海南自由贸易港法律法规及政策解读——地产特殊政策篇
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前言
海南房地产市场从90年代开始历经多轮变动洗礼，政策变动频繁，叠加持有大量海南土地资源的民营企业陆续出现资金断裂，导致产生大量烂尾地产项目。另外，从2016年以来，海南房地产政策一直较严，尤以“全域限购”、全国首先实施“现房销售”政策为典型，虽然近期在全国房地产管制普遍放松的大环境下海南亦有所松动，但整体仍以偏紧为主，因此亦催生众多因地产政策问题导致的不良或困境项目。
2021年6月10日，随着《海南自由贸易港法》公布并施行，为海南自由贸易港的建设提供了原则性和基础性的保障，有力保障海南自由贸易港在法治轨道上有序运行，打造法治化、国际化、便利化的营商环境，推动将海南建设成为新时代全面深化改革开放的新标杆。
本篇以下尝试从海南特殊地产政策为切入口，对海南自贸港的相关地产法规政策进行解读。
01
海南房地产政策的
“前世今生”
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1988年至1995年，海南的房地产正式拉开序幕，并且迅速进入到膨胀时期，从地价到房价飙涨5-7倍，进入第一轮泡沫。这轮周期结束，海南地产进入低潮，全省“烂尾楼”高达600多栋、1600多万平方米，闲置土地18834公顷，积压资金800亿元。
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1999年至2006年，海南用了7年时间处理烂尾楼。截至2006年10月，全省累计处置闲置建设用地23353.87公顷、积压商品房444.82万平方米，批准复工建设的停缓建工程项目面积1608.17万平方米。其中2000年《处置海南省积压房地产方案》正式实施，相应地方AMC成立，助力不良地产项目处置。2016年后房地产市场逐步复苏。
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2010年至2017年，2010年《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》公布后，海南房地产正式进入第二轮周期，政府吸取第一轮教训，采取了“限价”、“限购”、“去库存”等一系列政策措施，虽取得一定成效，但2017年楼面价仍上涨至高达2892元/㎡。
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2017年至今，2017、2018年开始海南密集出台房地产调控措施，限价、限购、限售、限贷、限户型、限用途、限商品住宅供地、严禁填海造陆，直至2018年4月实施“全域限购”达到这轮严控政策顶峰，海南房地产从去库存开始转向调结构，以壮士断腕的决心摆脱对房地产的过度依赖，加速推动形成‘保障+市场’双轨制住房模式。
回顾2017-2018年期间的房地产政策，海南不断细化措施精细调控市场，房地产政策越来越细化、越来越严格：
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总结：
长期来看，海南仍将延续对房地产行业较为严格的调控政策，抑制投机需求、优化供给结构；短期来看，需求端政策有望小幅优化，以支持刚性和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。
02
海南自贸港地产特殊法规政策解读
1. 全域限购
2018年4月22日，中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅发布《关于进一步稳定房地产市场的通知》（琼办发〔2018〕29号）第四条规定“四、实施全域限购。实行严格的限购政策，在已出台限购政策的基础上，实施全域限购，人称海南史上最严的限购政策终极落地。该条限购政策有如下几个重点：
1.
只能面向本市县居民家庭销售的市县为如下4个：五指山、保亭、琼中、白沙。
2.
重点城市限购：海口、三亚、琼海，非本省户籍居民家庭购买住房的，须提供至少一名家庭成员在海南省累计60个月及以上个人所得税或社会保险缴纳证明。
3.
上述区域之外地区限购：非本省户籍居民家庭购买住房的，须提供至少一名家庭成员在海南省累计24个月及以上个人所得税或社会保险缴纳证明。
4.
该通知发布后户籍迁入海南的居民家庭，只能购买1套住房，并须提供至少一名家庭成员在海南累计24个月及以上个人所得税或社会保险缴纳证明。
解读：
海南通过对中部核心生态区的调控保证当地居民的生活居住需求，堵住外来的购房需求和投机口子，并且向一线城市学习，采用五年社保政策；而在全域限购下，非海南省户籍居民家庭购房必须有2年以上的社保或个税。
除了加强调控实施全省限购外，最大的亮点是制度创新，通过户籍迁入海南省家庭限购一套及24个月的社保缴纳规定，对入户作了更明确的界定，又堵上落户口子。
另外，该政策还规定了非海南本省户籍居民家庭不得通过补缴个人所得税或社会保险购买住房，通过明确不得补缴社保、个税买房，堵上了该政策前部分城市调控过程中出现的上有政策下有对策的现象。
2. 全国首推现房销售制度
2020年3月7日，海南省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于建立房地产市场平稳健康发展城市主体责任制的通知》明确，即日起实行新出让土地建设的商品住房，实行现房销售制度。现房销售的房屋应通过竣工验收且供水、供电、燃气、通信等配套基础设施具备交付使用条件。
解读：
海南由此成为全国首个全省推行商品房现售制度的省份，所有新建商品房必须在通过竣工验收具备交付条件后，方可销售，本次政策自实施“全域限购”政策以来，进一步加码房地产调控。
3. 严格的生态环保要求政策
“十三五”期间，海南推动了“多规合一”，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。“十四五”期间，对耕地保护和生态保护要求进一步突出。另，《关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》（琼发[2017]25号），明确海南将全面推行“湾长制”，除国家和省重大基础设施建设、重大民生项目和重点海域生态修复治理项目外，严禁围填海，永久停止中部生态核心区开发新建外销房地产项目，海南将强化对海岸带、生态敏感区及历史文化保护区域的省级规划管控。
2022年，海南省人民政府《关于印发海南经济特区海岸带保护与利用管理实施细则》规定，沿海区域自海岸线向陆地延伸最少200米（以下简称海岸带陆域200米）范围内的重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，以及沿海区域自海岸线起向海洋延伸海岸带范围内的重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，依法划入生态保护红线。海岸带陆域200米生态保护红线范围内，已经依法批准但尚未开工的建设项目，不符合生态保护红线准入的，应当通过依法收回土地、土地置换等方式促使项目退出生态保护红线。
解读：
海南自贸港具有独特的海岛生态，无论在新增建设项目还是存量建设项目中，均对生态环保提出严格要求，核心包括：①海岸200米生态保护红线（保护区内禁止建设、或收回土地或进行土地置换）；②中部生态核心区禁止开发新建面向非本地居民的外销房地产项目，强化对海岸带、生态敏感区的保护。
4. 限制户型和用途
2017年9月29日，《海南省人民政府关于进一步深化“两个暂停”政策促进房地产业平稳健康发展的意见》(琼府〔2017〕76号)规定，各市县自本通知印发之日起，停止批准套型建筑面积在100平方米以下（含100平方米）的商品住宅建设。上述商品住宅包括酒店式公寓，但不包括保障性住房及面对本地居民销售的自住型商品住宅、共有产权住宅。各市县在通知印发之日前，已批准商品住宅项目建设工程规划许可的，可按照原建设工程规划许可的商品住宅套型建筑面积继续实施。
解读：
自此，海南全面停止审批建筑面积100㎡及以下的新建商品住宅，本次政策属于“两个暂停”的深化政策，与此前限购政策保持了连贯性，体现出了海南省政府坚决制止优质资源低水平开发，优化产业结构，提高开发水平的决心。
5. 严控商品住宅供地
2018年1月4日，《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地效益的意见》出台，核心内容包括：一是明确按照“总量锁定、增量递减、存量优化、效益提高”的基本要求，实行建设用地总量和强度双控制度，明确了到2020年，全省建设用地总规模控制在550万亩以内；坚决守住耕地保有量1072万亩、永久基本农田909万亩和林地保有量3165万亩；二是优化国土开发空间格局，强化国土空间规划管控，严控商品住宅用地供应，合理配置公共管理与公共服务用地；禁止对产能过剩、高耗能、高污染项目供地，建立规划调整硬性约束制度，严格限制涉及商品住宅用地的规划修改。三是强化计划调控，合理安排用地时序，严禁相关招商协议中配套安排商品住宅用地，禁止将商品住宅用地与其他产业项目用地捆绑或搭配供应；四是完善用地标准，严格市场准入，将土地投资强度、产值、税收等相关指标作为建设用地供应准入标准；五是完善土地有偿使用制度，推进土地精细化、规范化管理，实行“弹性年期”+“对赌协议”供应方式，首次供应年限到期后，对不符合相关协议约定的，按协议约定收回土地使用权，建立和完善先租后让等供地方式，积极探索“点状供地”模式。
2023年5月1日起施行的《海南自由贸易港土地管理条例》进一步对上述政策的相关土地管理基础制度在法律层面的高度进行明确，落实土地用途管制制度，加强生态保护和修复，推动节约集约用地，制止非法占用土地和破坏土地资源的行为。
解读：
该政策堪称海南历史上最严苛的土地管理措施。根据该意见，实行建设用地总量和强度双控制度，禁止对产能过剩、高耗能、高污染项目供地，禁止将商品住宅用地与其他产业项目用地捆绑或搭配供应，将土地投资强度、产值、税收等相关指标作为建设用地供应准入标准，实行“弹性年期”+“对赌协议”供应方式。
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总结：
海南自贸区历经海南特区、国际旅游岛两次发展的地产泡沫，加之此前雄安新区的发展经验，在2020年《海南自由贸易港建设总体方案》出台前，海南采取了全面严控房地产的措施，平稳房地产市场，避免投机资金再度炒热海南地产、形成新的泡沫，影响国家对海南发展的整体发展和产业定位。
本文作者
陈海婷
顾问
公司业务部
chenhaiting@cn.kwm.com
业务领域：房地产及基础设施
陈海婷律师在房地产及基础设施领域拥有近20年的业务经验及超过14年的执业经验。陈海婷律师在房地产及基础设施、地产纾困投资、困境资产重组、城市新区开发、城市更新、外商投资、工程建设管理、公司事务，以及前述领域的投融资、争议处理等方面法律事务拥有丰富的项目经验，代表国内头部地产商客户参与一系列大型地产并购项目、城市更新项目、困境资产投资项目、纾困重组项目及相关融资项目，亦曾代理政府或境内外社会投资人参与众多新区/园区开发、基础设施项目。
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