【文章精选】李宝荣丨中国式现代化进程中推进公共服务的战略路径与理论创新丨2024年第4期

中国式现代化进程中推进公共服务的战略路径与理论创新

◉李宝荣

【摘要】党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公共服务的高质量发展，经过十余年的实践探索，中国公共服务发展形成了制度化的战略路径，在公共服务制度、高质量就业、高质量教育体系、建设社会保障体系、健康中国建设、社会救助体系、城乡居民住房条件以及城乡社区服务质量方面取得了巨大成就。党的二十大报告指出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，这为发展公共服务提供了根本方向遵循。中国式现代化的本质要求指明了公共服务要永葆“人民性”，也指明了公共服务工作的内容与目标，即健全满足人民群众对美好生活向往的公共服务体系。因此站在新的历史方位上，需要构建植根于中国式现代化伟大实践的公共服务理论体系创新，未来公共服务实践应更加关注基本内涵、外延与意义、公共服务的政策设计和标准体系、公共服务的效应评估和监管体系、数字技术赋能公共服务高质量供给与公共服务体系的国际比较和经验互鉴五个方面，建设具有中国标准特色、理论特色、实践特色、价值特色与治理特色的公共服务战略路径与理论谱系。

【关键词】公共服务；中国式现代化；战略路径；理论创新

【作者介绍】李宝荣：中国行政管理学会会长。

【引用格式】李宝荣. 中国式现代化进程中推进公共服务的战略路径与理论创新[J]. 公共管理与政策评论, 2024,13(4): 3-9.

—文章结构—

一、党的十八大以来公共服务发展的战略路径

二、党的十八大以来我国公共服务取得的巨大成就

三、中国式现代化进程中推进公共服务的理论创新

（一）公共服务的内涵、外延与意义

（二）公共服务的政策设计和标准体系

（三）公共服务的效应评估和监管体系

（四）数字技术赋能公共服务高质量供给

（五）公共服务体系的国际比较和经验互鉴

四、结语

公共服务关乎民生，连接民心。党的二十大报告把“基本公共服务实现均等化”作为2035年我国发展的总体目标之一，强调要“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。这为解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以公共服务高质量发展促进共同富裕指明了前进方向。因此，开展公共服务高质量发展的理论和实践研究是一项重要而紧迫的时代任务。

一、党的十八大以来公共服务发展的战略路径

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公共服务，坚持“以人民为中心”的发展理念，将公共服务作为保障和改善民生的重点工作，从法律规章、规划标准、制度政策、部署要求等方面持续推进，我国公共服务建设取得了历史性进步，公共服务体系日益健全，基本公共服务均等化水平不断提高，构成了中国式现代化的重要标志。我国的公共服务发展历程大致经历了以下三个阶段：

第一，2012年至2017年，此阶段的发展目标是形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。在这五年里，我国初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系，各级各类基本公共服务设施不断改善，国家基本公共服务项目和标准得到全面落实。

第二，2017年至2022年，为适应我国社会主要矛盾的变化，此阶段的发展目标是“加快推进基本公共服务均等化”，重点是以标准化的方式推进均等化，保障人民群众得到基本公共服务的机会。并在此基础上，不断扩充公共服务的内涵。2021年，国家发改委印发的《“十四五”公共服务规划》明确界定公共服务包括基本公共服务和普惠性非基本公共服务，强调生活服务对公共服务的有益补充。

第三，2022年至今，在基本公共服务均等化水平不断提高的背景下，新时代新征程的发展目标指向更加完整和更高质量“公共服务”，总体要求是“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”，重点是健全与中国式现代化相适应的公共服务体系，让全体人民更好地享受高品质生活。

为夯实健全公共服务体系的制度保障，从中央到地方都对公共服务进行了一系列制度安排，主要体现在以下四个方面：

第一，完善公共服务体系建设的顶层设计。国务院2012年以来先后印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《“十四五”公共服务规划》，指明了公共服务事业建设的宏观愿景，起到了凝聚行动共识、引导资源分配、推动协调合作的重要作用。2023年11月，国家发展改革委发布《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》，以嵌入式服务进一步完善城市社区服务体系，进一步提高均衡性与可及性，提高居民生活质量。

第二，分类推进公共服务水平全方位提升。基本公共服务注重“均等化”，重点是建立健全基本公共服务标准体系。中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，要求“以标准化促进基本公共服务均等化”。依托基本公共服务标准化试点工作及结果反馈，国家发展改革委等部门已于2021年和2023年先后印发两版《国家基本公共服务标准》。普惠性非基本公共服务强调“提质扩容”，推动实现幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶。生活服务追求“高品质多样化升级”，为公共服务提质升级蓄势储能。

第三，完善公共服务持续供给的财政保障机制。连续十年，民生投入占财政支出的比例达到70%以上，持续推动公共服务领域建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。2018年1月国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将18项基本公共服务纳入央地共同财政事权范围，厘清了中央和地方对于基本公共服务的财政事权与支出责任。此外，还完善转移支付制度，综合发挥横向和纵向的支付对基本公共服务均等化的促进作用，同时强调调整以县级为核心的基层财政的核心结构，保证公共服务供给的可持续性。

第四，推动公共服务供给模式的改革创新。主要做法包括：深化事业单位改革，鼓励社会力量参与，以“社会化”方式构建公共服务多元化供给格局；促进城市群公共服务协调发展，实施乡村振兴战略，强化县乡村对农村公共服务供给的统筹，以“一体化”思路增强城乡区域间公共服务均衡性；加快新技术创新应用，推动服务数据互联互通，以“数字化”手段提升公共服务便利共享水平。

二、党的十八大以来我国公共服务取得的巨大成就

过去十年里，经过不懈努力，我国在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上取得了举世瞩目的历史性成就，建成了世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系。人民生活全方位改善，人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。这是中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能的重要体现。

第一，构建更加完善的公共服务制度。专项规划引导基本公共服务水平梯度提高，分类推进公共服务水平全方位提升，探索城市社区嵌入式服务，逐步健全公共服务的基本制度。以供给侧改革促进供需衔接，以协同统筹弥补基本公共服务的短板弱项，以数字赋能驱动公共服务的精准有效，持续优化公共服务的运行制度。持续推动公共服务领域建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，建立多层次的基本公共服务人才队伍体系与人才队伍发展规划，不断强化公共服务的保障制度。2023年12月发布的《基本公共服务标准体系建设工程工作方案》指出要建立健全基本公共服务标准体系，增进全体人民在共建共享发展中的获得感、幸福感、安全感。对公共服务进行动态监测、持续修正和不断改进，引进独立的第三方对公共服务进行评估。通过对公共服务的定期评估和监督，促进了公共服务监督评估制度的提质增效和相关责任的落实。

第二，实现更加充分更高质量就业。坚持就业优先导向，突出稳就业在经济运行中的重要地位。大力推动市场化社会化就业，增强对企业稳岗扩岗支持力度。我国城镇新增就业年均1300万人以上。持续推进大众创业万众创新，以创业带动就业。支持和规范发展新就业形态，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，完善高校毕业生、退役军人、农民工等群体就业支持体系。连续举办8届全国双创活动周、超过5.2亿人次参与。实施高职扩招和职业技能提升三年行动，累计扩招413万人、培训8300多万人次。

第三，加快推动高质量教育体系建设。财政性教育经费占国内生产总值比例每年都保持在4%以上，学生人均经费投入大幅增加。大力发展素质教育，促进教育公平，在农村聚焦改善义务教育薄弱环节，在城镇基本消除大班额。教育普及水平实现历史性跨越，义务教育巩固率提高到95.5%，高中阶段教育毛入学率提高到90%以上，高等教育毛入学率提高到59.6%。持续实施营养改善计划，每年惠及3700多万学生。大幅提高经济困难高校学生国家助学贷款额度。大力支持“强基计划”和基础学科拔尖人才培养计划，建设288个基础学科拔尖学生培养基地，加快世界一流大学和一流学科建设。

第四，建成世界上规模最大的社会保障体系。持续充实全国社保基金，储备规模增加到2.5万亿元以上。建立基本养老保险基金中央调剂制度，基本养老保险覆盖十亿五千万人。连续上调退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金最低标准，稳步提升城乡低保、优待抚恤、失业和工伤保障等标准。持续提高基本医保和大病保险水平，城乡居民医保人均财政补助标准提高到610元，基本医疗保险参保率稳定在95%。将更多群众急需药品纳入医保报销范围。住院和门诊费用实现跨省直接结算，惠及5700多万人次。

第五，全面推进健康中国建设成效显著。按照《“健康中国2030”规划纲要》的部署，推动医疗卫生体系从以治病为中心转变为以人民健康为中心，深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理。推行药品和医用耗材集中带量采购，降低费用负担超过4000亿元。设置13个国家医学中心，布局建设76个国家区域医疗中心。全面推开公立医院综合改革，持续提升县域医疗卫生服务能力，完善分级诊疗体系。基本公共卫生服务经费人均财政补助标准提高到84元。坚持预防为主，加强重大慢性病健康管理。组建国家疾病预防控制局，加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设，有效遏制重大传染性疾病传播。

第六，健全分层分类的社会救助体系。出台《社会救助暂行办法》《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》，确立以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充的分层分类社会救助体系，有力推动社会救助资源统筹、信息共享、效率提升。不断缩小社会救助的城乡标准差异，逐步提高城乡最低生活保障水平。加强低收入人口动态监测，对遇困人员及时给予帮扶。年均临时救助1100万人次，为打赢脱贫攻坚战、衔接乡村振兴战略做好了兜底保障。

第七，促进城乡居民住房条件改善。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。扩大保障性住房供给，推进长租房市场建设，鼓励商品房市场更好地满足购房者的合理住房需求。支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题，加快推进老旧小区和危旧房改造。多年累计改造棚户区住房4200多万套，改造农村危房2400多万户，上亿人出棚进楼、实现安居。

第八，推动城乡社区服务质量提升。党中央高度重视基层治理体系和治理能力现代化，推动社会治理重心向基层下移，城乡社区服务体系建设取得积极进展。服务设施不断完善，以党群服务中心为基本阵地的城乡社区综合服务设施建设加快推进，城市社区综合服务设施实现全覆盖，农村社区综合服务设施覆盖率达到84.6%。服务供给不断扩大，城乡社区普遍能够提供基本公共服务办理、代办等服务，便民利民服务办理更加便捷，志愿服务蓬勃发展。服务人才队伍不断壮大，全国持证社会工作者共计93.1万人，其中助理社会工作师72.5万人，社会工作师20.4万人。服务信息化建设不断加强，加快推广“互联网+社区政务服务”“互联网+社区商业服务”，全国48.9万个村民委员会、11.8万个居民委员会初步实现信息集中汇聚、统一管理、动态更新。

三、中国式现代化进程中推进公共服务的理论创新

党的二十大庄严宣告“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。中国式现代化的五个重要特征：人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路，都与公共服务有密切联系，为发展公共服务提供了方向遵循。从中国式现代化的本质要求可以看出，“人民”是中国式现代化紧紧围绕的中心，“人民”也蕴含在中国共产党治国理政的全场域和全过程。我国公共服务面向全体人民，覆盖人民生命全周期。中国式现代化的本质要求指明了公共服务工作为了谁，即永葆公共服务的“人民性”，也指明了公共服务工作的内容与目标，即健全满足人民群众对美好生活向往的公共服务体系。

因此在实现中国式现代化进程中，我们要清醒地认识到，现阶段社会主要矛盾在公共服务领域的表现是：公共服务不平衡、不充分的发展无法回应人民群众日益增长的美好生活需要。基本公共服务仍存短板弱项，均等化水平有待进一步提升；非基本公共服务供给不足、质量不高，增强普惠性有待持续发力。

目前，中国政府全面贯彻落实党的二十大战略部署，按照《“十四五”公共服务规划》的“路线图”和“施工图”，在更高水平上实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。经过全社会共同的不懈努力，一个面向共同富裕、与中国式现代化相适应的公共服务新蓝图，一定能够变为美好现实。

实现公共服务高质量发展助推中国式现代化的目标任务，对政府实际工作和行政管理研究提出了更高要求。如何从实际出发、理论与实践相结合，构建植根于中国式现代化伟大实践的公共服务理论体系，我们认为可以更加关注以下几个问题：

（一）公共服务的内涵、外延与意义

随着我国经济社会发展水平的不断提升，公共服务的内涵与外延也随之发生变化。如今，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。作为联系国家与人民的重要纽带，推进公共服务实践发展和理论创新更需与时俱进，准确识变、科学应变、主动求变。我们要根据新时期人口规模和结构特质变化，及时调整公共服务的内容、类别和标准，促进公共服务供需匹配，搭建面向共同富裕的公共服务基础框架；要把握推动高质量发展、创造高品质生活的新任务，适当强化对科技公共服务、生态公共服务、旅游公共服务、公共安全服务等新型公共服务的研究，拓展公共服务的外延；要深入阐释公共服务在中国式现代化过程中的重要作用，对于中华民族共同体建设和中华民族伟大复兴具有的深远意义。

（二）公共服务的政策设计和标准体系

新时代新征程，发展公共服务需以适应中国式现代化的制度供给作为基础保障。“人民性”是衡量国家制度和政策现代性的重要原则和标志，因此需将以人民为中心的研究导向贯彻至公共服务的政策设计和标准体系研究中。党的十八大以来，围绕“增进民生福祉，提高人民生活品质”，党中央持续推动“基本公共服务均等化”，激发了有关均等化的基本内涵、评价标准、政策举措等知识增长。但是，中国式现代化对公共服务发展提出了“增强均衡性和可及性”的新要求。对此，我们要积极构建均衡性、可及性的概念框架，找出均等化、均衡性、可及性的联系与差异；研究均衡性、可及性的影响因素及其作用机制，进而找准公共服务政策的施力点，深化政策体系和实践创新的改革。同时，构建均衡性、可及性的指标体系，推动以标准化手段优化资源配置、规范服务流程、提升服务质量、明确权责关系、创新治理方式。此外，研究公共政策和服务标准应充分考虑地区差异、城乡差异、人群差异，推动分类施策、精准发力。

（三）公共服务的效应评估和监管体系

完善的评估和监管体系是推动公共服务制度落地实施、持续有效的有力保障。从功能上讲，公共服务的效应评估是复杂的、多层次的，学者们对此进行了广泛的讨论，如助力共同富裕、构建服务型政府、提升个体获得感等。在中国式现代化对公共服务发展的目标要求中，哪些目标在已有的评估指标中得到了反映？哪些目标未得到反映，需要我们提出新的指标？学界应首先解读中国式现代化对公共服务实践要求，其次在比较、对照、批判、吸收、升华已有理论的基础上，构建公共服务效应的评估指标体系，开展实地测量，运用多种工具评价公共服务政策及其实施效果。除关注结果层面的效应评估外，还应研究如何完善公共服务的全过程监管体系，解决谁来监管、监管什么、采取什么监管标准、使用什么监管方式、监管结果如何运用等问题。

（四）数字技术赋能公共服务高质量供给

当前以数字技术赋能提升公共服务水平已成为一种潮流，它主要以数据为着力点，通过数据驱动优化或重塑公共服务供给体系，推动公共服务实现精准化、智能化、协同化、透明化、体系化。并且，数字技术深刻重塑了公共行政过程，改变了政民互动的方式，激发了人民群众作为公共服务治理主体的公共精神和合作生产。对于数字技术赋能公共服务，我们需要关注：首先，数字技术如何重塑了公共服务体系？存在哪些赋能机制？在畅通区域间协作、促进城乡一体化、打破部门间藩篱、规范公私合作、扩大公众参与等方面起到了哪些积极作用？其次，学界应保持冷静，注意到数字技术赋能后产生的新问题，如不同人群获取公共服务时的“数字鸿沟”、信息安全等，只有解决这些问题才能更好地释放数字技术赋能的优势。

（五）公共服务体系的国际比较和经验互鉴

2016年，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会强调“要按照立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的思路，着力构建中国特色哲学社会科学”。因此，公共服务及其理论研究既要关照中国实际，也要开门做比较。深入地比较研究有助于我们在他国经验的基础上取长补短，少走弯路。比如，各国公共服务体系建设面临诸多共性问题，如公共服务供给在政府与市场间的分担、支出责任在中央与地方间的分担等，很多国家有着切合实际、特色鲜明的治理方式，我们可以交流互鉴。开展比较研究还有利于围绕全球公共服务发展面临的重大问题，向世界各国提出体现中国立场、中国智慧、中国价值的理念、主张、方案，推动传播中国声音、展现制度优势。

四、结语

党的十八大以来我国公共服务发展的战略路径与巨大成就表明，公共服务创新必须以理念创新为引导，立足社会发展实际，因地制宜，从解决实践问题出发，探索问题解决的方式方法，善于归纳总结，不断把理论建设推向新台阶。中国式现代化的本质要求与时代内涵为公共服务发展指引了治理方向，而同时公共服务的高质量发展也为中国式现代化目标的实现提供了实践路径与基本支撑。在中国式现代化进程中，推进公共服务的理论与实践创新坚持以人民为中心，着重抓好公共服务的正确导向、人民至上与系统推进，强化包容性治理、精准化治理与智慧化治理，聚焦于新时代社会主要矛盾的解决，以更具平衡、更具充分、更具高质量的公共服务供给提升人民群众的获得感与幸福感，同时吸收借鉴国外优秀经验，构建具有中国标准特色、理论特色、实践特色、价值特色与治理特色的公共服务战略路径与理论谱系。

（注：本文系作者在2023年首届公共服务论坛上的致辞发言，收入时略有修改。）

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编辑：席虎