海南自贸港企业如何开展安全生产合规管理？——以商业航天企业为例
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自2018年中共中央、国务院发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》以来，在新的历史条件的推动下，海南经济特区被赋予了改革开放新使命，即建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，以实现更高水平的对外开放。近年来，海南省凭借其得天独厚的政策优势和地理条件，已紧紧抓住自贸港建设这一机会窗口，以园区经济为基础，建设具备海南特色的现代化产业体系。
在海南自贸港企业迈入创新发展的“快车道”上，安全生产是历久弥新的企业重点合规事项之一，其在企业日常经营过程中的地位和作用不可估量。如何在企业高速发展的同时管理安全生产风险、合规地进行安全生产活动，是亟待解决的现实问题。本文将基于海南地区产业布局和企业类型，结合安全生产相关数据，介绍安全生产之必要性，并通过梳理海南省的安全生产相关法律法规和政策文件，以商业航天企业为例，尝试提出企业在不同场景下的安全生产合规建议，供相关企业参考决策。
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为什么海南自贸港企业要重视安全生产合规？
1. 海南园区经济业态形成生产型产业集群
自2020年发布《海南自由贸易港建设总体方案》以来，海南省着力发展园区经济，已初步形成以13个自贸港重点园区为核心的现代化产业体系。其中，以文昌国际航天城、洋浦经济开发区、海口综合保税区、海口国家高新技术产业开发区以及三亚崖州湾科技城5个园区为代表，充分发挥园区政策优势，形成了商业航天、海洋油气、物流加工、低空产业、深海产业等产业体系。如前文所述，对该等产业而言，在大力发展和高效进行生产任务的同时，确保生产任务的安全性是企业重点合规关注事项。相关园区主要产业类型参考如下：
其中，就文昌国际航天城而言，以航天器的研制和发射为例，企业在此过程中存在许多潜在安全风险，如火箭不稳定、发动机故障、燃料泄漏等，若企业未能合理合规开展安全生产工作，很可能导致安全生产事故的发生，进而对企业自身及其工作人员生命财产安全造成重大损害，也不利于我国商业航天产业的长久健康发展。因此，商业航天企业安全生产合规管理工作的重要性不容忽视。
2. 海南安全生产事故数据提示安全生产合规的重要性
经公开渠道查询，自2022年以来，海南省安全生产事故数量相较以往已呈整体下降趋势，可见政府和企业在安全生产合规工作中已取得一定成效。但值得注意的是，在安全生产事故等级方面，近年来较大事故[1]数量发生频率未见下降。以2021年与2022年为例，较大事故数量由2021年的2起变为2022年的3起，造成的死亡人数也相应从6人升高为12人。由此可见，海南企业在安全生产合规方面仍有待加强，应提高安全生产意识不松懈，防范较大安全事故和亡人事故的发生。
数据来源：海南省应急管理厅及中国安全生产大数据官网公开数据
3. 海南安全生产行政执法趋严
根据海南省及各地级市负有安全生产监督管理职责的部门公布的行政执法数据，近年来，海南省安全生产行政执法趋严。
从被处罚案例数量来看，海南省2016至2023年共发生654起安全生产相关行政处罚案例，其中，近3年（2020至2023年）做出的行政处罚决定占比约83%。从被处罚原因来看，负有安全生产监督管理职责的部门对企业是否对从业人员进行安全生产教育培训、安全防护措施是否到位、是否签订安全生产协议、是否为从业人员投保安全生产责任险、从业人员是否具备有效的特种作业资格证等问题的关注度最高。同时，未经安全审查擅自开工建设、未依法依规储存危险化学品、未设立安全管理人员或安全管理人员不在岗、从业人员违反安全管理规定等也是企业遭受行政处罚的常见原因。
数据来源：威科先行
由此可见，海南省内负有安全生产监督管理职责的相关部门对企业安全生产的重视程度逐步提高，企业未依法依规安全生产的风险和代价越来越大。提高安全生产意识，健全安全生产合规体系，成为企业生产发展的必然选择。
4. 海南近期积极开展安全生产立法与执法试点
根据国务院于2023年6月印发的《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，特别提到了自贸区要健全完善风险防控制度，健全安全评估机制，加强事前事中事后监管。基于此，2023年，以海南省应急管理厅为代表的负有安全生产监督管理职责的部门，在海南自贸港展开了一系列的安全生产专项检查督导和重大事故隐患专项排查治理评估工作，与此同时，审议修正《海南经济特区安全生产条例》的工作也被提上了日程。由此可见，海南自贸区的安全生产立法与执法试点工作正如火如荼的展开，安全生产合规势必将越来越为监管部门所重视。
02
海南自贸港的安全生产法规和政策有哪些？
法律法规和政策文件对于引导企业开展安全生产必不可少。整体而言，国家层面上，我国形成了以《中华人民共和国安全生产法》[2]（“《安全生产法》”）为核心的，涵盖危险物品、建筑、消防安全、职业病防治、生产安全事故等多个领域的法律规范体系。与此同时，地方层面上，海南省也制定了一系列的地方性法规、地方性政府规章及其他规范性文件，对海南企业的安全生产合规提出了更为具体的要求。在此，我们主要将海南省层面有关安全生产的主要法规和政策总结如下：
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海南自贸港企业安全生产的合规要点：以商业航天发射企业为例
自2015年国家层面发布《国家民用空间基础设施中长期发展规划（2015-2025年）》以来，在各项政策扶持和多种社会资源助推下，商业航天作为我国航天工业发展的重要新生力量，迈入了创新发展的“快车道”。在此背景下，各地纷纷出台商业航天产业相关政策性文件，其中，海南省在2021年发布《海南省高新技术产业“十四五”发展规划》，正式将航天产业列为三大未来产业之一，围绕发展火箭链、卫星链、数据链布局建设了一批航天科技创新平台。同时，海南省凭借其得天独厚的地理位置和便捷的海运条件，在文昌航天城建设全国首个商业航天发射场，成为我国商业航天发射的主战场。
对于商业航天发射企业而言，在建设和生产过程中，涉及大量火工品、特种设备、高温高压和危险化学品等特殊作业，决定了商业航天企业生产风险普遍较高的特性。在前述海南省安全生产法律体系框架之下，为筑牢“逐梦九天”的强大安全根基，在航天产业领域，也出台了一系列与安全生产有关的法律法规和政策性文件。这些规范性文件与安全生产领域的通用型法律法规和政策性文件相配合，为商业航天企业提供了更为具体细致的安全生产合规要求，列举如下：
在此，我们基于前文提及的安全生产法律法规和政策性文件要求，结合商业航天企业不同生产阶段的特定生产场景，尝试对商业航天企业生产活动前、生产活动中和生产活动后的重点安全生产合规事项进行梳理，以供参考。各重点安全生产合规事项的具体内容，我们将在下文做进一步阐述。
1. 生产活动前应当重点关注哪些合规事项？
（1）依法申请民用航天发射项目许可证等前置性许可
根据《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》的规定，民用航天发射项目实行许可证管理制度。因此，商业航天企业所从事的商业运载火箭、载人航天器、商业卫星、商业空间站等发射项目，均需在从事具体发射项目活动前依法申请审查批准，取得民用航天发射项目许可证。
值得关注的是，中国现行的民用航天发射项目许可证制度在设计上并非为对某一发射场或发射承包商的资质审批，而是对特定发射项目的专门许可。在申请程序上，一般发射项目的总承包人或航天器产权人为许可证申请人，其除了需提交申请人资格审查材料、发射项目符合环境保护法律规定相关说明、发射项目技术性材料以外，在安全生产方面，申请人需要提交以下内容以对发射项目的安全性进行说明：
发射项目安全设计报告；
保障公众安全的材料；
关键安全系统的可靠性相关材料；
运载火箭发射过程中正常及故障状态对发射场附近及发射轨迹范围内的财产及人身安全构成的影响相关材料；
如何避免污染和空间碎片问题以及其它有关安全的补充材料；
涉外项目，还须提交政策性评估和保密安全性评估材料。
此外，根据《国家国防科技工业局、中央军委装备发展部关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》的规定，考虑到运载火箭整箭、发动机以及火工品等含能材料具有军民两用性，涉及国家安全和公众利益，因此，从事商业运载火箭科研生产活动的企业还应经国防科工局批准并获得武器装备科研生产相关许可后，方可开展有关工作，不得利用相关技术和产品研制生产任何攻击性武器。
（2）建立健全安全生产责任制、完善安全生产合规管理制度
根据《安全生产法》《海南经济特区安全生产条例》等法律法规规定，商业航天企业应当建立健全安全生产责任制。实践中，企业可以通过完善安全生产合规管理制度的方式，在制度中明确特定安全生产领域的职责划分，从而切实落实安全生产主体责任。
对于商业航天企业而言，应当依法重点建立并完善以下领域的安全生产责任制度：
2. 生产活动中应当重点关注哪些合规事项？
（1）建立安全生产教育培训制度、加强从业人员培训
根据《安全生产法》[11]第二十一条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有组织制定并实施本单位安全生产教育和培训工作。从前文提及的安全生产相关执法案例来看，是否对从业人员进行安全生产教育培训也是行政监管部门的重点关注内容之一。对于商业航天企业而言，生产经营过程涉及大量危险化学品和民用爆炸物品等危险物品，建立安全生产教育培训制度、加强对相关从业人员的安全生产相关培训，尤为重要。
根据《安全生产法》《生产经营单位安全培训规定》《安全生产培训管理办法》《海南经济特区安全生产条例》等相关法律法规规定，我们将商业航天企业在安全生产培训部分的具体合规要点总结如下：
（2）建立健全生产全流程危险源安全管理机制
根据《中华人民共和国放射性污染防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《危险化学品安全管理条例》《民用爆炸物品安全管理条例》等相关规定，商业航天企业作为危险化学品、民用爆炸物品、放射性物品等危险物品使用相关单位，应当建立健全生产全流程危险源安全管理机制。
我们将商业航天企业在危险物品管理方面的具体合规要点总结如下：
（3）划定发射安全半径、做好群众安全保障和疏散引导工作
根据《国家国防科技工业局、中央军委装备发展部关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》第十二条的规定，商业航天企业，尤其是发射场或试验场，在进行航天器发射工作时，应当负责协调发射试验等任务的安全管控，明确各方责任分工，确保发射场区、飞行航区以及落区或回收场区陆域、空域、海域安全。
运载火箭将卫星或飞船送入太空后，部分箭体完成使命坠落，形成火箭残骸。虽然文昌发射场位于海边，火箭残骸可以直接掉到公海里，不会产生回收问题，但仍可能对周边居民区造成危险。因此，在航天器发射项目中，商业航天企业应当提前划定发射安全半径，做好发射场外围安全保障工作，如：
制定发射场外围安全保障工作方案，划定发射安全半径；
提前发布发射时间、地点相关通知，提示安全事项；
请求地方公安部门等有关部门协助安全保障和疏散引导工作。
3. 生产活动后应当重点关注哪些合规事项？
（1）发生安全生产事故的，依法及时开展应急处置工作
根据《安全生产法》《突发事件应对法》《生产安全事故应急条例》等相关规定，若商业航天企业发生安全生产事故的，应当根据企业内部应急预案，及时开展应急处置工作。
我们对商业航天企业在安全生产事故中的应急处置工作合规要点概括如下：
（2）依法履行项目发射情况报告义务
根据《国防科工局关于加强民用航天发射项目许可证管理有关事项的通知》的相关规定，民用航天发射项目许可证持有人“需在项目发射结束后30日内向国家国防科技工业局（以下简称国防科工局）书面上报项目完成情况，提交空间物体登记资料、履行登记手续。项目执行过程中出现重大质量问题需及时向国防科工局报送有关信息。”
因此，商业航天企业需要在发射项目结束后及时书面总结项目完成情况、收集项目相关资料，并在项目发射结束后30日书面向国防科工局报告项目有关信息。
结语
封关在即，应急管理是自贸港建设中重要的安全保障。知责于心、担责于身、履责于行。海南省自贸港企业实现持续发力、稳健发展离不开企业内部安全生产合规体系的建立和完善。甄别生产活动各阶段的安全生产风险、履行生产全流程安全生产合规义务，以筑牢安全生产防线，是每个海南自贸港企业的“必修课”。相信海南自贸港企业必将以高水平的安全生产合规体系建设为翼，为实现自贸港的高质量发展保驾护航。
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脚注：
[1] 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条，“较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”。
[2] 现行版本为《中华人民共和国安全生产法（2021修正）》。
[3] 《国家国防科技工业局、中央军委装备发展部关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》第13条。
[4] 《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第3条。
[5] 国家标准《消防信息代码 第86部分：消防安全重点单位类别代码》。
[6] 《国务院办公厅关于印发〈消防安全责任制实施办法〉的通知》第4条。
[7] 《中华人民共和国职业病防治法（2018修正）》第6条。
[8] 《危险化学品安全管理条例（2012修订）》第4条。
[9] 《中华人民共和国放射性污染防治法》第12条。
[10] 《生产安全事故应急预案管理办法（2019修正）》第5条。
[11] 现行版本为《中华人民共和国安全生产法（2021修正）》。
本文作者
潘芳
合伙人
合规业务部
panfang@cn.kwm.com
业务领域：公司合规、劳动法
潘芳律师在公司合规、内部调查、员工违规处理等方面拥有丰富的经验，长期协助国内外企业处理多起涉及商业秘密、竞业限制、反腐败及反商业贿赂、FCPA调查、协助企业进行整体及专项合规体系建设等大型合规项目，为客户提供全面的合规领域法律服务。潘律师在劳动和雇佣领域也具有丰富的经验，为多家大型跨国企业、国有企业提供劳动法律服务，参与竞业限制、股权激励及员工安置、劳动关系处理等。
陈相如
律师助理
合规业务部
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