张晓华:《巴黎协议》的前世与后生
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巴黎气候大会于2015年11月30日召开，这场备受期待的会议在往届气候大会失败的背景下能够取得成功，其背后的原因是什么？我们有请参会人，联合国秘书长办公室气候变化支持小组，气候变化南南合作高级政策顾问张晓华就《巴黎协议》的来龙去脉给予权威讲解。
谢谢各位，很高兴今天有这个机会来和大家交流。我是2015年八月份刚联合国总部的，因为秘书长办公室一个中国人都没有，一开始感觉就是举目无亲。后来到处寻找组织，终于一步一步找到了大部队。所以今天很高兴，正好借这个机会把《巴黎协议》和气候变化的事情和大家交流交流。
张晓华
气候变化国际谈判经过了一个很漫长的过程，才最终达成了这个协议，确实很来之不易。从事这方面工作也有十多年了，庆贺成功之余，首先想到的是以前经历的种种波折，总结此次协议的成功之处，还要进一步展望这个协议对未来能够产生什么影响。这可能需要把《巴黎协议》放在一个比较大的时间尺度上来综合评估，所以想到了这样一个题目。
探讨《巴黎协议》，我们可能需要从几个大的方面来着手。一是，为什么气候变化问题和《巴黎协议》受到了如此大的关注，上升到这样高的层面。我想无论对于气候变化从业者还是感兴趣的社会公众，都会对气候变化到底是个什么样的问题有一定的思考；二是，《巴黎协议》达成之前，气候变化的谈判进程到底面临着什么核心问题？在《巴黎协议》谈判过程中，最为关键的是各个缔约方。他们的立场是什么，他们的主要关切是什么？三是，《巴黎协议》到底解决了哪些核心问题；《巴黎协议》的主要核心内容是什么；四是我们应该如何评价《巴黎协议》，它为什么是成功的，对未来有哪些影响；最后比较重要的是，这个进程在《巴黎协议》之后会怎样发展。现在国际对中国有很多评价，尤其是对这次的表现评价极高。那么中国在未来气候变化进程中会扮演一个什么样的角色？
首先是气候变化问题本身的特点决定的。它的影响非常广泛，涉及到每一个国家，每一个人。现在全球气温升高幅度已经接近1度，这不光是科学上告诉我们的，大家自己也已经觉察到了。同时，应对气候变化的任务非常艰巨，尤其最核心的就是能源部门。大家知道，人类现代文明的发展和工业化，主要依靠化石能源。要改变现状，受影响的不仅是能源供应，而是整个发展模式和发展空间。所以挑战是非常艰巨的，真正应对起来有很大难度。还有一点，应对气候变化这还涉及到道义的问题。你可以不关心这个事情，但是你不做的话，可能就会对别人产生影响，你没法独善其身。所以在这个问题上你必须要有你的观点，有你的声音，尤其对大国来说。气候变化国际谈判进程到《巴黎协议》达成之前，已经到了一个非常紧迫可以说生死攸关的时刻，整个多边进程从1990年开始到2015年一直在谈，但结果大家都不太满意。经过了《京都议定书》和哥本哈根的失败，人们对多边进程产生了非常大的怀疑。最后一点，应对气候变化必须依靠真正的国际合作，这又是另外一个非常复杂的问题。不同的国家有不同的价值判断，要使大家达成一致意见，也是极其困难的事情。
与此同时，在全球化大背景之下，气候变化的重要性得到了更多突显。随着经济全球化，各个国家的联系更为密切，大家都知道需要加强和改善环境治理，都有这样的诉求。老的秩序已经被打破，新的秩序正在形成，但在形成的过程中大家都在争夺话语权。其实每个国家都面临着环境与发展的矛盾和挑战，大家都在寻求新的发展模式。在这个新旧交替的过程中，每个国家如果想有效地参与全球治理，气候变化问题成为一个非常具体的抓手。在这一问题上必须要有观点，表达自己的行动方式和思路。在这种情况下，气候变化从一个很具体的问题慢慢上升到一个国家领导人层面的问题。我从2002年开始参加气候变化的谈判，当时在国内可能总共从事气候变化的也就两三百人，大家都彼此熟悉认识。现在，尤其在哥本哈根之后，这已经成了一个公众熟知的问题，逐渐发展成为一个产业。气候变化已变成一个既保罗万象又有具体承载的，颇具典型性的全球问题。
其实这里面有很多是老问题，二十多年来一直没有得到有效的解决。当然也有一些新的与时俱进的问题。我想主要可以分为这么几类，其中三个比较传统的问题：
首先，气候变化国际合作的目标是什么。从气候变化进程上来看，随着科学认知水平的提高，目标确定是一个从定性到定量的过程。1994年生效的《联合国气候变化框架公约》中提出了一个非常定性的行动目标，非常拗口，“把我们大气中的温室气体浓度稳定在一个不引起危险的人为干扰的水平”。但这是一个什么水平，大家谁也说不清楚，科学家也各有各的说法和判断。进程要往前走，需要把这个定性的目标逐渐量化。我们现在众所周知的两个目标是2000年以后由欧盟提出的：到本世纪末，全球温度升高较工业化前不超过两度。其实这并不是科学上的目标，更多是政治上的共识，是一个价值判断，就是说两度这个水平所带来的风险，我们是可以忍受的，我们在应对上的投入是可以承担的。这就是政治共识，它已经反映在《哥本哈根协定》里面了，当然协定最后没有通过。它在《坎昆协议》中得到了认可，但是这一目标放在了协议的序言里面，它的重要性并没有得到有效的体现。围绕这个问题，国际社会希望让这个目标在《巴黎协议》中更加明确的体现。在哥本哈根前后有一个“双50”目标的提法，即到2050年，全球减排50%；但对于很多发展中国家则表示不能接受，因为除了减排目标，还要把其他诸如资金、技术等发展中国家关心的问题都包含进来。只有有了资金支持和技术转让的条件，这些国家才能接受这个全球的目标。
其次是如何平衡处理应对气候变化涉及到的各个要素的问题。包括减缓、适应、资金、技术等等。最早大家对应对气候变化的认识相对比较简单，认为只要减少温室气体排放就可以了。通过这么多年的观察发现，减少温室气体排放是个困难而漫长的过程。与此同时，气候已经在发生变化。那么如何适应气候变化就成为很多发展中国家的重要关切。适应也逐渐成为了一个重要领域，如何来平衡减缓与适应就有一个治标和治本的问题。在整个应对过程中，如何做到标本兼具，成为大家争论的一个核心问题。另外，就是关于资金和技术，这是发展中国家和发达国家之间的一个重要分歧。大家认为发达国家有历史责任，应该为发展中国家提供资金。但随着认识的演进，资金问题不单单是发达国家的义务了，大家慢慢认识到，应对气候变化，必须要有私营部门的参与和投资。简单说，减缓多少成本，成本谁来承担，这些解决不了问题。这个概念在不断地扩张，最后提出了“气候金融”，这已经超出了经济支持这个范畴。还有一个重要问题是透明度。中美对此问题比较关注，围绕着这个问题的互动也很多。中国的排放量不断增加，但从统计上讲肯定有误差。美国在哥本哈根前后提出的透明度问题，主要是针对中国。这也成为目前谈判中非常重要的一个要素。
这个问题和第三个问题有密切的联系。这就是广为人知的“共同但有区别的责任”原则，以及所谓的两分法，即发达国家与发展中国家的区分。
这是最本质性的问题，就是说这个事情谁来负责任，责任分担的目标是什么。虽然近年来一直争论的都是共区原则是否仍然适用，实际上最本质的核心并不是共区原则本身。原则大家最终都能接受，这是一个很灵活的说法，让大家都有共同但又有区别的责任。关键就在于怎么区别，区别在哪。为什么很多发达国家，尤其是美国和欧盟特别不同意共区原则？因为这涉及到两分法的问题，即所谓的发展中国家和发达国家的基本区分。最早在公约谈判的时候，一方面接受了共同但有区别的责任，但公约里面同时也根据共同但有区别的责任划分了发达国家和发展中国家两个附件。附件一国家和非附件一国家。相当于这已经固定好了附件一国家，即发达国家要做什么；非附件一国家，及发展中国家要做什么。在这个过程中，随着新兴经济体的发展，很多人说发展中国家也要承担一些责任。他们不愿受公约框架的限制，试图打破这一结构。在争论过程中，关于《巴黎协议》有个非常核心的问题就是是否应该秉承公约框架。因为当时在授权中有这么一句话：Under the convention。这句话该如何理解？《巴黎协议》是公约的一个衍生协议，它要遵循公约的原则，遵循公约所达成的所有结构，包括附件一国家和非附件一国家的区分。这对于很多发达国家来说是不能接受的，他们一直致力于如何把框架打破，所以各国才一直在讨论区分的问题，这是大家最本质的关切，也是《巴黎协议》最后才解决的一个问题。
除了传统问题，还有新出现的问题，比如“行动力度”的问题。实际上在公约的进程演化中，大思路有这样一个变化：最早大家认为就某个问题只要定下目标，然后大家分摊，回去完成，就解决了。后来发现这种简单的方式并不能解决问题。因为国际层面上没有一个超越国家政府的国际政府，每个缔约方都希望自己说了算。这就面临着一个问题，要如何保证每个国家自己设定的目标，最后又能达成整体的共同目标。某种意义上，这就成为了一个悖论。如果《巴黎协议》要成功，就必须拥有一套自圆其说的方法，既能保证每个国家提出自己的目标，又能满足应对全球气候变化的要求。
另外就是法律形式的问题，主要涉及到美国。《京都议定书》之后，美国态度很明确，不能接受议定书这种法律形式。其核心关切是，条款上的数字不能具有法律约束力 (legally binding)，否则只能通过国会核准，其成功可能性基本为零。所以大家又在讨论什么样的法律形式可以让美国接受。以往所有的环境公约都按照这样一个套路：先有框架公约，再有协议 (protocol)，比如关于臭氧的维也纳公约和蒙特利尔议定书，基本都采取这种模式。哥本哈根大会时提了这么一种方式，最后演变成《坎昆协议》，就相当于大会决议，法律效力太弱。后来在授权里面用了三个词形容巴黎应该达成的协议：protocol，legal instrument，agreed outcome with legal force。大家知道protocol，但都不明确后面两个是什么意思。不过这是大家相互妥协的结果，让美国可以接受。
还有就是关于资金目标，其实也是老问题，后来一直围绕着奥巴马在哥本哈根提出的1000亿美元目标。大家一直在讨论，需要有个路线图来达成目标。这个问题在巴黎需要解决，否则很多发展中国家是不能接受的。在巴黎之前，在利马的世行和IMF大会上，经合组织 (OECD) 出了一个报告，核算了1000亿现在到了什么水平。他们估算的结果是680多亿美元，但是很多发展中国家不同意，认为它方法学有问题，也不够透明。实际确实存在这个问题，在公约下，气候变化其实有一个Steering Committee on Finance的委员会在工作，但是在多边进程下一直没有解决这个问题，没有开发一个完整的方法学，完成金融核算工作。然后OECD出了这份报告，引发了很多争议。在巴黎，我们到2020年有这个目标，那么到了2020以后是不是我们至少要以1000亿美元为起点。这成了一个具体的焦点问题。
最后，2011年之后，很多小岛国和不发达国家 (LDC) 提出损失与损害的问题。气候变化已经带来了影响，他们受到的损失由谁来赔付？这是一个新议题，美国和欧盟与小岛国分歧极大，这一问题直到最后一刻才得到解决。
这是《巴黎协议》达成之前所面临的一些核心问题，不但是这些问题复杂，各国还都存在很大分歧，这是多边进程推进困难的一个重要原因。随着这几年的进展，各国立场也发生了很大变化。以前，我们分析形势时常说气候变化有两大阵营，三股力量。两大阵营为发展中国家和发达国家，三股力量是欧盟、以美国为代表的伞形集团、77国集团加中国。但实际上到哥本哈根前后，已经出现了很大分化。最明显的就是发展中国家碎片化，77国集团内部出现了很多小集团。包括小岛国、LDC、非洲集团等，他们各有各的关切。剩下的发展中国家则组成了Like Minded Group of Developing Countries (LMDC)，中国也在里面，大家都有很明确的诉求。这也反映了最开始气候变化的主要矛盾，即发展中国家和发达国家，随着世界政治经济的发展，主要矛盾在发生演化。排放大国和排放小国之间的矛盾慢慢开始显现。美国与中国的一些互动和合作也反映了这一趋势。所以大国与小国之间的矛盾如何平衡也成为了一个很大的变数。这可以说，哥本哈根的失败更多的是由于在这种复杂的情况下，没有更多的准备，缺乏更好的驾驭。其实这个情况一直在延续，一直到巴黎。但巴黎的优势在于经历过哥本哈根的失败，对整个国际新形势有了更好的反映，更顺畅地反映到《巴黎协议》中去，这应该是其成功的一个关键因素。
整体而言，《巴黎协议》所面临的问题很复杂，既有老问题又有新问题。《巴黎协议》已经到了一个关键的时刻，但它必须取得成功。它可能无法解决所有问题，但必须完成一个承前又要启后的任务。这是整个《巴黎协议》之前面对的形势。无论如何，这个协议最后成功了，它在核心内容主要归结为一下几个点：
第一是长期目标，其表述力度之强还是出乎很多人意料。从两个方面来说，一方面是把“2度”目标非常明确地作为了长期目标，但是限定语是wellbelow，这体现了《巴黎协议》的力度。另外关于1.5度的目标也得到了比较好的体现，尽管这能达到什么效果还需要时间的检验。再一个核心内容是，虽然没有明确指出减排路径，但协议要求全球尽早地实现峰值。
第二是责任分配，共区原则最终还是得到了确认。它比较好地平衡了共同和区别这对矛盾共同体。共同的就是所有国家都要做出贡献，都要提交国家自主贡献。发达国家继续要做引领，发展中国家要逐步开始承担符合自身能力的责任。从力度上来说，提出了global stock taking机制，即全球贡献盘点，五年一循环，每个国家在任何一个时间段都可以提高你的力度。你可以随时更改，但不能后退，只能前进，就像一个紧箍咒。以此来保证力度的实现。所以说《巴黎协议》只是一个起点，不是终点。
从法律形式上来说，还是以议定书的形式起草的，包含了生效、批约等条款，但满足了美国的要求，所有国家提出的目标并不放到协议里面，法律约束力在于每个国家必须提交目标，目标的本身内容并不被法律约束。所以美国最后也接受了这个法律形式。
资金问题把1000亿美元作为2020年后的一个起点，这句话没有写进协议中，而是放在了与协议相关的决定里面。
损失与损害也作为一个单独条款列了进去，满足了小岛国和LDC的要求。
首先，内容是成功的，尽管有妥协，但整体上是成功的。尤其它很好地把共区原则，和原则下如何解释区别，做出了很好的界定，包括提出了力度的机制。
第二点是过程把握非常成功，这还是出乎大家意料的。与我以前参加的协议谈判相比，最大的不同就是，以往大家经常都不满意，但是都能接受；《巴黎协议》则是大家不仅接受，还都很满意。每个人在协议里都找到了自己想要的东西。所以不论是过程还是内容，把握的都很好。这可以说是多边进程教科书式的范本，人们以后在处理其他多边进程事务时可以从这里找到很多成功的经验。
另外，会议上作了很多推动实际行动的工作，展示了国际社会各界，不光是政府，还有私营部门，他们所做的大量努力。应该说它的影响将会是深远和广泛的，它框定了至少在2030年之前，整个气候变化的基本框架。大家的精力可以真正用在应对气候变化上面，而不是花在谈判上，争论谁的责任有多少。《巴黎协议》已经把责任框定了，大家按照协议去做就可以了。
开始看到协议的时候，我与很多发展中国家的人交流，虽然他们的很所诉求并未得到完全的反映，但他们实际上还是巴黎的成功由衷的高兴。现在《巴黎协议》所确定的框架，真的让大家有了一颗定心丸。大家都可以按照框架去执行，而不必担心转嫁责任的阴谋。其实一直以来阴谋论的影响很深——怎么利用这个问题来挤压你，压制你的发展空间。很多发展中国家还是有这个担心的。整个《巴黎协议》给大家感觉是这个事情还是应该做，我们还是能够以一种合作的态度去做。这也是《巴黎协议》非常重要的一部分。
还有很重要的一点，低碳发展已经是大势所趋，尤其这些年大家都能看到，我们未来的发展需要追求这样的路径，我觉得这是最根本的。如果我们在可再生能源、新能源上无法取得突破，还要依赖于化石能源的话，大家还是很难在这个问题上有所进展。但现在整个低碳发展的理念得到了大家的认可，这是整个《巴黎协议》成功最重要的一个基础。当然还有其他的因素，比如从会议之前，大家都认为这次失败的可能性不大，因为大概没人能够承担起失败的后果，无论如何这都会是一个成功的大会，关键看你的力度问题了。另外我们也聊到，巴黎发生了恐怖袭击，这是一个非常悲剧性的事件。但就是在这个情况下，没有人会说《巴黎协议》不能接受，这是不可能的了。当然这只是个偶然因素。另外，本次大会的酝酿确实是很成功的，所有参会的国家元首都在谈气候变化。以前比如在哥本哈根，有些国家元首发言说的是一些不相关的事情，但是在巴黎大家都密切地关注气候变化。另外，我的另一个感触是法国人对多边进程的尊重。在第二周，很多人开始建议开小会，让几个大国开小会来推进，但法国还是坚持给所有国家发言的机会。另外法国人在技术方面所做的工作很到位，分析工作很细致。再一个很重要的就是大国领导力，中国在这次发挥了特别大的作用，这是有口皆碑的。大家都在说除了大会主席法比尤斯之外，最忙的就是我们中国特别代表解振华了，每天都要和其他国家高层交流意见。其实重要的不光是会议上，会前，中国作了很多工作，发表了很多双边的联合声明，中美的，中法的，中印的，中欧的。在很多大的问题上，已经通过声明的方式把意见传达出来了。在《巴黎协议》之前，大家已经知道这些共识，但还需要将它反映到文字上，这就是巴黎大会所起的重要作用。各国在会后对中国所发挥的领导能力也给予了高度认可。
随着中国新一代领导人开始主政，中国在气候变化问题上的立场和观点有了明显的变化，中国已经认识到气候变化是中国未来参与全球治理，掌握话语权非常重要的一个抓手，必须在这里积极主动。同时中国在国内也做了大量的工作，以后发展方向就是和应对气候变化的目标一致的，必须要走低碳发展道路，这是毋庸置疑的。把国内战略和国际战略更好地结合起来，发挥一个领导带头作用其实是最完美的一种方式。中国正在逐渐做这种战略调整，《巴黎协议》也反映出了这一点。
当然了，巴黎气候大会也有不完美的地方。毕竟大家是要做一些妥协的，大家可能在媒体上也看到了一些报道，包括最后在“shall”和“should”问题上的妥协。但是瑕不掩瑜，这些与《巴黎协议》的成功相比，都是微不足道。可能可以看做是伟大的成功所必不可少的花絮吧。
从完善整个全球气候变化治理上来讲，巴黎确实是一个起点。它反映了新形势下我们应对气候变化的基本原则和基本方向。2020年前还有大量的工作要做，一个是批约和生效，一个是规则完善、机构建设。现在各国的承诺力度尚有所不足，2018年有个力度审评，如何把握好这一时机进一步提高力度。所以很重要的一个问题是，到2020年这段时间，如何保持巴黎会议集聚的政治动力 (political momentum) 。《巴黎协议》会给人一种大功告成的感觉，但实际上并不是这样。虽然大会促使180多个国家提交了国家自主贡献预案 (INDC) ，但如何保持这个势头还是很重要的。在协议中明确提出，2016年4月22日在纽约由联合国秘书长组织一次高级别签署仪式，秘书长将尽可能邀请各国首脑来参加，以保持这种政治动力。另外值得关注的是下一阶段规则的完善，机构的建设，包括2018年的力度审评，都比较关键。另外关于中国的角色，确实是举足轻重的。不只是因为中国排放量非常大，而是中国的方案确实很重要。国内开展了大量的行动，包括碳交易市场，低碳示范区，这些实实在在的工作是中国掌握话语权的根本。中国现在也愿意展示这样一个负责任的形象。中国近年在国际合作上非常活跃，比如亚投行、一带一路，提出了很多倡议和行动。在这个过程中，中国需要把绿色产业有机地结合到中国以后的国际合作里面去。这是非常关键的，国际也很关注我们。这对我们树立起好的形象和信心都是很重要的。当然，后续气候变化工作还存在很多挑战，气候变化在政府部门中相对比较弱势，进一步强化机构建设还是非常关键的。
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