同场合提及的“好干部”标准虽然在具体措辞上有所不同，但基本价值和原则却一以贯之：要求讲政治、对党忠诚；强调德才兼备，担当作为；坚持依法执政，心系人民。这些特征凸显了新时代党和人民对“好干部”的殷切期待，构成了新时代我国公务员队伍建设的中国特色。为本研究探索新时代“人民满意的公务员”典型特征提供了理论支撑，那么聚焦到本研究的对象“人民满意的公务员”上，其内涵和概念延伸与“好干部”具有共通性，但“人民满意”的价值属性既决定了党性、德性、能力和人民性在这一群体中的高度统一，又与新时代面临的复杂治理情境和制度转轨密不可分。

（二）胜任力内涵与胜任力模型研究

“人民满意的公务员”一方面与其自身的能力素养和潜心修炼有关，另一方面也需要合适的环境培育和组织管理调控，即通过科学有效的选人用人机制，将表现优异的公务员与表现平平的一般公务员区分开来，这与现代人力资源管理中的胜任力理论相契合。当前有关“公务员能力特征”的研究也大多借鉴胜任力的相关研究，而作为学术概念的“胜任力”，通常而言被认为来自西方学界，其最早由McClelland于1973年提出，他认为胜任力是（人）与工作绩效或其他重要成果相联系的知识、技能、能力、特质或动机；随后，有学者进一步把胜任力定义为能够区分绩优者和一般者的个人潜在特征：包括自我概念、知识技能等外显特征以及价值观、个人动机等内在特征，并提出胜任力能够被测量。国内关于胜任力的研究起步较晚，王重鸣、时勘、魏钧等也都提出了比较有代表性的观点。总体来说，国内外学者关于胜任力概念的界定都包括如下特征：（1）胜任力和工作岗位相关，不同工作领域对于胜任力的要求有所差异；（2）胜任力与工作绩效相关，可作为区分绩效优异者与一般者的评判标准；（3）胜任力水平可通过能观察测量的个体行为表现反映。这些早期的胜任力理论普遍运用于企业管理者的选拔培养中，随着新公共管理运动的蓬勃兴起，胜任力理论逐步从企业拓展应用到公共部门公务员的选拔与考核中，并随之开发了不同类型公务员的胜任力模型。

胜任力模型是指针对不同的工作领域，测评绩效优异者所表现出来的知识、能力、认知、动机等胜任特征的集合。目前学界应用较多的胜任力模型是由Spencer构建的冰山模型和Richard提出的洋葱模型，两者都将胜任力划分为知识和技能、个性动机、形象角色等不同层次的特质，其中冰山模型认为胜任力由外显的“水上部分”和内隐的“水下部分”两层构成，而洋葱模型则在此基础上增加了态度和价值观等要素，将原有的两层模型细分为三层，其中表层为知识与技能，第二层为自我形象、社会角色、态度和价值观，最内层是个性和动机，在洋葱模型中，越外层的胜任力特征其稳定性越弱但可塑性较强，从外向内的各层特征其稳定性在逐渐增强的同时也变得难以观察和改变。聚焦到公务员胜任力模型的相关研究，英国面向高级公务员开发出PSG胜任力模型，包括领导力、核心技能、专业素养和经验水平四项；美国则针对中级和高级公务员分别提出了不同的胜任力模型，但都将领导和管理才能作为首要指标。国内学者立足本土实际，围绕我国不同群体公务员胜任力的构成维度开展实证研究，赵辉等以上海、四川、陕西等4个省市的市（区）长和书记为研究对象，建立了包括知识丰富程度、知人善任能力等13个因子的地（市）级党政正职领导的胜任力模型；颜爱民等运用行为事件访谈法构建了我国党政机关科级干部胜任力模型，包括政治素质、个人素质、领导能力等10个要素；还有部分学者针对基层公务员中的一部分群体展开研究，蔡秋瑾等基于关键事件访谈，开发出适用于大学生村官的胜任力模型，将政治素质、性格特质、人际交流能力、工作作风、自我提升能力设定为优秀大学生村官所应具备的特质；王曼以知识水平、综合能力、政治素养为基本维度构建了村党组织书记的胜任力模型。

（三）公务员能力素质模型与应用研究

相比于胜任力模型侧重于区分绩效优异与否的个体胜任特征，素质模型是指个体完成一定工作与任务所需具备的行为基础和根本特点。1995年，美国Humphrey公共事务研究所首次将公务员素质模型分为通用能力和专业能力两部分，Virtanen进一步将公务员素质分为任务、职业、政治和道德四类，并认为研究公务员素质不仅要聚焦执行角度，还应该关注其价值观和内在动机。价值观作为员工对待职业的一种信念和态度，直接影响着公务员在公共服务的过程中对于各种观念、事物和行为的判断，而公共服务动机作为个体超越自我和组织利益，服务社会和他人的一种信念和态度，对于公务员而言同样可以理解为是一种极为重要但不易被观察的价值观。国内学界对公务员素质的研究起步较晚，伏燕和刘兰华认为，公务员素质是在其顺利履行公共管理职能时所需具备的由知识、能力、价值观、心理等多种因素构成的综合体；李和中和钱道分别从个体和群体两方面展开研究并提出公务员群体素质是在个体素质基础上的综合同一，既包括品质、能力等诸多要素，又会随着不同发展阶段对个体素质要求的不同而不断变化。

公务员能力素质模型的构成维度一般可以划分为通用能力、专业能力和核心能力三大类，笔者在对相关文献进行系统梳理后发现，国内外研究者主要通过质性研究、因子分析、结构方程等多元方法从组织和个人角度出发构建和实证检验公务员能力素质模型。在中国场景下，国内学者既有对中央和国家机关公务员进行能力素质模型的设计，如萧鸣政和陈小平构建了7维度部委机关公务员能力素质模型，也有基于地方或行业系统领导干部能力素质模型的研究，如李森和程妤运用因子分析法构建了厅局级领导干部能力素质模型。近年来，随着乡村振兴战略的不断深入，学界对于乡镇、街道以及边远少数民族地区基层公务员能力素质模型的关注度也在不断提升，如黄颖和余秀江基于广东、广西、云南三省的数据样本构建了乡镇公务员能力素质模型。

具体到我国公务员能力素质的政策实践中，最早可以追溯到春秋战国时期，经过历朝历代的实践更迭，中国古代对于官员的素质要求大致形成了以德、才、识、智、绩、勤、廉七大内容为主体的通用框架。进入21世纪以来，随着西方人力资源管理理论快速流入，我国政府对于公务员能力素质的关注度日益提升，尤其是自2003年《国家公务员通用能力标准框架（试行）》实施以来，中央和地方各级政府纷纷出台一系列有关公务员能力素质提升的文件要求。本研究以时间轴为区分，梳理了2003年以来有关公务员能力素质的重要文件及其相关内容（见表2）。

综上所述，中国场景下的公务员特征研究仍存在进一步拓展与优化的空间：首先从研究内容上看，现有文献大多从时代特征的某一方面入手研究公务员在当时的历史背景下应具备的通用能力素质和培养路径，在特征内涵上忽略了如公共价值导向、制度环境变化、干事创业氛围等对于公务员深层次动机表现的影响，在情境优化上对于我国公共部门受传统文化的影响、特有的科层制结构以及新时代现实治理情境等方面的考虑还有待进一步聚焦；其次从研究对象上看，已有文献虽针对国内不同群体的公务员构建了胜任力模型或能力素质模型，但大多集中在科级以上层面，对于基层公务员的特征研究相对匮乏，更罕有文献关注权威表彰中“人民满意的公务员”这一标杆群体；最后从理论构建看，国内学者主要基于胜任力理论开展公务员相关研究，虽然胜任力理论有一定的借鉴意义，但其本质上根植于西方“个体主义”和“竞争”的文化土壤，偏重于公务员个体的绩效导向，这与中国场景下“集体主义”和“中道”的传统文化有着显著差异，尤其是以高权力距离、集体主义等为代表的典型中国文化特征会在很大程度上影响公务员的价值动机和行为表现，进而使得中国公务员相比于西方公务员更为注重个体与组织、社会的价值融合。因此，不能简单地将西方胜任力理论直接应用于中国公务员的特征研究中。

本研究的研究对象是“人民满意的基层公务员”，其工作特性要求其是一个综合性的治理人才，尽管不同对象间可能存在职级和职能的差异，但“人民满意”的特定基准表明目标群体的特征要素在框架构成上具有高度共通性。在此背景下，本研究不针对具体行业和岗位，而是以组织这个大环境为研究范围，选择《第九届全国“人民满意的公务员”风采录》（以下简称《风采录》）中171位基层公务员典型作为行业标杆，通过扎根理论的研究方法对新时代“人民满意的基层公务员”特征要素进行提炼并建构特征模型。

三、研究方法和数据来源

（一）研究方法

1.关键事件法

作为一种重要的质性研究方法，关键事件法最早由美国学者Flanagan于1954年提出。其中“事件”指的是有足够的完整性，发生在目标与意向都很清晰的情境之中且能够据此对研究对象作出分析与推断的重要活动；“关键”则是指选取的事件对于研究对象而言具有重要作用，包括积极作用与消极作用。在探究新时代“人民满意的基层公务员”内容结构的过程中运用关键事件法不仅可以客观、全面地比较干部对关键事件目标的感知，还能够获取行为特征影响因素的信息，进一步针对研究需要对典型事件进行深入分析。

2.扎根理论

扎根理论是一种根植于定性研究资料，通过从数据中进行归纳分析，经由质化方法建构概念框架或理论的方法论，最早由Glaser在《扎根理论的发现》中提出。我国学者陈向明认为扎根理论是一种自下而上建立实质理论的方法，通过深入情境的研究收集数据，利用数据间的不断比较，进行抽象化思考和概念化分析，并在此基础上建构理论。经过多年的发展，部分学者提出扎根理论在公共管理领域适用于从实际问题出发、现有理论解释力度较弱的研究，进而探讨尚未完全明确或未得到广泛认同概念的内涵与外延。因此，本研究采用扎根理论的研究方法，运用开放式编码、主轴编码、选择性编码对《风采录》中的资料进行持续比较、抽象化思考、概念化分析和范畴归纳，探索新时代中国情景下“人民满意的基层公务员”的特征要素及结构维度。

（二）数据来源

本研究选取的研究对象来自《风采录》中收录的192位全国“人民满意的公务员”，这主要基于以下理由：第一，相比于普通表彰，全国“人民满意的公务员”评选属于典型的权威表彰。党的十八大以来，全国“人民满意的公务员”评选活动一共只进行了两次，第一次评选时间为2013年，第二次评选时间为2019年，两者相距6年，评选活动由中共中央组织部、中共中央宣传部等四部委组织评选，均有最高层级的国家领导人参与其中，具有评选规格高、评选次数稀缺、奖项含金量高、活动影响深远等特性，是我国公务员奖励的最高荣誉；第二，相比于以往各类公务员评比表彰多采用“自上而下”“组织推荐+等额评选”的实施模式，第九届全国“人民满意的公务员”评选重点面向基层和工作一线，在广泛宣传动员的基础上采取“自下而上”、逐级推荐的模式，在评选过程中注重听取基层群众的意见，在充分发扬民主，兼顾机关类型、领域、民族等因素的基础上实施严格审查和差额评选，在研究样本方面具有广泛的先进性和代表性；第三，《风采录》通过对192位“人民满意的公务员”进行文案材料查阅和半结构化访谈，将评选对象在推动高质量发展、脱贫攻坚等一系列重大工作任务中的关键事件、优异表现及自身感受等以鲜活素材展现出来，与通过调研的数据相比，风采录既包括访谈提纲，又包含内部资料，具有较强的真实性与客观性，满足质性研究资料收集的切题性、准确性及权威性要求。

本研究首先将《风采录》转录入计算机，形成近30万字电子文档，其次将风采录中171篇基层公务员先进事迹按照01-171的序号进行编码排序，在171位“人民满意的基层公务员”中随机选取2/3的风采事迹（114篇）进行编码分析和特征提炼，另外1/3的风采事迹（57篇）则留作用于理论饱和度检验。

四、研究数据分析

（一）总体特征

本研究通过收集全部192位“人民满意的公务员”的公开简历，围绕性别、年龄、民族、学历、政治面貌、行政层级、职务级别七个人口统计学特征，对研究样本进行相应地统计分析，厘清了新时代“人民满意的公务员”群体的总体特征（见表3）。

如表3所示，在2019年评选的全国“人民满意的公务员”群体中，男性共计146人，占76.1%；女性为46人，占23.9%；在民族分布上，汉族162人，占84.4%，少数民族30人，占15.6%，少数民族公务员比例高于其在全国公务员队伍中10.7%的占比；在年龄构成上，主要跨越四个年龄段，其中，26～35岁17人，占8.9%；36～45岁71人，占37.0%；46～59岁101人，占52.6%；60岁以上3人，占1.5%。样本中公务员的年龄构成比例主要以中青年为主，集中在36～59岁。从学历程度看，博士研究生学历3人，占1.6%；硕士研究生学历39人，占20.3%；大学本科学历96人，占50%；大专及以下学历31人，占16.1%；学历不详23人，占12.0%。从单位所属行政层级看，中央和国家机关20人，占10.4%；省市级机关1人，占0.5%；地市以下基层单位171人，占89.1%。从职务级别看，处级以上4人，占2.1%；处级34人，占17.7%；科级125人，占65.1%；科级以下29人，占15.1%。纵观《风采录》中192位“人民满意的公务员”群体构成，从性别、民族、年龄、学历以及政治面貌上可以看出其结构合理、分布均衡，而89.1%的表彰者来自地市以下基层单位以及80.2%的表彰者职级为乡科级则凸显了此次评选鲜明的基层导向。这为本研究基于扎根理论探寻新时代“人民满意的基层公务员”特征结构提供了重要的素材支撑，并通过素材间的佐证对比保证了研究的信度和效度。

（二）数据分析过程

1.开放式编码

开放式编码是对原始资料逐字逐句进行编码、标签，将类似的现象概念化，并在此基础上将相同或相似的概念集聚到相应范畴中的过程。本研究围绕“新时代‘人民满意的公务员’特征有哪些”的核心问题，对《风采录》中的171篇基层公务员人物事迹进行数据分解和特征编码：首先，由两位水平相同的博士研究生同时独立对《风采录》进行至少两次编码，针对资料中的某个关键事件发掘多个初始概念；然后，在编码结束后，比较各自编码的一致性程度并对编码过程中存在分歧的概念进行讨论并形成一致意见；最后，计算出编码一致性和各初始概念的频次。

基于此，本研究共得到1019条原始语句及相应的初始概念。由于初始概念的数量较为庞杂且存在一定比例的重复交叉，因此，在进行特征要素提炼时需剔除重复频次极少的初始概念（少于5次），选择重复10次以上的初始概念；同时，邀请相关公共部门人员和专家举行头脑风暴会议，对原始资料中的关键事件、初始概念理解、范畴归纳等进行不断筛选、比较和整合，初步确定了涵盖116篇事迹材料的81个初始概念和25项范畴（见表4）。由于文章篇幅所限，本研究对每个范畴仅选取3条原始资料语句及相应的初始概念。

2.主轴编码

主轴编码是指在开放式编码的基础上，对归纳出来的初始概念和范畴按照类属进行持续比较和分析，使类属能够有机地联系起来，进而提炼出最能代表研究主题内涵的核心概念。本研究根据不同范畴在概念层次上的相互关系和逻辑顺序，参考Farh的做法对25个开放式编码范畴进一步分类归纳，在此基础上提炼出若干主范畴，并确立主范畴与对应的开放式编码范畴之间的关系。主要步骤如下：（1）打印3套卡片，每套卡片包含写有25个开放式编码范畴的25张卡片；（2）由3位专家“背对背”对这25张卡片进行分类归纳，各自独立完成后围绕归类结果开展集体讨论；（3）反复进行分类归纳，对于归类结果一致的初始范畴予以通过，对于无法达成一致的初始范畴则予以剔除。这样对比后发现，分类完全一致的初始范畴有19个，占76%；分类不一致的初始范畴有4个，占16%，分类完全不一致的初始范畴有3个，占12%。由此可见，本研究编码一致性的程度较高，经过多次分类归纳，最终确定了19个范畴，通过进一步主轴编码共归纳出4个主范畴，具体如表5所示。

3.选择性编码

选择性编码是在前两个阶段的基础上，对相应的范畴关系进行不断分析比较，从主范畴中挖掘出核心范畴，并借用“故事线”的方式将各范畴之间的关系进一步抽象化，进而发展出与研究主题相关的新实质性理论框架（见图1）。

本研究确定了“人民满意的基层公务员内容结构”这一核心范畴，围绕该核心范畴的“故事线”可以概括为：政治素质、综合能力、价值观、服务动机四个主范畴；其中政治素质和综合能力是“人民满意的基层公务员”满足日常治理需要和履职尽责的基本素质，二者共同归为“人民满意的基层公务员”内容结构中的表层特征，价值观是体现“人民满意的基层公务员”坚毅品格和道德操守的内嵌素质，对基层公务员成长为“人民满意的基层公务员”具有重要推动力，属于“人民满意的基层公务员”内容结构中的中间层特征，服务动机是“人民满意的基层公务员”所具有的超越个人利益的公共服务精神，体现了中国场景下公务员全心全意为人民服务的根本宗旨，属于“人民满意的基层公务员”内容结构中的核心特征和内驱因素。

由此可见，新时代“人民满意的基层公务员”内容结构是一个多层次、多属性的系统集合，以“故事线”为基础，同时结合理论与实践的文献综述，本研究进一步建构和发展了中国场景下“人民满意的基层公务员”特征模型，“能力素质-价值观-动机”三层模型，具体结构如图2所示。

4.理论饱和度检验

理论饱和是指经过三个阶段的编码，核心范畴包括的所有类属都得到了充分发展，没有新的类属概念出现。本研究按照之前的过程对预留的1/3事迹资料（55篇）加以编码和分析，结果显示，对于剩余55篇事迹资料进行编码分析后，均没有发现除前文所述的政治素质、综合能力、价值观、服务动机这四个主范畴之外的新范畴和新概念。因此，本研究构建的新时代“人民满意的基层公务员”特征模型即“能力素质-价值观-动机”三层模型在理论上是饱和的。

五、新时代“人民满意的基层公务员”特征模型阐释

基于扎根理论的探索性分析发现，本研究提出的“能力素质-价值观-动机”三层模型可以有效地阐释新时代“人民满意的基层公务员”的内容结构。具体而言，新时代“人民满意的基层公务员”的内容结构可以归纳为以下四个主范畴：政治素质、综合能力、价值观、服务动机，但它们对于基层公务员的作用机制却并不一致，下面对于“人民满意的基层公务员”的内容结构进行分层阐述。

（一）政治素质

政治素质是本研究提炼的“人民满意的基层公务员”的首要特征，包括政治忠诚、信念坚定和党性修养三种要素，体现的是中国场景下党政一体化、党管干部等特有体制规范对公务员选拔任用的第一标准。（1）制度规范层面：党管干部既是一种干部管理方式，也是建构权威秩序、推动制度变迁的制度支撑，体现了中国共产党独特的贤能政治。不同于西方场景下执政党委托代理理论，中国共产党与人民群众的同心圆关系决定了党管干部与人民管干部的有机统一，也塑造了“人民满意的基层公务员”特征要素中党性和人民性的高度统一。（2）政党体系层面：中国共产党在党管干部原则下发展完善了归口管理制、党政一体化等一系列独具中国特色的党政制度，实现了对国家治理和政府工作（政治和行政）的一体化领导，解决了行政科层体系中有关分殊与专业化的内在悖论，构成了“一条线拉到底”的纵向国家治理体系，其中内嵌的政治战略和政策重心决定了对“人民满意的基层公务员”政治素质的刚性要求。（3）核心认知层面：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了全面从严治党思想，并把党的政治建设视为管党治党的根本性问题狠抓落实，尤为重视通过夯实党建引领和强化教育培训来提升公务员群体的“政治三力”和党性修养。同时，新时代中国场景中决策环境（行政问责和监管巡查）和治理情境（全面深化改革和高质量发展）的变化亦会促使“人民满意的基层公务员”不断提高政治本领，锤炼党性修养。

（二）综合能力

综合能力是“人民满意的基层公务员”在实际工作中表现出来的能动力，除了解决实际问题的过硬业务能力，还包括对队伍整体素质的提升。系统合理的能力结构是新时代基层公务员开展高质量治理工作的必要条件，也是“人民满意的基层公务员”的基础特征。本研究提炼的“人民满意的基层公务员”综合能力包含调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力、创新能力、团队建设能力八种要素。其中前六种能力要素以及上文提炼的政治素质与习近平总书记在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上所提出的“七种能力”高度契合，本研究基于扎根理论从《风采录》中补充提炼了创新能力和团队建设能力作为新时代“人民满意的基层公务员”能力特征要素，从某种程度上，创新能力和团队建设能力能够被上述六种要素所包含，但本研究依据已有文献研究和中国公共部门案例认为有必要将两种要素单独列出，其原因在于：（1）在全面深化改革的时代背景下，随着科层制束缚（繁文缛节、风险顾虑等）得到缓解，容错纠错机制不断完善，创新行为俨然成为新时代基层公务员的典型行为模式，从《风采录》中提炼的与创新能力相关的类属概念频次亦高达148次，已有研究同样证实了基层公务员创新能力对工作绩效的正向影响，相比于改革攻坚能力所特有的问题情境，本研究所归纳的创新能力是指基层公务员在自由裁量权范围内为改善政策落实效果和提升公共服务质量而在工作方法、流程管理、组织建设等方面作出的自发性改变，体现的是解放思想、与时俱进的时代要求和提高干部队伍治理水平的现实需要。（2）团队建设多出现于企业组织管理领域，旨在通过一系列组织建设及人员激励等举措实现团队绩效及产出的最大化，近年来逐步被引入公共部门场景用于激发公务员个人的主动性。相比于西方文化中所倡导的个人竞争主义精神，中华传统文化所高扬的集体主义精神赋予了团队建设在中国公共部门更广泛的应用场景，尤其是在深化机构和行政体制改革的当下，机构精简和职能优化配置比以往任何时期都更需要高效率的治理团队。本研究从《风采录》中提炼的与团队建设能力相关的类属概念频次为79次，在实践中即指为明确团队目标、规范团队行为、提升团队战斗力所表现出来的能力。

本研究提炼归纳的八种综合能力特征，突出体现了中国共产党对于干部“德才兼备”的选用要求，纵观中国共产党的百年历史，从革命战争时期动员群众、指挥作战的能力，到和平建设时期推动发展、狠抓落实的能力，再到新时代全面深化改革背景下改革攻坚、创新发展的能力，不同阶段党和国家的战略任务决定了对同时期干部队伍的能力要求。聚焦到新时代基层公务员面临的现实治理场景中，一方面，身处国家治理体系“末梢”的基层公务员面临着一系列逐层传导、纵向发包的改革任务（乡村振兴、污染防治、公共服务均等化）和各类突发性应急任务（疫情防控、自然灾害），复杂多样的任务清单、新型工作内容以及群众多元利益诉求都要求基层公务员不断提升自身综合能力以回应现实所需；另一方面，新时代各级政府注重营造干事创业、担当作为的浓厚氛围，“晋升竞标赛”等职业激励和“同行最佳实践”等行业对比的内外驱使会塑造基层公务员赶超争先等行为表现。充分体现了新时代“人民满意的基层公务员”能力要求的系统性、科学性与原则性，构成了中国制度情景下基层公务员能力特征的完整论述。

（三）价值观

价值观处于特征模型的第二层，是“人民满意的基层公务员”应具备的坚毅品格、道德操守以及行为选择所包含的价值特征，是个体的自我认知、职业形象以及社会角色、组织文化氛围等综合作用外化的结果。党的十九大报告强调，要弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观，永葆共产党人政治本色。对于“人民满意的基层公务员”而言，本研究基于扎根理论提取的价值观特征包括朴素务实、廉洁公正、依法行政、敬业精神、实干精神、敢于担当六项要素，涉及中国传统文化、政党阶级基础、社会历史条件等一系列价值观生成机制的影响因素。（1）中国传统文化：公务员价值观既是个体价值观的集成，也受集体价值观的影响，而民族文化和社会传统为两者的生成提供了最根本的基础，以朴素务实、敬业精神为代表的传统价值观特征代表着公务员的工作态度、生活作风和实践品质，既是中国社会公认的传统美德，也是对社会主义核心价值观的践行。（2）政党阶级基础：公务员的价值选择遵循执政党的价值追求，受其阶级基础制约，中国共产党代表最广大人民群众的根本利益，人民民主专政和社会主义制度决定了广大公务员的价值观必须与人民利益相一致，以廉洁公正、依法行政为代表的政党价值观特征不仅是对公务员工作和品行的具体要求，更是“人民满意的基层公务员”的内在价值追求和行为习惯。（3）社会历史条件：公务员价值观的形成离不开特定的历史条件，也会随着不同社会发展阶段所面临的任务使命而不断发展。新时代中国场景中，一系列重大的改革任务呼唤广大公务员在真抓实干、认真履行既定工作职责的基础上，能够表现出更多的主动行为干事创业，担当尽责，努力实现更高质量、更符合人民需求的社会发展，体现着新时代的发展方向和气质风貌。上述六种价值特征扎根于中华传统文化土壤，在基本国情和社会发展的推动转化下，形成了中国情景下“人民满意的基层公务员”职业价值观和道德素养的有机统一。

（四）服务动机

服务动机位于特征模型的内核，是个体在特定环境下所具有的超越个人利益的公共服务精神，是“人民满意的基层公务员”特征的内驱因素和持续性基础。公共服务动机最早由Perry和Wise在《公共服务的动机基础》一文中提出，即“个体对主要或者仅仅根植于公共组织中的动机作出反应的倾向”，在后续进一步研究中，Perry将公共服务动机的结构划分为四个维度：参与公共政策制定的吸引力、对公共利益的承诺、公民同情心和自我牺牲；自2006年我国学者刘帮成开始公共服务动机的研究以来，部分文献发现中国场景下公务员的公共服务动机结构与西方存在一定差异，例如李小华通过实证分析将“自我牺牲”与“公共利益承诺”相合并，新加入了“自我实现”和“造福社会”两个维度。

本研究提炼归纳的动机特质包括奉献精神、人民情怀两项核心要素，其中奉献精神是指公务员在开展公共服务过程中无私奉献、不计得失、不怕牺牲的精神特质，中国场景下的公务员奉献精神在某种程度上已经超越了西方公共服务动机中“自我牺牲”所具有的利益内涵；人民情怀是指公务员在开展公共服务过程中始终坚持以人民为中心的发展思想，是中国场景下人民至上和“集体主义”的鲜明体现，人民情怀不仅呼应了西方公共服务动机中“对公共利益的承诺”和“公民同情心”，更拓展了不同制度下的公务员内涵，凸显了中国场景下“人民满意的基层公务员”的内在修养和政治品质。以上两种动机特质是在中国社会政治文化环境和制度背景下，“人民满意的基层公务员”为人民服务、奉献、牺牲的内在品质。

（五）模型比较

本研究将“人民满意的基层公务员”特征模型与国家公务员九项能力标准模型进行比较（见表6）。从表6中可以看出，两模型都包含政治鉴别能力、公共服务能力、依法行政能力、学习能力等八项能力特征，这一方面表明本研究基于扎根理论以组织大环境为研究范围所提取的“人民满意的基层公务员”特征要素在综合能力上与全国公务员通用能力相契合，另一方面也充分彰显了中国情景下党的体系和科层制组织特征对基层公务员能力特征的作用效果。而相比之下多出的改革攻坚能力和抓落实能力则体现了新时代中国场景为基层公务员提供的特定任务情境（全面深化改革），回应了当下基层公务员推进基层治理现代化，打通服务群众“最后一公里”的工作实质。此外，“人民满意”的高价值属性不同于胜任力模型中的高绩效特质和公务员能力素质模型中的基本素质，因此，诸如社会主义核心价值观、主动变革行为、公共服务动机等概念也应区别于通用能力融入特征模型框架（如廉洁公正、实干精神、人民情怀、敢于担当等），回应基层公务员坚持以人民为中心的根本目标。

六、研究结论与讨论

本研究基于扎根理论对《风采录》中171位基层典型公务员的事迹材料进行描述性统计和理论性编码，总体上素描了一幅相对清晰的新时代“人民满意的基层公务员”画像，构建了新时代“人民满意的基层公务员”特征模型，包括政治素质、综合能力、价值观和服务动机。三层特征结构之间相互关联、相互影响，并与中国传统文化、新时代治理情境和特有制度体系形成双向互动。（1）以奉献精神、人民情怀为主要特质的服务动机是“人民满意的基层公务员”的内驱因素和持续性基础，能有效回应中国场景下人民至上理念、干事创业导向、集体主义等对基层公务员职业动机的影响。（2）以廉洁公正、依法行政、敬业精神、实干精神、敢于担当为主要特征的价值观是个体的自我认知、职业形象以及社会角色、政党阶级基础、传统文化氛围等综合作用外化的结果，是“人民满意的基层公务员”的重要推动力，能回应中国文化背景（儒家价值观、高权力距离、社会主义核心价值观）对基层公务员行为表现的影响。（3）综合能力尤其是调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力、创新能力、团队建设能力是“人民满意的基层公务员”的现实土壤，回应了新时代中国国情（全面深化改革、新发展格局）对基层公务员开展各项治理工作的能力要求。（4）以政治忠诚、信念坚定、党性修养为主要特征的政治素质是“人民满意的基层公务员”的首要特征和公务员选拔任用的第一标准，能有效回应中国场景下党管干部的制度规范、党政双轨（党政一体、归口管理等）的治理体系以及新时代党的建设（全面从严治党）对基层公务员的制度约束。

在理论贡献上，本研究针对已有公务员能力素质研究主要基于胜任力理论且大多聚焦科级以上公务员群体的现状，选择“人民满意的公务员”这一权威表彰群体，基于扎根理论构建新时代“人民满意的基层公务员”特征模型，一方面立足新时代我国公共部门的工作情境，结合基层公务员的政治素质、综合能力、价值观、服务动机为主线对“人民满意的基层公务员”概念内涵展开讨论，另一方面尝试以“中国场景下的基层公务员故事”与西方胜任力理论和公共服务动机等相关研究领域形成学术对话，以“能力素质-价值观-动机”三层次构建的组合模型有效回应了中国共产党制度体系（党管干部、党政一体等）、中国传统文化背景（儒家思想、集体主义等）、中国制度场景（干事创业导向、自由裁量权拓展等）和新时代中国国情（全面深化改革、新发展格局等），清晰地呈现出新时代中国场景下“人民满意的基层公务员”特征内涵及以人民为中心，甘于奉献、担当作为的行动策略与决策心理，实现了对本土化公务员能力素质研究的有效拓展，并为后续的实证研究提供了理论参考依据。

在具体实践中，本研究成果可以在以下几方面发挥作用：一是为基层公务员群体描绘了一幅相对清晰的新时代中国场景下“人民满意的基层公务员”画像，为激发广大基层公务员干事创业、担当作为提供了积极的角色示范；二是为我国政府部门衡量和识别新时代“人民满意的基层公务员”提供可操作化尺度标准，进而在公务员选拔、任务分配、考核激励等组织人事管理实践中更有效地引导广大基层公务员朝着“人民满意的基层公务员”的方向努力，推进高素质专业化的干部队伍建设；三是有助于加强新时代基层公务员教育培训的实效性，本研究按照能力素质、价值观、服务动机三层结构对“人民满意的基层公务员”的19项特征要素进行归纳分类，得到类似洋葱模型的特征对应关系，其中11项能力特征容易通过培训实践加以提高，6项价值特征和2项动机特征相对不容易改变和发展，组织部门可以根据各地面临的不同任务情境因地制宜地开展一系列精准有效的培训教育。

当然，作为一项探索性工作，本研究也存在一些不足之处。首先，受客观条件限制，本研究选择《第九届“人民满意的公务员”风采录》这一二手资料开展质性研究，相比于一手调研资料可能存在一定的解释偏差，难以做到完全客观；其次，由于第九届“人民满意的公务员”评选活动自2019年启动以来，与之相关的“最美公务员”等国家和地方各类后续表彰评选仍在持续过程中，考虑到基层公务员宏大的队伍规模、复杂的治理情境和权威表彰特定的评选背景，还需扩充多场景多节点的典型标杆样本对本研究所构建的特征模型展开补充完善以提高普适性；最后，本研究构建的新时代“人民满意的基层公务员”特征模型还只是一种理论设想，具体到公共部门的实践操作还需要在后续研究中聚焦研究对象，通过定性和定量相结合的方式对其结构维度、信度效度以及群体推广性等方面展开进一步检验。

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编辑：张精富