【文章精选】董新宇、鞠逸飞丨政府透明能否促进政府服务的提升:基于中国城市面板数据的门槛回归分析丨2023年第5期

政府透明能否促进政府服务的提升：基于中国城市面板数据的门槛回归分析

——以政府的企业服务为例

◉ 董新宇 鞠逸飞

【摘要】以中国为背景的政府透明度与政府服务水平关系的实证研究是重要的研究空白。因此，本研究以委托-代理关系导致的信息不对称为切入点，结合中国情境下的政府廉洁度、地方政府自主性等理论，提出不同条件下政府透明对政府服务提升影响特征的假设；随后以地方政府的企业服务为例，以中国292个城市2017—2019年的面板数据为研究数据，借助面板数据回归、门槛回归等计量经济模型探究政府透明度对政府服务水平的影响和政府透明度、政府廉洁度、地方政府自主性在其中的门槛效应。实证分析的结果表明，政府透明度的提高显著促进了政府服务水平的提升；在政府透明度高、政府廉洁度高和地方政府自主性高的地区，这一促进作用更为明显；反之则不那么明显。同时，在东部地区以上结论始终成立；在中部地区政府自主性的门槛效应依然明显，透明度的门槛效应不明显，廉洁度的门槛效应则呈现不同的特征；在东北地区政府自主性低时，呈现与假设相反的结果，透明度和廉洁度的门槛效应都不明显；在西部地区透明度、廉洁度与自主性的门槛效应均不明显。由此推测，在“放管服”改革的大背景下，地方政府服务水平的提升已经达到了一定高度，服务的进一步优化对地方政府治理能力和创新能力提出了更高的要求；而政府透明化建设、反腐败和放权等措施只能在其中起到辅助性作用。

【关键词】政府透明；政府服务；政府廉洁度；地方政府自主性；门槛回归

【作者介绍】董新宇：西安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生导师，[e-mail]；鞠逸飞：复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，[e-mail]。

【引用格式】董新宇,鞠逸飞.政府透明能否促进政府服务的提升:基于中国城市面板数据的门槛回归分析——以政府的企业服务为例[J].公共管理与政策评论,2023,12(5):80-98.

—文章结构—

一、引言

二、理论基础与研究假设

（一）政府透明

（二）政府廉洁度

（三）地方政府自主性

三、研究方法与变量测量

（一）研究方法

（二）变量测量与数据来源

四、描述性统计及固定效应回归结果

（一）描述性统计

（二）固定效应回归结果

五、门槛效应分析结果

（一）政府透明度的门槛回归结果

（二）政府廉洁度的门槛回归结果

（三）地方政府自主性的门槛回归结果

（四）稳健性检验——分区域的门槛回归结果

六、讨论

（一）政府透明度与政府服务水平的非线性关系

（二）政府透明与政府效能建设的核心

七、结论

（一）研究发现

（二）政策启示

（三）研究局限

一、引言

党的十九届四中全会《决定》指出，“坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制”，体现出国家对推动“政府”（广义的政府）透明建设的决心和重视程度。其实，党的十八届三中全会就曾提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理的理想状态，就是善治。善治的基本要素之一就是透明性，透明性要求将各类与公众利益切身相关的政府信息及时公开给公众，以保证公众有效地参与公共决策过程，并且实现对公共管理过程的有效监督。因此，透明程度越高，善治的程度也就越高。

目前，国内外学者的一致观点是提高政府透明可以提升公众的政府信任，改善政府形象，促进政府问责，增加公众参与，减少腐败，是实现“善治”、完善现代治理体系的重要举措。然而，政府尝试提高其透明度的最终目的还是通过提高透明度改善政府质量，国务院办公厅在2020年和2021年的政务公开工作要点中分别提到，推进政务公开工作的目的就是“以公开促落实、促规范、促服务”和“充分发挥政务公开在建设法治政府、服务型政府等方面的促进作用”。那么，政府透明度的研究焦点就应该放在更系统地思考如何将透明度用于更好的治理，促进政府治理中所面临的各类问题的解决。以往研究中的政府信任、公众参与、问责、腐败等内容当然也属于政府治理的重要内容，但是很少有研究能直接涉及政府治理中的政府服务。

同时，尽管政府透明的相关研究在过去20多年中发展迅速，但是，据Maria和Porumbescu等人统计，从空间分布上来看，发表在国际高水平期刊和书籍上的文献有近一半集中在北美和欧洲两个地区，而涉及亚洲地区的研究只有11%左右。因此，以中国为研究背景的政府透明度研究还存在相当大的空白。

从研究方法上来看，国外的政府透明研究经过20多年的发展，已经从早期的以定性研究和概念研究为主发展到了以定量研究和实证研究为主的阶段，实证研究的数量几乎是概念研究的五倍，且呈现快速增长的趋势。国内关于政府透明的实证研究数量则相对较少，且主要集中在政府透明与信任和腐败的关系问题上，很少有学者能采用实证方法从事政府透明与政府服务水平的关系研究。

基于政府透明与服务水平关系研究的重要性和目前国内学术界的研究空白，本研究的问题由此提出：在中国情境下，地方政府的透明化程度能否促进本级政府服务水平的提升？政府透明在何种条件下对政府服务提升的促进作用最大？本研究将从委托-代理理论的信息不对称出发，讨论政府透明影响政府服务水平的内在逻辑以及政府透明度、政府廉洁度和地方政府自主性在这一作用过程中的影响；随后本研究以政府的企业服务为例，以全国292个城市2017—2019年三年的面板数据为样本，使用面板数据的固定效应模型和门槛回归模型验证政府透明对政府服务水平的影响特征。

二、理论基础与研究假设

（一）政府透明

国际上对政府透明形式的划分主要包括两种，第一种将透明度视为政府独立事件和过程的一部分，Grimmelikhuijsen和Welch确定了政府透明度主要包括决策过程的透明度、政策内容的透明度以及政策结果或效果的透明度三个方面。第二种是根据其所针对的具体政府（对象）领域。这种分类方法不一定关注特定的活动，而是关注与特定对象相关的一组活动。Cucciniello等人提出了三个主要的透明度对象：财务或预算透明度、行政透明度和政治透明度。中国情境下的透明度一般是指财政透明度和行政透明度两种，其中与财政透明度相关的实证研究数量较多，与议会或地方议会等民选机构及其代表相关的政治透明度则很少被提及，行政透明度的研究则以理论研究为主。本研究所说的政府透明度主要是指行政透明度。

Grimmelikhuijsen和Welch将政府透明定义为组织披露信息，使外部参与者能够监控和评估其内部运作与绩效。它既包括机构开展的“主动”披露活动，也包括机构对外部需求做出反应的“被动”形式的透明。信息披露的一个重要作用就在于缓解委托-代理关系带来的公民与政府间的信息不对称。

这是因为从服务供给者（主要是政府及其他公共服务承包者）的角度来说，政府的行为并不总是“有效”的，有时反而会损害社会福利，降低公共服务的质量，这就是公共选择学派“政府的失败”学说。“政府失败”的其中两个重要原因就是政府缺乏降低成本的激励机制和监督信息不完备。政府可能在提供公共服务时，尽量压低公共服务质量，从而扩大产品规模，提高公共服务数量并且凭借自身垄断地位封锁信息，阻碍外界监督；监督信息不完备导致公民无法了解政府行为和政府运行情况，公民和公民代表对政府的监督能力就会被削弱，而监督不足就可能放纵某些政府官员的寻租行为，进一步加剧社会资源浪费，影响公共服务的质量。

因此，公民作为委托人必须花费成本了解必要的信息，防止发生代理人（政府）为了自身利益而损害委托人（公民）利益的“短视行为”，然而委托人（公民）不可能获取所需的全部信息，或者获取信息的成本太高。李克强总理曾在全国“放管服”改革电视电话会议上提到：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里。”公众获取信息的渠道和所能获取的信息量远远不及政府，政府“主动”或者“被动”的信息披露行为都可以极大地扩展公众的信息获取渠道，强化外界监督力度，对地方政府节约公共治理成本起到积极的作用。

总之，建立透明政府，将公众监督政府行为所需的各类信息进行主动或者被动的公开，可以有效地缓解委托-代理问题带来的信息不对称，强化公众和社会对政府的监督，从而促进政府服务水平的提高。

另外，需要指出的是，政府服务水平的含义不仅包括政府提供服务时的客观表现，还包括服务对象（即公众）对服务水平的主观感知。Beltrami指出，对“公共部门的质量”的理解经历了三个阶段，包括质量是对于标准和程序的符合、质量是效用以及质量是顾客满意三种内涵。实际上，由于“公共性”是公共服务的本质属性，西方特别是美国对公共服务质量评价与改进三大领域——质量圈（quality circles）、全面质量管理（total quality management）和市民满意度调查（citizen satisfaction survey）的核心依然是公民的满意度。因此，公民对政府服务的满意程度也是政府服务水平的重要衡量标准。

那么，从公众对政府服务满意度的角度来说，政务公开可以显著降低公众获取公共服务的行政负担（administr ativeburden）。行政负担就是“个人在政策执行过程中的繁重经历”。行政负担主要包括学习成本（learning costs）、服从成本（compliance costs）和心理成本（psychological costs）三种类型，其中，学习成本是指“公民必须了解该项目、他们是否有资格、福利的性质以及如何获得服务”，它产生于参与搜索过程以收集有关公共服务的信息，并评估它们与个人的相关性的过程中。行政负担的存在显著增加了公众获取公共服务所需付出的时间和精力，甚至会进一步对公众造成严重的心理创伤，对公民幸福感产生极大的负面影响。政府透明建设则可以减少公众搜集公共服务的相关信息所需的时间，降低公众的学习成本，进一步降低公众获取政府服务所需承受的行政负担，使公众可以更轻松便捷地获取公共服务，进而提高公众对政府服务的满意度。综上所述，可以得到本研究的第一个假设：

假设1：政府透明度对政府服务水平具有正向影响，政府透明度越高，其服务水平也越高。

需要进一步考虑的一个问题是，政府透明对政府服务水平提升的促进作用总是有效的吗？从定义上来说，政府透明就是政府主动或被动地披露信息，使外部参与者能够监控和评估其内部运作和绩效。如果要对政府透明化的程度进行排序依据开放政府成熟度模型，开放政府（open government）至少包含信息告知（简单提供客观信息）、咨询（接收和回应公众的请求与抱怨并反馈）、吸纳（将公众纳入整个工作进程中）、合作（允许公众参与到决策的各个层面）和授权（公众掌握最终的决策权）五个层次，开放政府的层次越高，公众参与就越深入，对政府行为的监督也就越有力。因此，对于处于不同开放层次的地方政府来说，其透明程度对服务水平的影响必然不同。

我国当前的政府透明化程度普遍还处在相对较低的层次上，但即使是同样处于信息告知阶段的地方政府，少量的、低质量的、不完整的甚至虚假的信息公开与大量的、高质量的、完整的、真实的信息公开给政府服务水平所带来的影响也必然不同。实际上，虽然很少有学者研究政府透明与服务的非线性关系，但张培培和温明月已经通过对跨国面板数据的实证分析证明了政府预算透明与政府廉洁程度的关系是非线性的，只有当预算透明度提高到一定程度时，才会对提升政府廉洁程度产生积极意义。同理，低水平的政府透明同样可能对政府服务水平的提升作用不大。由此，可以得到本研究的第二个假设：

假设2：政府透明度的高低本身会给政府透明度对政府服务水平的促进作用造成影响。

假设2a：在政府透明度高的地区，政府透明度对政府服务水平的影响程度大。

假设2b：在政府透明度低的地区，政府透明度对政府服务水平的影响程度小。

（二）政府廉洁度

如前所述，政府透明的一个重要作用在于对政府权力的制约与监督，进而实现政府服务水平的持续提升。然而，谈到对权力的制约与监督，必然绕不开对腐败问题的讨论。大多数学者将腐败视为发展的主要障碍，但也有学者认为腐败是发展的“润滑剂”，并由此促进了增长。大量的经验研究和跨国的实证分析都支持腐败阻碍经济发展的结论，对有效腐败观点的支持则较少。

学术界关于政府透明与腐败程度的关系研究很多，其实证研究的结果表明，政府透明建设可以在一定程度上增强反腐败的力度，当政府透明度达到一定程度后对腐败现象可以形成有效的遏制。党的十八大以来，中国发起了一场声势浩大的反腐败运动，大量的腐败官员遭到了处理，极大地震慑了官员腐败行为。根据聂辉华等人的统计，90%以上的腐败官员都涉及行贿受贿，平均每个官员涉及10个商人。大规模的反腐败运动瓦解了官员和商人之间既有的交易型政企关系，而新的政企关系则亟待建立。在传统的政企关系中，当一个地区的腐败程度较高时，可能存在所谓的“政企合谋”现象，即政府深度干预企业的生产或经营活动，同时政府和企业之间通过违法或违规的方式进行利益交换。一旦某个地区的腐败现象和政企关系的扭曲同时达到某个程度，且二者之间形成相互促进的局面，就有可能发生二者的固化效应，即越是腐败的地区，越需要通过违法或违规的利益交换来“疏通”政企关系。

那么，政府的腐败行为对政府透明和政府服务水平的关系可能存在两种相反的作用。第一种是在政府腐败程度高的地区，政府与企业之间、与个人之间的腐败文化越可能盛行，腐败文化是一定社会群体在对待腐败现象时所产生的一系列扭曲的判断和认知。在腐败文化盛行的地区，表面的市场规则和法律法规在潜规则下才会产生作用，那么政府透明建设对政府服务水平可能不会产生明显的效果，因为正常的政企关系、政民关系都已经被扭曲的关系所取代。董斌和刘慧利用2012—2017年A股上市公司数据证明腐败文化越是盛行，企业就越可能发生违规行为，且国有企业中腐败文化与违规行为的正相关关系比民营企业更为明显。第二种则是由于边际效应递减的影响，在腐败程度高的地区，政府透明建设对腐败行为的威慑程度比腐败程度低的地区要更大，那么政府透明建设对政府服务水平的正向作用可能更加明显。

如果第一种作用更大，那么腐败程度高的地区，政府透明对政府服务的影响程度应当相对更小；如果第二种作用更大，那么腐败程度高的地区，政府透明对政府服务的影响程度应当相对更大。考虑到中国的权威体制下，社会与公众的监督力量相对较弱，政府透明带来的震慑效应可能有限，本研究事先假设第一种作用更大，由此，可以得到本研究的第三个假设：

假设3：在腐败程度不同的地区，政府透明度对政府服务水平的影响大小也不同。

假设3a：在腐败程度高的地区，政府透明度对政府服务水平的影响程度小。

假设3b：在腐败程度低的地区，政府透明度对政府服务水平的影响程度大。

（三）地方政府自主性

“地方政府自主性”（the discretion of local government）来源于“国家自主性”（the autonomy of the state）和“官僚自主性”（bureaucratic discretion）两个概念，提出者何显明将其定义为“拥有相对独立利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量的制约，按照自己的意志实现其行政目标的可能性”。本研究借用地方政府自主性这一行政学概念，用以衡量地方政府能够在何种程度上按照自己的效用偏好去实现其特定的行政目标的可能性。也就是说，地方政府的自主性越强，其越有能力和可能按照自己的意志而非其他政治、行政力量的意志行事。

周雪光曾提出，中国政体内部在“权威体制与有效治理”之间存在一个深刻的矛盾，中央的管辖权趋向于权力和资源向上集中，从而削弱了地方政府的治理能力；而地方政府的治理权则常常表现为各行其是，偏离控制。换句话说，上级政府倾向于削弱基层政府的自主性，而基层政府则倾向于扩大自身的自主性。周黎安认为，在这种权威体制下，公共服务的质量压力与治理成本是一对矛盾。具体来说，上级政府为了提供更好的公共服务，必须把权力下放给更了解公众偏好的基层政府；然而权力的下放意味着上级政府对基层政府的监督难度增大，权力下放越多，对基层政府的监督就越困难，权力就更可能面临被滥用的风险，那么上级政府就应该集权。

这一矛盾的根源就在于信息收集与监督成本，“中国地方政府所受的水平监督和制约非常有限，而主要靠上级政府对其进行监督和制约，但上级政府所拥有的信息有限，监督成本巨大”。肖诗阳和朱旭峰利用2003—2012年国务院发布的42份社会监管指引和848份省级政府实施文件建立数据库并通过实证分析发现，随着中央指导方针中的限权控制的增加，省级政府越可能会采取推迟发布、扣留实施文件或较少重申相应的中央指导方针的方式对抗中央政策，但是当省级政府缺乏财政资源时，上述对限权控制的反应会被削弱，甚至从消极对抗逆转为积极的顺应中央政策。可见，越是自主性强的地方政府越倾向于消极对抗中央的限制政策，权力被滥用的风险也就越大。因此，面对自主性高（权力下放程度大）的地方政府，如果能借助透明政府的建设，降低上级政府的信息收集和监督成本，并强化来自社会和公众的监督力度，那么就能明显地促进政府服务质量的提升。反之，对于自主性低（权力下放程度小）的地方政府来说，它们更倾向于积极响应中央政策，完成上级政府交代的各项任务以及履行自己的基本职能，缺乏“自行其是”的能力，而这种权力和资源的向上集中自动降低了上级政府的信息收集和监督成本，虽然上级政府要控制的层级在增加，信息向上传递的环节变多，信息失真和扭曲的问题也在加大，但是自主性低的地方政府具有的顺应中央政策的倾向降低了其权力被滥用的风险，即使出现了信息失真的问题，其可能产生的危害也比自主性高的地方政府更低。因此，政府透明对政府服务的作用就显得不那么重要了。由此，我们可以得到本研究的第四个假设：

假设4：对于自主性不同的地方政府而言，政府透明度对政府服务水平的影响大小也不同。

假设4a：对自主性高的地方政府而言，政府透明度对政府服务水平的影响程度大。

假设4b：对自主性低的地方政府而言，政府透明度对政府服务水平的影响程度小。

三、研究方法与变量测量

（一）研究方法

为了验证假设1是否成立，本研究将先采用面板数据回归模型检验政府透明度与政府服务水平的关系。然而，政治和经济的规律很多时候并非线性，有的时候变量间的关系会依赖于某个变量而发生变化，这个变量一般被称作门槛变量（threshold variable），而发生变化的临界值称为门槛值（threshold level）。传统的做法是，研究者依据经验，主观设定一个或者多个门槛值，把样本分为两个或多个子样本，这样得到的门槛值，既不科学也未必可靠。

为此，Hansen提出门槛回归（threshold regression）方法，通过统计推断方法对门槛值进行参数估计与假设检验，这样得到的门槛值更加科学、可靠。因此，本研究为了验证假设2、假设3和假设4，选择使用门槛回归模型，分别以政府透明度、政府廉洁度和政府自主性为门槛变量来检验政府透明度对政府服务水平的影响特征。

（二）变量测量与数据来源

1.被解释变量

政府服务水平的测量是一个难点，这是因为政府服务的对象和种类众多，服务对象既包括企业、社团等组织，也包括公民个人；仅国家政务服务平台（http：//gjzwfw.www.gov.cn/）所列出的公共服务种类就包括交通出行、教育考试、医疗卫生、社会保障、企业服务等20余种，难以用统一的指标进行测量。但是，不管服务的对象是组织还是个人，不管服务属于何种类型，政府透明都是通过强化对服务者的监督和减轻服务对象的负担进而促进服务水平提升的，其作用机制没有根本性的差异。因此，本研究以政府的企业服务为例，采用中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系与产业发展研究中心聂辉华等人的《中国城市政商关系排行榜》（以下简称“排行榜”）中的政府服务数据衡量各市级政府的企业服务水平（以下简称“企业服务水平”）。其企业服务水平指标主要包括基础设施、金融服务、市场中介和电子政务效率等，基础设施建设来自城市建设统计年鉴和12306网站，金融服务来自城市统计年鉴，市场中介来自百度地图，电子政务效率来自清华大学国家治理研究院《中国政府网站绩效评估报告》中的政务服务评分和互动交流评分两项指标，分别衡量在线服务和移动政务两个方面。样本包括2017—2019年全国292个城市的宏观数据。因为数据缺失严重，此排行榜中没有包括儋州市、那曲市、哈密市、山南市、三沙市；此外，2019年，莱芜市并入济南市，因此同样将莱芜市的数据剔除。

2.解释变量

一般而言，在使用二手数据时，为了增强研究结论的可靠性，被解释变量与解释变量最好来自不同数据库，然而聂辉华等人的排行榜中的政府透明度实际上包括两个指标，分别是信息发布指数和财政透明度，其中，信息发布指数的评分来自中国软件评测中心的《中国政府网站绩效评估报告》，财政透明数据来自清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心课题组发布的《中国市级政府财政透明度研究报告》。由此可见，该数据库的数据本身便来源于多个数据库，所以，政府透明度也采用聂辉华等人的排行榜中的数据进行衡量，同样包括2017—2019年全国292个城市的宏观数据，变量的指标描述见表1。

3.门槛变量

政府廉洁度亦采用聂辉华等人的排行榜中的数据进行衡量，同样包括2017—2019年全国292个城市的宏观数据，变量的指标描述见表1。

地方政府自主性的构成要件之一就是地方政府按照自己的意志，实现其确定的行政目标的自主能力，而赋予地方政府这一能力的便是我国的财政制度，地方政府实际可自主支配的地方财政收入越大，掌握的各项资源越多，其自主性能力就越强。因此，本研究用地方政府一般性公共预算收入占一般性公共预算支出的比例来衡量地方政府实际可自主支配的资源的多少，即地方政府自主性的大小。相关数据来自《中国城市统计年鉴》和政府统计局网站，同样包括2017—2019年全国292个城市的宏观数据。

4.控制变量

经济发展水平：采用人均GDP反映城市整体的经济发展水平；经济增长率：采用GDP增长率衡量，这是官员晋升激励理论中重要的影响因素；第三产业产值占GDP比重：第三产业产值占GDP比重反映城市的经济结构；规模以上工业企业数和人口密度：代表政府服务对象的多少；政府资源控制程度：参考朱英姿、许丹的方法，本文将一般公共预算支出与GDP之比作为政府资源控制力的衡量指标；财政收入规模：一般公共预算收入与GDP之比。相关数据亦来自《中国城市统计年鉴》和政府统计局网站，同样包括2017—2019年全国292个城市的宏观数据，极少数城市的部分变量缺失值用均值代替。

四、描述性统计及固定效应回归结果

（一）描述性统计

主要变量的描述性统计结果如表2所示。从表2可知，我国2017—2019年各城市的政府服务水平均值为22.7545，极差为100，标准差为14.8798，可见我国市级政府的服务水平参差不齐，且整体来看还存在较大的上升空间；各城市的政府透明度均值为56.2432，极差为100，标准差为21.7135，可见我国市级政府的整体透明化程度相对较高，但各市级政府的透明化程度仍存在一定的差距。如前所述，我国推进政务公开工作的主要目的就是以公开促服务，可见，在政府透明建设取得了一定成效的基础上，我国需要进一步以透明政府促进服务政府建设，也就需要从理论上进一步厘清政府透明度与政府服务水平之间的关系。因此，本研究将在接下来的部分以实证方法探究政府透明度与政府服务水平之间的复杂关系。

（二）固定效应回归结果

为了验证政府透明度对政府服务水平的促进作用，本研究先使用全国市级政府2017—2019年的面板数据进行回归分析。在处理面板数据时，首先应该判断使用固定效应模型还是随机效应模型，Hausman提出了用于检验使用何种模型的统计量，如果统计量大于临界值，则拒绝原假设，使用固定效应模型，否则应当使用随机效应模型。通过Hausman检验可知，P值远小于0.01，强烈拒绝原假设，故而本研究应该使用固定效应模型；对各自变量间的方差膨胀因子（VIF）进行检验，结果显示均远小于10，表明不存在严重的多重共线性；此外，为了获得更可靠的结果，本研究使用稳健标准误，回归结果见表3。

从固定效应回归的结果来看，政府透明度对政府服务水平具有显著的正向作用，假设1得到了验证，即政府透明度对政府服务水平具有正向影响，政府透明度越高，其服务水平也越高。接下来，本研究将以门槛回归分析探究政府透明度、廉洁度和地方政府自主性对透明度和服务水平关系的影响。

五、门槛效应分析结果

（一）政府透明度的门槛回归结果

要进行门槛回归，需要先对不存在门槛值、存在一个门槛值（单一门槛）、存在两个门槛值（双重门槛）以及存在三个门槛值（三重门槛）的情况依次进行估计，如果模型的单一门槛结果显著，则继续进行双重门槛检验，如果依然显著则进行三重门槛检验，依次类推，直到检验结果不显著为止，在不能拒绝H0前的最终门槛数量即为模型存在几重门槛。

本研究通过反复抽样1000次的“自举法”（bootstrap）得出检验统计量对应的P值，判断是否存在着门槛效应，检验结果如表4所示。

可以看到，政府透明度的门槛效应存在，且为单一门槛。在确定存在门槛效应的情况下，要进一步对单一门槛的门槛值水平进行估计，其结果如表5和图1所示。

可以看到，政府透明度的单一门槛估计值为89.45，接下来需要汇报门槛回归的最终参数估计结果，其结果如表6所示。

可以看到，以政府透明度89.45为门槛，按照是否跨过门槛值可以将全国的市级政府分为高透明度和低透明度两组，而单一门槛回归的结果表明，无论是透明度高还是低，政府透明建设都能对政府服务水平产生促进作用，假设1进一步得到验证；然而，政府透明度与政府服务水平的关系并非线性，其结果呈现出明显的门槛特征，即政府透明度高于门槛值时，政府透明对政府服务的促进作用明显大于政府透明度低于门槛值时的促进作用，假设2得到了验证。

由此可以看到，只有当政府透明建设的程度跨过一定门槛时，其对政府服务水平的促进作用才能得到更为充分的发挥。

（二）政府廉洁度的门槛回归结果

使用同样的方法对政府廉洁度的门槛效应进行检验，检验结果如表7所示。

可以看到，政府廉洁度对于政府透明度给政府服务水平造成的影响存在显著的门槛效应，为单一门槛。进一步对单一门槛的门槛值水平进行估计，其结果如表8和图2所示。

可以看到，政府廉洁度的单一门槛估计值为28.14，接下来需要汇报门槛回归的最终参数估计结果，其结果如表9所示。

可以看到，以政府廉洁度28.14为门槛，按照是否跨过门槛值可以将全国的市级政府分为高廉洁度和低廉洁度两组，而单一门槛回归的结果表明，政府廉洁度对透明度和服务水平关系的影响呈现出显著的门槛特征，当政府廉洁度高，即腐败程度低时，政府透明度对政府服务水平的正向促进作用更为明显；当政府廉洁度低，即腐败程度高时，政府透明度对政府服务水平的促进作用不明显。假设3全部得到了验证，甚至从门槛回归的结果来看，如果地方政府的廉洁程度低于门槛值，即腐败程度高于一定程度，那么政府透明度对政府服务水平的促进作用则不再显著。

由此可见，为了实现以公开促服务的目的，必须以有效的反腐工作为基础，如果不能对官员的腐败行为进行有效的震慑、打击，则政务公开工作将失去其促进政府服务的作用。

（三）地方政府自主性的门槛回归结果

使用同样的方法对地方政府自主性的门槛效应进行检验，其结果如表10所示。

可以看到，地方政府自主性对于政府透明度给政府服务水平造成的影响也存在显著的门槛效应，为双重门槛。进一步对双重门槛的门槛值水平进行估计，其结果如表11和图3所示。

可以看到，地方政府自主性的第一门槛估计值为33.59，第二门槛的估计值为79.64。接下来汇报门槛回归的最终参数估计结果，其结果如表12所示。

可以看到，以地方政府自主性33.59和79.64为门槛，可以将全国的市级政府分为低自主性、中自主性和高自主性三组，而双重门槛回归的结果表明，地方政府自主性对政府透明度和服务水平关系的影响同样呈现出显著的门槛特征，当地方政府自主性高时，政府透明度对政府服务水平的正向促进作用更为明显；当地方政府自主性处于中等程度时，政府透明度对政府服务水平的促进作用相对弱一些；当地方政府自主性低时，政府透明度对政府服务水平的促进作用变得不明显。假设4同样全部得到了验证，并且可以看到，地方政府自主性程度越高，政府透明对服务的促进作用越明显，当地方政府自主性低于某个值后，政府透明对服务的促进作用将变得不再显著。

由此可以看到，政府透明化建设的确可以在一定程度上破解权威体制下的公共服务质量压力与治理成本的矛盾。上级政府在充分赋予基层政府相应权力的同时，可以通过推进基层政务公开、建设透明政府的做法降低监督的成本，强化监督的效力，防止下放的权力被滥用；而基层政府则可以获得更大的自主空间，便于更好地开展公共服务。因此，建设透明政府和政务公开工作是推进“放管服”改革的重要保障。

（四）稳健性检验——分区域的门槛回归结果

为了考察上述实证结果的稳健性，本研究按照一般的分法，将全国所有城市按区域划分为东部地区、中部地区、西部地区和东北地区四部分，并分别对其进行门槛回归。同时，我国各区域之间存在极为明显的差异，本部分也将验证各假设在不同区域是否成立或者是否呈现出不同的特点。

1.分区域的政府透明度门槛效应检验

分区域的门槛效应检验步骤与前述步骤相同，先检验在不同区域，政府廉洁度是否存在着门槛效应，检验结果与门槛估计值如表13和图4所示。

可以看到，东部地区政府透明度的门槛效应存在，中部地区、西部地区和东北地区政府透明度的门槛效应不存在。东部地区为单一门槛，门槛值为90.41，与全国整体的门槛估计值比较接近，其置信区间包含了全国的门槛估计值。随后，对东部地区进行门槛回归分析，参数估计的结果见表14。

由表14可知，东部地区政府透明度的门槛效应与全国整体的结果基本一致，假设2依然完全成立。在其他地区，政府透明度的门槛效应则不存在，产生这一情况的原因可能是，政府透明度的门槛值较高，而中西部和东北地区的地方政府透明度普遍达不到这一水平。可见，对东部以外的地区而言，提高政府透明度依然是地方政府的重要任务。

2.分区域的政府廉洁度门槛效应检验

先检验在不同区域，政府廉洁度是否存在门槛效应，检验结果与门槛估计值如表15和图5、图6所示。

可以看到，东部地区和中部地区政府廉洁度的门槛效应均存在，西部地区和东北地区政府廉洁度的门槛效应不存在。东部地区为单一门槛，门槛值为22.28，与全国整体的门槛估计值相对接近，稍低于全国的门槛值；中部地区为双重门槛，第一个门槛值为2.76，第二个门槛值为5.31，与全国整体的门槛估计值差异较大。随后，对东部地区和中部地区进行门槛回归分析，参数估计的结果分别见表16和表17。

由表16可知，东部地区政府廉洁度的门槛效应与全国整体的结果基本一致，假设3依然完全成立。然而，当政府廉洁度低时，政府透明度对政府服务水平的促进作用依然比较显著。出现这种情况的原因可能是相对全国整体情况而言，东部地区的政企关系相对健康，正常的政企关系尚未完全被扭曲的政企关系所取代，政府透明化建设对腐败的“震慑”效应相对明显，对政府服务水平尚存在一定的促进作用，只是促进作用远不如廉洁度高的情况大。

两个门槛值将中部地区的城市按政府廉洁度分为三组，然而，相对全国和东部地区的结果，前两组的廉洁度仍处在较低的水平。从门槛回归的结果来看，只有在政府廉洁度大于2.76且小于5.31的情况下，政府透明度对政府服务水平的影响是显著的。然而，在这种情况下，政府透明度对政府服务水平起到了负向作用。实际上，中部地区符合这种情况的样本只有30个左右，可见在大部分情况下，中部地区政府廉洁度的门槛效应并不存在。

在政府廉洁度很低，即腐败程度很高时，透明对服务呈现负向作用，一种可能的解释是有效腐败的概念。显然，对企业和公众而言，高度廉洁的政府远好于高度腐败的政府，然而，高度廉洁的政府是最优效率，在无法达到最优效率时，次优效率也会显得可以接受，所谓有效腐败即是一种基于次优效率的概念。一定程度的腐败允许个人绕过被误导的政府政策和繁文缛节，并被视为对预先存在的政府失灵的理性市场反应。鉴于各种政府程序或政策造成的一系列不可避免的扭曲，腐败可以通过允许代理人规避这些程序或政策来提高配置效率；那么，在这种扭曲的政企关系下，透明政府建设的初期反而影响了原有的政府服务效率，导致二者的关系呈现出与假设相反的结果。然而，最好的解决方案无疑是消除扭曲本身，而不是继续容忍腐败的存在，随着腐败被打击，正常的政企关系逐渐建立，这种现象也将逐渐消失。

3.分区域的地方政府自主性门槛效应检验

地方政府自主性的门槛效应检测结果及其估计值如表18和图7、图8、图9所示。

可以看到，东部地区、中部地区和东北地区地方政府自主性的门槛效应均存在，西部地区地方政府自主性的门槛效应不存在。东部地区和中部地区为单一门槛，门槛值分别为79.64、71.39，与全国整体的第二个门槛估计值相对接近；东北地区同样为单一门槛，第一个门槛值为21.82，与全国整体的门槛估计值差异较大。随后，对东部地区、中部地区和东北地区进行门槛回归分析，参数估计的结果分别见表19、表20、表21。

从表21的结果来看，在东北地区，当地方政府自主性低于21.82时，政府透明度对政府服务水平同样呈现出显著的负相关关系。属于这种情况的样本数量在30个左右，主要分布在黑龙江和吉林两省，这些城市的政府服务水平和政府廉洁度普遍较低，因此，出现这种现象的原因同样可能与有效腐败现象有关，如何有效打击腐败和提升政府服务水平可能是这些城市未来工作的重点方向。

六、讨论

从实证结果来看，各假设在全国整体的检验中均成立，而在分区域的检验中，只有在东部地区所有假设均成立，在中部地区部分假设成立，在西部地区和东北地区则所有假设均不成立。为什么在分区域的检验中实证结果会存在如此大的差异呢？本部分将从政府透明度与政府服务水平的非线性关系和政府透明与政府效能建设的核心两个方面出发，尝试解释这一现象发生的原因。

（一）政府透明度与政府服务水平的非线性关系

政府透明度可以促进政府服务水平的提升这一假设本身并没有什么问题，然而，二者之间的关系可能并非简单的线性关系。实际上，第五部分的实证结果显示，当政府透明化程度“迈过”一定的门槛时，其对政府服务水平的促进作用才能得到充分地发挥，门槛值为89.45。

全国四个区域的政府透明度描述性统计结果如表22所示。可以看到，东部地区政府透明度的均值远高于其他三个区域，同样高于全国的均值；而其他三个区域政府透明度的均值全部低于全国的均值。因此，本研究的假设在东部地区能完全成立，而在其他区域无法全部成立的一个重要原因可能是这些区域的市级政府的政府透明度过低，绝大部分市级政府的透明度均不足89.45，尚不足以有效地发挥出对政府的监督制约作用，也就无法对政府服务水平形成有效促进。

（二）政府透明与政府效能建设的核心

吴建南、马亮等人总结出政府效能建设的核心举措包括权力制约、能力建设和激励问责三个部分，它们互相联系从而构成一个政府公共服务绩效的持续改进综合系统。政府的透明建设属于权力制约的一部分，而外界监督属于问责激励，可见，本研究的框架中尚未涉及公共服务绩效改进系统的能力建设部分，这是由于政府透明本身不直接与政府能力建设的核心内容相联系。然而实证结果表明，在部分区域，政府服务水平的提升与政府透明度、政府廉洁度、政府自主性等变量的关系均不显著，这说明政府能力建设或许是公共绩效改进不可或缺的部分，如果地方政府的能力建设不足，仅靠权力制约和问责激励尚不足以实现政府服务绩效的持续改进。

吴建南、胡春萍等人通过对中国30个省2004—2011年面板数据的实证分析发现，相对于发达地区，政府效能建设更显著地促进了欠发达地区行政规范程度和政府透明度的提升，这是由于在经济水平发达的地区，政府已具有较高的绩效水平，因此进一步提升的难度更大。然而，当前我国地方政府间的竞争已经转变为政务、法治、市场以及国际化环境的综合博弈，“放管服”改革和营商环境优化已经成为提升地方政府治理能力的主抓手。几年来，“放管服”改革“取得了超出预期的成效……推动政府职能发生深刻转变，政府治理能力和治理水平显著提升”。

分区域来看，东部地区城市营商环境明显高于中部、西部以及东北地区，但是，中部、西部地区部分城市营商环境改善程度更大，东北地区相对落后。全国整体、地区内和地区间营商环境差距均在缩小。然而政府服务仍有较大的提升空间，但是简单的提升工作已经做完，对政府能力提出了更高的要求，未来要实现政府服务的持续提升，必然需要“系统性创新，而不是小规模调整或者边边角角的改革”。同时，“简政放权”量化目标倒逼改革向纵深推进，地方政府“放管服”改革中存在着权力下放含金量不高、服务发展不充分等问题，一些改革措施尚流于形式。未来改革核心点将从重视政府自身变革，转变为关注政府为市场和群众服务；从重视“最多跑一次”等“量”的控制，转变为重视营商环境等“质”的提升。这就对地方政府创新能力提出了更高的要求，地方政府自身能力建设的不足将成为未来限制政府服务水平继续提升的重要障碍。

目前，我国各城市之间创新能力差距巨大，从区域分布来看，东部地区占据绝对的优势，中部地区属于第二梯队，西部与东北地区相对较差，东部地区领先的创新能力为其政府服务水平的持续提升奠定了基础，而西部和东北地区创新能力的不足则极大地限制了其政府服务水平的继续提升。这也就解释了为何本研究的假设在东部地区全部成立，在中部地区部分成立，而在西部和东北地区则不成立，其根源就在于不同区域的地方政府自身能力，尤其是创新能力的差异，政府透明建设在政府服务水平的提升中只能起到辅助性而非根本性的作用。

七、结论

（一）研究发现

本研究利用全国市级政府2017—2019年的面板数据，探究了政府透明度与政府服务水平之间的复杂关系。实证研究的结果显示：（1）地方政府的透明度会显著影响其政府服务水平，透明化程度越高的政府，其服务水平也越高；（2）政府透明度本身对透明与服务的关系存在显著的门槛效应，当政府透明度大于89.45时，其对政府服务水平提升的促进作用将会大大增强；（3）政府廉洁度对政府透明度和政府服务水平的关系存在显著的门槛效应，政府越廉洁，政府透明度对政府服务水平的正向促进作用就越明显；（4）地方政府自主性对政府透明度和政府服务水平的关系同样存在显著的门槛效应，地方政府的自主性越高，政府透明度对政府服务水平的正向促进作用就越显著。

同时，分区域的门槛回归结果显示，以上结论在东部地区依然全部成立；在中部地区地方政府自主性的门槛效应依然显著，政府廉洁度的作用则与假设相反，政府透明度的门槛效应则不明显；在东北地区地方政府自主性呈现与假设相反的结果，政府透明度和廉洁度的门槛效应则不明显；在西部地区以上结论则均不成立。在部分区域出现与假设相反的结果的原因可能在于有效腐败现象，但这并不影响在这些地区继续大力打击腐败行为的必要性，只有提升政府廉洁度、建立健康的政企和政民关系才是解决其政府服务水平过低问题的关键。在部分区域出现政府透明度、政府廉洁度和地方政府自主性等变量的作用不显著的情况，其原因主要在于两个方面：一是政府透明度与政府服务水平的非线性关系，只有政府透明度达到一定高度，其对政府服务水平的促进作用才开始显现；二是政府自身能力的不足，尤其是创新能力的不足极大地限制了地方政府服务水平的持续提升，政府透明建设对政府服务水平的提升只能起到辅助性而非根本性的作用。

（二）政策启示

基于以上的研究发现，可以得到四个方面的政策启示。第一，我国政府以政务公开建设促进政府服务水平提升的政策目标是切实可行的，本研究的实证结果对其提供了数据支撑，因此，政务公开工作的推进可以作为政府服务水平提升的辅助性措施。但需要注意的是，只有政府透明度达到一定程度才开始对政府服务水平产生促进作用，所以有必要大力推进政务公开标准化和规范化工作，制定政务公开的基本标准和要求，确保地方政府的政务公开工作至少达到基本要求，防止无效的公开浪费公共资源。

第二，政府透明建设是破解政府公共服务的质量压力与治理成本矛盾的有效措施，它可以在一定程度上缓解委托-代理关系带来的信息不对称，增强上级政府和社会公众对政府权力的监督制约，防止政府权力的滥用。因此，为了地方政府能更好地履行提供公共服务的职责，可以在充分下放权力的同时，加强其政府透明化建设，使下放的权力始终处于上级政府和社会公众的监督之下，如此一来，既可以增强地方政府提供公共服务的能力，促进政府服务水平的提升，又可以更好地监督政府权力，防止权力的滥用与公共资源的浪费。

第三，腐败是阻碍政府服务水平提升的障碍，只有对政府腐败行为进行有效的打击，重塑健康的政企关系和政民关系才能充分发挥政府透明建设对政府服务水平的促进作用。实证结果显示，在腐败程度高的地区，政府透明建设可能暂时对政府服务水平产生影响，一方面应当下定决心遏制腐败的发生，改善当地的政企关系和政民关系；另一方面，也要看到当地政府服务可能在反腐中受到的影响，采取综合性的措施和灵活的手段确保政府服务工作的正常开展。

第四，政府透明建设只是促进政府服务水平提升的辅助性措施而非根本性措施，为了实现政府服务水平的持续提升，必须加强政府自身能力的建设，尤其是地方政府创新能力的建设。从全国的数据来看，亟须加强能力建设的地方政府主要分布在西部和东北地区，如何引导东部地区的优势创新资源向这些地区流动可能是未来亟待解决的问题。“放管服”改革与反腐败等举措并非一个个孤立的措施，而是共同组成了一个有机的整体，共同对改善政府绩效、优化政府服务起作用，因此，必须各项措施并举，形成政策“组合拳”，才能更好地发挥作用。

（三）研究局限

本研究尚存在一定的不足之处。首先，本研究虽然在理论基础部分对政府透明度如何促进政府服务水平的作用机制进行了一定的分析，但是受限于现实条件和研究数据，无法直接对相应的路径进行实证检验。其次，本研究对政府服务水平内涵的理解主要是政府的客观表现，而没有考虑服务对象对政府服务的主观满意度，在政府服务水平的测量上也主要使用客观评价指标，因此，本研究尚需在未来的研究中对这一部分理论进行完善，厘清政府透明如何影响公众对政府服务的主观满意度感知的理论逻辑，并对其进行实证检验。最后，本研究在分析不同区域实证结果不同的原因时，主要采取了理论分析的方法，而没有进行实证检验，这也为未来的研究留下了空间。

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编辑：张精富