谨于言而慎于行：互联网信息内容服务管理新规出台

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根据《中华人民共和国网络安全法》（以下简称“《网安法》”）、《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，国家互联网信息办公室（以下简称“网信办”）制定并于2017年8月25日公布了《互联网跟帖评论服务管理规定》（以下简称“《跟帖评论规定》”）和《互联网论坛社区服务管理规定》（以下简称“《论坛社区规定》”），两规定将于2017年10月1日起施行。两大新规的新鲜出炉丰富了互联网信息内容执法的领域，体现了网信办对于落实互联网信息内容管理，依法治理传播网络谣言或违法不良信息等破坏网络传播秩序行为的决心，但同时新规中针对用户和互联网服务提供商行为和责任的新规定也引发了业内的高度关注。

本文针对《跟帖评论规定》和《论坛社区规定》的主要条款和要求进行梳理和分析，进而从实际操作角度分别说明跟帖评论服务提供者、论坛社区服务提供者及用户在目前的规定下可能面临的行为要求或限制，并提出合规建议。

两项规定的主要内容

总体而言，本次网信办出台的两项规定从执法目的、执法依据、执法范围、执法主体、执法监管内容、公民权益保护、互联网服务提供者主体责任、制度建设、监督举报和法律责任等多个方面对互联网跟帖评论及论坛社区服务进行具体而细致规范，并通过对“跟帖评论新产品、新应用、新功能”的安全评估制度确保规定的实施能够适应互联网环境下变化多端的产品和服务形式，保障内容监管措施的有效性。

以下是有关两大规定主要内容的简要梳理。

用户网络行为需自律

加强互联网信息内容管理，需要互联网服务使用者（用户）、互联网服务提供者与监督管理机关的共同参与。从互联网服务使用者角度来看，两项规定为用户使用互联网服务、尤其是跟帖评论和论坛社区发帖等行为提供了指引，并限制向不遵照指引的用户提供互联网服务，比如严重失信的用户可能被列入黑名单，从而被停止提供服务，并禁止通过重新注册等方式使用跟帖评论服务。[1]

1. 水军等干预、误导公众舆论行为将受到规制

随着互联网的发展，网络水军一度在网络上盛行。通过雇佣水军、运营机器人或程序手段等方式，宣传“虚假消息、传销讯息、色情暴力内容或一些妄图引起关注的帖子”。《跟帖评论规定》第七条第二款明确规定“跟帖评论服务提供者和用户不得利用软件、雇用商业机构及人员等方式散布信息，干扰跟帖评论正常秩序，误导公众舆论”，直接限制了利用水军传播不良网络讯息、干扰网络秩序的行为。

同时，跟帖和发帖的实名制将有利于限制通过一人在同一论坛社区重复申请大量账号或利用机器人或程序申请大量账号来完成的人工或机器“水军”行为。跟帖评论制度审核管理、实施巡查以及新闻信息跟帖评论先审后发和加强互联网服务提供者对用户发布信息的管理等制度也有利于及时发现违法违规内容，采取有效应对措施，降低“水军”行为的危害性。[2]

2. 虚拟身份信息也需审查，互联网信息内容审查未留死角

尽管《跟帖评论规定》针对的是“互联网跟帖评论服务”，但从网信办的规定中不难看出，互联网跟帖评论信息内容的监管并不仅限于狭义的发帖内容，还包括其他通过发帖行为或在发帖环节中可能公开反映在互联网中的信息。

《论坛社区规定》第八条第2款规定“互联网论坛社区服务提供者应当加强对注册用户虚拟身份信息、版块名称简介等的审核管理，不得出现法律法规和国家有关规定的内容”。换言之，如果用户通过将含有“网络谣言、污言秽语、”“虚假广告、血腥暴力、侮辱诽谤、泄露个人隐私”的信息放置入前台虚拟名称之中来变相公开或传播违法违规信息，也同样会落入互联网内容执法的规制范围。[3]由此可见，跟帖服务评论的外延并不仅止于狭义的发帖内容，互联网信息内容审查将全面监管跟帖服务各个环节中可能的公开信息表达。

3. “弹幕”属跟帖评论方式，跟帖评论新方式受限

弹幕作为一种新兴的互联网评论功能，是近年来互联网用户评述和沟通的重要方式之一。与普通评论不同的是，前者通常会在帖下长期存在，而弹幕只会在“视频中特定的一个时间点出现”。本次发布的《跟帖评论规定》第五条第（四）项规定，“提供‘弹幕’方式跟帖评论服务的，应当在同一平台和页面同时提供与之对应的静态版信息内容。”静态版信息审核制度将有利于落实弹幕内容先审后发制度、保障和便捷公众对违法弹幕信息的监督投诉举报。[4]

此外，本次将新兴的弹幕监管问题单独进行规定，反映了互联网信息内容监管机构关注互联网发展现状、从现实问题出发合理制定监管政策的科学性和严谨性。结合《跟帖评论规定》第四条规定的监管机关针对跟帖评论新产品、新应用、新功能进行事先安全评估，不难看出制度旨在保证监管能够紧跟互联网发展，避免互联网服务提供者利用新产品、新应用、新功能逃脱监管的可能性，体现了互联网内容监管的前瞻性。但同时业内也有担心这种超前的监管方式，是否会限制新产品、新应用、新功能的更新速度，阻碍互联网信息内容发布方式的创新。

4. 用户分级及信用评估制度，互联网行为有迹可循

《论坛社区规定》明确用户不得利用互联网论坛社区服务发布、传播法律法规和国家有关规定禁止的信息，并针对“情节严重的”行为，要求“服务提供者将封禁或者关闭有关账号、版块”。除对“情节严重”的互联性信息内容发布行为予以禁止外，《跟帖评论规定》还提出了建立跟帖评论服务用户分级管理制度和跟帖评论行为信用评估体系，长期跟踪监管用户的互联网信息内容发布行为。在用户分级管理制度和信用评估体系下，跟帖评论服务的提供者将以用户的既往评论行为为依据，对用户跟帖评论服务行为进行信用评估，并根据信用等级确定服务范围及功能。 

同时，互联网服务提供者对于发布违反法律法规和国家有关规定的内容，除了采取警示、拒绝发布、删除信息、限制功能、暂停更新、关闭账号等措施外，还将保存相关记录。这意味着，用户的跟帖评论行为不仅有迹可循，并且既往的行为将可能影响其此后享受跟帖评论服务的权限，严重者可能被停止服务，并禁止通过重新注册等方式使用跟帖评论服务。其目的是鼓励用户提高互联网行为的规范意识，自主规范互联网行为，对其在互联网上的一言一行承担应负的责任。

5. 对用户网络行为的自律要求

有鉴于两项规定的要求，我们建议互联网服务使用者（用户）：

• 在使用跟帖评论服务或其他相关服务时，主动进行个人身份信息验证，配合实名制规定；

• 对含有不当信息内容的前台虚拟名称或其他个人信息，如账号主页的个人简介等，及时予以更正或删除；

• 在参与互联网平台活动，实施发帖、跟帖等行为时，审慎注意发帖、跟帖内容，遵守法律法规、社会公德。不发布法律法规和国家有关规定禁止的信息内容；

• 使用前应当签订服务协议，明确互联网服务的管理规定及相关法律法规义务，增强互联网行为的自律性。

互联网服务提供者“任重而道远”

1. 实名制要求将加重互联网服务提供者个人信息收集和保护的责任和义务

两项新规不仅为用户的行为提供了指引，也对互联网服务提供者提出了新的要求。以实名制问题为例，今年6月生效的《网安法》第24条就已经规定了“网络运营者为用户办理网络接入、域名注册服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布、即时通讯等服务，在与用户签订协议或者确认提供服务时，应当要求用户提供真实身份信息。用户不提供真实身份信息的，网络运营者不得为其提供相关服务。”

而《跟帖评论规定》和《论坛社区规定》则分别规定了跟帖评论服务提供者和论坛社区服务提供者应当按照“后台实名、前台自愿”的原则，[5]要求用户通过真实身份信息认证后注册账号，对于未认证真实身份信息的用户不得提供跟帖和信息发布服务。此举意味着互联网服务提供者将掌握用户个人的真实身份信息。一方面，实名制的规定有利于对跟帖评论和网络论坛社区的环境整肃和不良信息的监督管理；另一方面实名制下，互联网跟帖评论服务提供者和论坛社区服务提供者的后台将会处理大量的用户个人信息，互联网服务提供者需要严格遵守《网安法》以及相关配套细则对于用户个人信息收集、使用的限制以及对于个人信息的保护要求。具体而言：

（1）实名制将进一步要求加强隐私政策的合规工作

《网安法》第四十一条明确要求个人信息的收集、使用需要遵循“合法、正当、必要的原则”，并要求“公开收集、使用规则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经被收集者同意”。互联网服务提供者在实名制要求下，需要严格遵守《网安法》的要求完善隐私政策。

此外由于实名制要求可能需要用户提供个人敏感信息（比如身份证号码等），我们也建议互联网服务提供者根据即将出台的《信息安全技术 个人信息安全规范》，在隐私政策中完善对于个人敏感信息收集和使用的特殊要求。

（2）实名制将对数据商业化提出更高的要求

不可否认的是，大数据技术的发展使得数据不仅成为互联网服务提供者的“竞争资源”，也成为具有巨大市场价值的“数据资产”。根据《网安法》第四十二条，“未经被收集者同意，不得向他人提供个人信息”，个人信息仅在“经过处理无法识别特定个人且不能复原的”情况下，可以未经个人主体同意而向他人提供，因此实践中彻底脱敏后的个人信息可以作为商品自由流通。

然而在实名制下，由于互联网服务提供者都将掌握用户的真实身份，“用户数据”之间的关联性将使得数据直接或者间接指向特定用户的可能性更大，互联网服务提供者之间的数据流动使得个人信息的脱敏要求将更为严格。

（3）实名制要求互联网服务提供者加强个人信息的安全防护

由于互联网服务提供者将掌握大量的个人信息甚至个人敏感信息，其遭受黑客攻击以及其他原因等导致的数据泄露风险也相应增加。互联网服务提供者应该严格按照《网安法》对于网络运行安全及网络信息安全的要求，加强网络安全防护工作。互联网服务提供者在根据规定积极落实用户实名制要求的同时，也应当对网站（网络服务提供者）安全防护和用户个人信息保护给予高度重视，以避免可能产生的个人信息泄露和其他法律风险。

2. 互联网服务提供者需落实主体责任和内部合规工作

网站（互联网服务提供者）的主体责任问题并非是第一次出现。2016年8月，网信办就曾在网站履行网上信息管理主体责任专题座谈会上明确提出了落实主体责任的八项要求。[6]

此外，互联网服务提供者还需要加强内部监管和主动接受外部监督。对内部监管而言，需要加强对自身及从业人员的监督，禁止为谋取不正当利益或基于错误价值取向，采取有选择地删除、推荐跟帖评论等方式干预舆论。就外部监督而言，互联网服务提供者应当通过建立完善有效的公众投诉举报机制和及时的受理处置制度来主动接受外部监督，并就举报受理落实情况接受国家和地方网信办的监督检查。

有鉴于两项规定的要求，我们建议互联网服务提供者在提供服务时：

（1）积极落实平台主体责任，包括但不限于：

• 落实实名制要求，鼓励新增用户进行实名注册，并做好既有用户的身份信息验证工作；同时对用户的网络虚拟名称、个人主页简介等公开信息内容进行规范

• 加强对用户发布信息的管理工作，如新闻信息的先审后发制度、提供弹幕信息的静态版内容、进行跟帖评论的实时巡查等

• 结合网站（互联网服务提供者）或提供服务的实践情况，加强制度建设，包括信息安全保护制度、互联网服务与管理细则、用户身份信息安全保障制度、应急事件处置与报告制度、用户信用评估及分级制度、违法违规信息处置及记录留存制度等，并从技术、人员等方面予以配合。

（2）遵守安全评估规定，在提供新闻信息服务相关的新产品、新应用、新功能时，主动提交相应的互联网信息内容监管机构（国家或省级网信办）申请安全评估。

（3）考虑实名制落实后互联网服务提供者对用户个人身份信息的防护义务，加快建立完善的互联网信息脱敏和保密制度、实施相应技术脱敏和保密措施，履行应尽的网络安全和个人信息保护义务。

（4）建立有效的内部监管体系，避免互联网服务提供者及工作人员在监管信息时的不当举措；主动接受外部监督，包括完善公众举报接收及处置机制以及配合主管机构的执法监督检查等。

短评：

追求商业价值与承担社会责任的平衡

从近期互联网立法趋势来看，互联网行业行政监管呈现出行政执法部门外部监管、互联网服务提供者主体责任以及互联网用户自律的多层管理结构。可以预见的是在未来互联网行业监管中，为了应对互联网行业的高速发展和复杂多样性，互联网服务提供者将扮演越来越重要的“中间人”角色。以《跟帖评论规定》里提到的两层信用管理制度为例。一方面，网信部门对网站的信用档案和失信黑名单，要定期进行信用评估；另一方面网站对网民需实施信用管理，建立严重失信用户的黑名单，停止对黑名单用户提供服务，并禁止其重新注册。不仅如此，随着互联网服务提供者的社会影响与日俱增，要求互联网服务提供者承担一定“社会责任”的呼声愈来越高，比如在《论坛社区规定》第十条中就规定互联网论坛社区服务需要“尊重社会公德，遵守商业道德，诚实信用，承担社会责任。”

不可否认，随着互联网的迅猛发展，互联网已经成为重要的社会经济、文化和政治平台，与社会公众的日常生活有着紧密的联系。由于互联网平台的发展已经触及社会公共利益，有必要要求其承担与主体能力相当的社会责任。但与此同时，我们也需要考虑互联网平台作为商业主体，有追求商业价值的天性。为平台施加过于严苛的社会责任可能会增加企业运营成本、降低日常运作的效率甚至影响企业的创新。因此对互联网平台服务提供者主体责任、个人信息和网络安全保障义务的设定可能需要立法、执法部门与互联网企业的深入沟通，参考其他司法辖区经验和我国互联网发展的现状，力争实现创造商业价值与促进社会利益之间的良性循环。同时，互联网企业也需密切关注国家网信部门对于互联网行业执法的规定出台，以确保在自身合规建设时能充分参考法律法规规章的规定，并在面临行政执法时积极应对和配合，最大限度内维护企业自身的合法权益。

感谢实习生张乐健对本文的贡献。

[1] 《跟帖评论规定》第九条；类似规定还可见《论坛社区规定》第六条。

[2] 有关实名制制度的要求可参见《跟帖评论规定》第五条第（一）项和《论坛社区规定》第八条。

[3] 《国家互联网信息办公室有关负责人就<互联网跟帖评论服务管理规定答记者问>》，http://www.cac.gov.cn/2017-08/25/c_1121541844.htm；《国家互联网信息办公室有关负责人就<互联网论坛社区服务管理规定>答记者问》，http://www.cac.gov.cn/2017-08/25/c_1121541845.htm

[4] 有关弹幕服务的规定还可参考国家网信办2016年发布的《互联网直播服务管理规定》。

[5] 《论坛社区规定》第八条；《跟帖评论规定》第五条第（一）项。

[6] 《论坛社区规定》第五条；《跟帖评论规定》第五条。