又一医院PPP项目烂尾！原计划的三甲医院停工

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作者｜徐毓才

来源｜看医界（ID：vistamed）

据《中国经营报》报道，位于河北省秦皇岛市北戴河新区的“秦皇岛第二医院迁建项目（秦皇岛市广济医院）”已经停工数年，内部空无一人，成了彻彻底底的烂尾楼。

据了解，秦皇岛第二医院迁建项目原是河北省鼓励社会投资项目清单的44个项目之一，原计划是引入社会资本，承接京津健康、医疗、养老产业转移，进而推动北戴河国际健康城的建成。

当时，这一项目吸引了 希望通过PPP模式投资运营医院、拓宽企业版图的深圳市尚荣医疗股份有限公司（以下简称“尚荣医疗”）的注意。

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项目实施过程

2015年5月，尚荣医疗全资子公司深圳市尚荣医疗投资有限公司与秦皇岛市政府、秦皇岛市北戴河新区管委会签署《关于秦皇岛市第二医院投资迁建合作协议书》，并在随后1年内与秦皇岛市建设投资有限责任公司（国有独资）、秦皇岛北戴河新区金潮建设投资有限公司（国有企业）签署《关于出资设立秦皇岛市广济管理有限公司并投资建设秦皇岛市广济医院之投资协议》，计划出资人民币3.8亿元（占注册资本总额的66.698%），与两家国有企业共同合办秦皇岛市广济医院管理有限公司，花费3年时间创建“秦皇岛市广济医院”。

按照2016年的协议，建成后的秦皇岛市广济医院应该是一家三级甲等标准的非营利性综合医院。医院开业后将会挂有“秦皇岛市第二医院”牌子，由秦皇岛广济医管与广济医院一体化管理，财政补助渠道保持不变。

但好景不长，2018年该项目就因出资问题陷入停工状态。2020年，金潮建投向当地人民法院提起诉讼，认为尚荣医疗建设资金不能及时到位，导致工程施工进度缓慢，请求解散秦皇岛广济医管。

然而经过两轮审判，尚荣投资与金潮公司关于广济医院项目的建设纠纷依旧没有妥善解决。而今，本应建成运营的广济医院，只挖好了地基，部分护坡也已坍塌，因存在安全隐患，被有关部门要求整改。

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各方看中了医院PPP项目什么好？

医院PPP，即Pubilic-Private Partnership，简单来说就是一种政府与社会资本合作，共同投资、建设、运营医院的模式，前几年深受政策推崇。

对于社会资方来说，PPP办医既有政策支持，又有政府撑腰，土地审批、机构规划设置、大型医疗器械审批都将变得轻松。特别是可以利用公立医院的人才资源，快速缓解社会办医普遍存在的人才短缺问题。

对于政府和公立医院来说，PPP办医既可以解决医院扩张新建“没钱”的困难，也可以在未来医院运作中将优质资源充分变现，继续优化医院配置。解决目前不少地区的优质医疗资源短缺以及政府财政吃紧的问题。

因此，自医院PPP模式引入以来，受到了政府、资本双方的欢迎。

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PPP办医难道本来就是一场误会？

然而，世界上历来就不存在对各方都好的美差，就跟热恋中的两个人都只看到对方的好，而忽略了对方的缺点，等到真正结了婚过起了日子，才发现有太多不如意。医院PPP项目感觉也是这样。

事实上，近几年医院PPP项目失败的案例并不罕见。

2018年，财政部印发《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》。通知中，3家医院无适宜运营方，不再采用PPP模式；2家医院项目未能落地，直接调出示范清单；6家医院运作不规范，包括未按规定开展财政承受能力论证、尚未签署采购合同，要求限期整改。也就是7个省市自治区11家医院PPP示范项目都出现了问题。

据专业人士分析，近几年医院PPP失败的原因，有的是因为政府换届、项目搁置；有的是因为中标社会投资方缺乏市场经验，中标后支付不起过高的医院投资费用；有的是因为没有合适的医院运营管理方接手；有的是因为社会资本方受到限制，很难参与到核心医疗运营当中，没让“专业的人做专业的事”，进而合作不下去……

然而，医院PPP失败仅仅只是这些原因吗？也许并不仅仅是。笔者认为，以下三个方面的风险不得不引起投资者注意：

一是法律风险。在没有法律明确规制之前，我们对于医院PPP项目的政策是允许公立医院和社会资本合办营利性医疗机构的，也不禁止设立非独立法人资质机构（院中院）。

2020年6月1日开始实施的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》对于公立医院与社会资本合作办医有了不一样的规制。

该法第三十九条规定，以政府资金、捐赠资产举办或者参与举办的医疗卫生机构不得设立为营利性医疗卫生机构。非营利性医疗卫生机构不得向出资人、举办者分配或者变相分配收益。

第四十条规定，国家鼓励政府举办的医疗卫生机构与社会力量合作举办非营利性医疗卫生机构。政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。

这也就是说，之前医院PPP项目允许公立医院和社会资本合办营利性医疗机构的，不禁止设立非独立法人资质机构实际上是法律不允许的。

二是政策风险。新医改十多年来，尽管政府对于社会资本办医一直坚持鼓励或支持的态度，这一大原则没变，但具体政策总是在摇摆之中。

2010年11月国务院办公厅转发国家发改委等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知（国办发〔2010〕58号）明确提出：鼓励社会资本参与公立医院改制。

文件指出，要根据区域卫生规划，合理确定公立医院改制范围。引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的公立医院改制，积极稳妥地把部分公立医院转制为非公立医疗机构，适度降低公立医院的比重，促进公立医院合理布局，形成多元化办医格局。

要优先选择具有办医经验、社会信誉好的非公立医疗机构参与公立医院改制。公立医院改制可在公立医院改革试点地区以及部分国有企业所办医院先行试点，卫生部门要会同有关部门及时总结经验，制定出台相关办法。

2012年卫生部关于社会资本举办医疗机构经营性质的通知（卫医政发〔2012〕26号）指出，社会资本可以按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构。2000年卫生部《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》中“城镇个体诊所、股份制、股份合作制和中外合资合作医疗机构一般定为营利性医疗机构”的规定不再适用。

2013年10月，国务院关于促进健康服务业发展的若干意见（国发〔2013〕40号）也指出，公立医院资源丰富的城市要加快推进国有企业所办医疗机构改制试点；国家确定部分地区进行公立医院改制试点。

2019年6月，国家卫生健康委等十部委关于印发促进社会办医持续健康规范发展意见的通知（国卫医发〔2019〕42号）还指出，要探索医疗机构多种合作模式。引导和规范社会力量通过多种形式参与公立医院改制重组，完善改制重组过程中涉及的资产招拍挂、人员身份转换、无形资产评估等配套政策。

然而针对社会办医，特别是医院PPP项目总是缺乏具体的操作办法，而且新冠肺炎疫情之后，强化公立医院主导地位的呼声越来越高亢有力，社会资本尽管蠢蠢欲动依然向着医疗行业进军，但基于法律的明确限定，医院PPP项目看来基本胎死腹中。

三是运营风险。除了法律和政策风险之外，医院PPP项目的运营也存在巨大的不确定性。

一是法律明确规定，只要有姓“公”的资本参与的医院一律不能办成“营利性医院”。而非营利性医疗机构的“盈利”不能分红，只能用于扩大规模，用于自身发展，非营利性医疗机构必须执行政府价格主管部门制定的医疗服务价格，不能实行市场调节价，而在目前医疗服务价格严重扭曲的情况下，PPP医院基本上没有运营所需的基本条件。作为PPP医院如果失去了运营方面的灵活性，恐怕要活下去太难了。

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