以城市包容性提升地区经济活力
2020年3月30日，中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，强调引导劳动力要素合理畅通有序流动，推动城市公共资源按常住人口规模配置，保障城乡劳动者享有平等就业权利等，这其实是从城市包容性的角度激发社会创造力和市场活力。笔者认为，城市包容性的改善有利于吸引人才流动并选择创新创业，从而推动地方的高质量发展。而这一观点在新冠肺炎疫情防控和促进复工复产中得到进一步的验证。
笔者收集了新冠肺炎疫情期间全国各地级市相关抗疫措施的政府公文并作了文本分析，以识别哪些类型的防疫措施可以有效遏制疫情蔓延，促进复工复产。具体来说，笔者利用中文词频分析方法，将地方政府的抗疫公文量化为扩大社交距离措施、接触者追踪措施、医疗卫生保障措施、信息公开措施、主体责任落实措施、交通物资保障措施以及财税金融措施。研究发现，地方政府的疫情防控措施有效遏制了新冠肺炎疫情的蔓延。具体来说，以大数据技术为基础的接触者追踪技术，明确的地方主体责任以及交通物资保障措施的抗疫效果最显著。及时公开疫情信息，增加疫情防控的科普宣传，强化社交距离措施，包括外出戴口罩、封闭高风险的小区（社区）、推迟复学等措施，也有效降低了疫情的传播。相对其他措施而言，财政措施和医疗卫生保障措施对减少疫情传播的作用较小。
同时，收集百度城市内迁移大数据，还可以衡量各地的复工复产程度。2月10日，即春节假期后的第一个工作日，各城市的平均复工复产率不到15%。随着差异化与常态化防控措施的推进，各地的复工复产率逐步上升。截至目前，各城市的工作日城市内部通勤量高于2020年1月的第一个工作周的通勤量，显示目前我国各城市的社会经济活动基本恢复到疫情前的水平。地方政府的这些疫情防控措施不仅可以遏制疫情扩散，还有效地促进了复工复产。在这七类措施中，接触者追踪技术与扩大社交距离是促进复工复产最为有效的措施。
除了政府公共防控措施以外，城市包容性在保障民生、促进复工复产方面发挥了十分重要的作用。这是因为，城市包容性不仅仅是一种社会态度，更主要的是体现在收入再分配的均等性和公平性，涉及社会保障、公共服务、社会参与等多种维度，需要一个开放与服务型的地方政府作为支撑。笔者利用国家卫生健康委员会的2016年中国流动人口动态监测调查数据，度量了280个城市的包容性。研究发现，城市的包容性程度基本上呈现由东向西逐渐递减的空间态势，省会城市通常比同省份的其他地级市有更高的包容性。城市的包容性基本与人口流动的趋势是一致的，人口流入越多的城市，包容性越高。但是由于国家严格控制北京和上海的人口规模，相对于其他特大超大城市而言，北京和上海的城市包容性偏低。
笔者构建了七大疫情防控措施的第一主成分，作为疫情防控措施的强度指标。结果发现，城市包容性的空间分布与疫情防控措施是正相关的。城市的包容性越高，疫情防控措施越有针对性，越能有效控制疫情蔓延。城市的包容性越高，地方政府越开放，市场服务意识越强，就越能够针对疫情变化迅速制定政策，控制疫情蔓延。2月12日，春节假期后的第三个工作日，江苏省和浙江省就出台了稳定经济发展、促进复工复产的若干措施。截至3月25日，这两个省的复工复产率均达到了99%以上。可见，高包容性的城市能够根据疫情变化，及时调整防控政策，在遏制疫情蔓延的同时，维持社会经济的稳定发展。
笔者进一步分析城市包容性影响到哪些具体防疫措施的实施与推广。有以下几点结论：首先，高包容性城市出台了更多的财政金融措施，以保障疫情防控的资金支出以及维持社会经济稳定发展。通常高包容性城市的市场化水平较高，有大量的中小微企业，也是劳动力就业的储水池。为了维持地方经济的平稳健康，态度较为开放的地方政府也及时出台财政金融相关措施，帮助企业渡过难关。其次，高包容性城市的防疫措施更强调防疫过程中各行政部门的主体责任。高包容性城市的地方政府更具有服务意识，其制定的防疫措施更具有指引性，在其防疫公文中明确医疗系统、社区、交通部门、民政部门等各政府部门的主体责任与事务范围，使得各政府部门在应对突发疫情时有章可循，迅速落实各项抗疫事务。而且，政府在抗疫公文中明确了各政府部门的主体责任，使得民众可以得到确定的信息指引，减少了信息不对称引起的恐慌，有效遏制了疫情蔓延，最终促进复工复产。
城市治理的一个重要方面是切实落实《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，着力提升城市包容性，促进高质量发展，具体建议有以下几个方面。
第一，建立常住人口基本公共服务全覆盖的城市公共服务体系，促进人口市民化。2019年中央政府已经放开放宽了除个别超大城市外的城市落户限制，拆除了户籍制度的障碍。除此之外，政府还需要转变观念，以常住人口为基数配置城市公共服务资源，增加城市公共服务供给。如增加教育资源供给，完善流动人口子女异地入学与升学制度，改善和增加医疗资源等问题，提高城市的包容性。
第二，完善城市基本社会保障制度。提高城市包容性，不仅需要增加医疗资源等公共服务的供给，更重要的是完善城市基本社会保障制度，完善和统一市基本医疗保险、养老保险和基本养老保险的异地结算系统。2019年，中国的流动人口达到2.36亿，占中国总人口的17%左右。这些人口流动到其他城市工作、居住，不仅仅需要一个工作，也需要一个均等、公平的社会保障制度，才能让这些流动人口在城市长期居住下去。
第三，强化政府信息化建设。如前所述，接触者追踪技术是疫情防控和复工复产效果最显著的措施之一，说明信息化建设的重要性。提高政府信息化水平可以促进政府信息公开，减少信息不对称。通过政府信息化平台的建设和开放，城市居民可以公开公平地获得公共服务，促进城市公共服务的均等化，这也是提升城市包容性的一个重要渠道。
（作者单位：厦门大学经济学院、王亚南经济研究院）
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