2023年公共管理学研究发展报告
2023年的公共管理学研究，紧扣时代之问、实践之问，致力于探索并回答公共管理与公共政策领域的重大命题，服务国家治理体系和治理能力现代化建设。国家治理现代化的发展逻辑、运作机理及其价值显现得到学理揭示，高质量发展、全国统一大市场、乡村振兴、“枫桥经验”等议题成为研究重点，新兴技术对治理观念、结构与过程的重塑，以及规制新技术以实现技术向善成为新的研究增长点，建构中国公共管理学自主知识体系的自觉意识不断凸显。
国家治理现代化的公共管理叙事
在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴的新征程中，围绕“中国式现代化”展开学理研讨成为包括公共管理学在内的各社会科学学科的共同关切。国家治理体系和治理能力现代化既是实现中国式现代化的应有之义，也是实现中华民族伟大复兴的坚强保障。公共管理学界继续聚焦国家治理现代化中的重要命题，围绕深化机构改革、助力高质量发展、化解公共治理难题等充分发挥学科优势，为推进国家治理现代化贡献学科力量。
深化机构改革与推进国家治理现代化之间的内在逻辑在学理上得到进一步阐发，在历史脉络中把握新时代机构改革的特质成为重要的研究取向。竺乾威指出，我国的历次机构改革主要围绕政府的内部改革和政府与外部组织关系两部分展开，在历次改革中逐步形成了一种从政府掌控到政府主导下多方合作的政府治理模式，未来的机构改革应从完善政府组织体系、提升政府治理能力、机构改革与政府治理模式同步演进三个层面调整和完善。陈振明认为，我国机构改革历来重视顶层设计，改革的经验在于始终坚持党的全面领导、以人民为中心、优化协同高效和全面依法治国的原则。何艳玲、李丹分析了新时代机构改革的特质，指出新时代机构改革的逻辑呈现从职能转变到国家治理体系现代化的转向，“体系化”构成其核心特质，党的领导作为一种改革机制，将政府组织的制度化、精细化和规范化变革嵌入合法的制度框架和深层次组织变革中。张成福系统论述了政府治理现代化的世界观和方法论，认为中国政府治理现代化的基本目标与战略在于建立和发展以人民为中心的民主参与、社会协同、整体协调、回应负责、开放透明、遵循法治的现代化治理体系。孔繁斌、郑家昊将建设服务型政府置于行政体制改革的整体脉络中，指出建设人民满意的服务型政府充分表达了中国共产党治国理政的根本宗旨，同时为新时代中国特色社会主义行政体制的创新发展提供了目标和方向，它既具有制度建设的指导功能又不乏价值倡导的象征意义。钟开斌、薛澜将应急管理改革发展内嵌于中国国家治理现代化过程中，指出中国应急管理事业发展的主线是以理念变革引领体系和能力变革，进而推进应急管理理念、体系和能力“三重现代化”，这个过程是党和政府高适应性和坚韧性在应急管理领域的生动展示。
聚焦高质量发展、构建全国统一大市场、乡村振兴等重大议题，探索推进国家治理现代化的实践路径。一是强调高质量发展的世界意蕴，并将其从经济领域扩展到城市和社会场域。魏晓莎、张淼认为，中国的高质量发展实现了对资本主义发展模式的理论突破与实践超越，是中国共产党立足新时代对中国发展模式作出的创新性优化，不仅向世界展现了马克思主义的强大生命力和中国共产党的领导智慧，也为世界各国和全人类的发展提供了中国方案和中国道路，具有深刻的世界意蕴。姚树洁、汪锋将高质量发展、高品质生活和中国式现代化相联结，提出高质量发展是创造高品质生活的前提条件，高品质生活反过来为高质量发展提供优质的人力资本和万众创新活力，是党群联结、社会和政治长期稳定的根本保障，是中国式现代化有别于其他国家现代化的重要特征。刘琼莲主张通过发挥党建引领功能，牢固树立全周期服务理念，提高现代治理服务能级等方式，深入推进社会治理共同体高质量发展。二是注重从“有效市场+有为政府”维度分析全国统一大市场建设的战略路径。裴广一、葛晨系统回顾了政府和市场关系探索的历史脉络与国际经验，提出以历史的、动态的、辩证发展的观点来把握政府与市场关系的实质，以“有效市场”和“有为政府”有机结合为关键路径，从全局和战略高度加快建设全国统一大市场。叶剑平、陈思博描述和阐明了政府在建设全国统一大市场中应该遵循的基本规则，认为要遵循社会主义市场经济体制改革的基本逻辑，在推进社会主义市场经济体制改革的框架中进行，既要坚持社会主义市场经济改革方向，又要坚持和发挥中国特色社会主义制度的优越性。三是注重有为政府、顶层驱动在乡村振兴中的作用。王俊、范建刚基于有效市场与有为政府激活乡村振兴的理论逻辑，认为在全面推进乡村振兴的进程中，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要发挥政府在保障乡村振兴战略实施中的统筹规划、政策引导、制度保障作用。丁建彪认为，国家战略驱动成为同时保障乡村振兴目标任务和基层治理现代化实现的新载体。国家战略驱动通过自身的政治势能、国家资源、稳定结构，确保了乡村振兴战略目标和任务的实现，在更深层次上推动基层治理现代化进程并取得预期的成功。
深刻总结新时代“枫桥经验”的内涵与价值，进一步探索基层治理现代化在新时代的发展与完善。杨开峰指出，新时代“枫桥经验”是中国式基层治理现代化的典型样本，进一步发展“枫桥经验”，要处理好社会治理与经济治理的关系。景跃进认为，对新时代“枫桥经验”的全面理解必须超越基层社会治理的视野，将其置于以“中国式现代化”为核心的话语体系中来认识和定位。任勇强调，要重视新时代“枫桥经验”的数字治理面向，在坚持和发展新时代“枫桥经验”过程中将党的群众路线优良传统与数字治理新技术新手段有机结合起来，更加重视其数字治理面向及其相应的应用过程。宋世明、程荃关注到“枫桥经验”从乡村推及至城市的适用性问题，强调结合城市基层治理实际特点进行调适优化，打破空间区域差异，实现“枫桥经验”在现代城市基层治理场域中的有效嵌入。王道勇认为，“枫桥经验”的形成和发展是一个在党的领导下由以人民群众为主体的各方力量共同塑造、共同维系的过程。“枫桥经验”的成功在于，其在不同历史时期通过持续创新，有效地发挥其维持社会秩序的关键功用，较好地回应了人类社会如何实现“良序”这一根本议题。
直面社会治理中的难点、热点，关注国家安全体系和能力现代化建设，为维护国家安全和社会稳定提供来自公共管理学的学科支持。一是强调中国统筹发展和安全的治理韧性。燕继荣构建了“需求—回应”框架，阐释了中国经济持续发展与社会长期稳定并行不悖、互相促进的制度成因。中国不断推进的“社会管理”创新和“社会治理”改革在化解社会矛盾的同时倒逼了政府改革，提升了政府回应性。汪广龙等聚焦于中国统筹发展和安全的实践，认为统筹是中国推动发展和安全统一的关键，而总体性领导的整体治理是统筹实现的具体体制。二是注重阐发社会治理共同体、国家安全与中国式现代化的关联与实践路径。王佃利、徐静冉基于社会治理共同体的时代特征，探究社会治理在中国式现代化中的目标定位，认为社会治理现代化是中国式现代化的治理回应，社会治理共同体又是中国式现代化的社会发展目标，彰显着中国特色的人民性、共享性、包容性和系统性。张贤明、段卓廷指出，国家安全是保障国家治理现代化和实现高质量发展的重要支撑，社会治理共同体的构建能有效夯实国家安全的社会基础。鹿斌、金太军主张在总体国家安全观指导下，从党组织建设、主人翁角色、政府职能、智慧治理等方面完善社会治理共同体建设方案，建设更高质量、更高水平的治理体系，维护国家安全和社会稳定。
探索数字时代的治理之道
大数据、人工智能等新兴数字技术既为国家治理现代化带来了强大的技术支撑，也为国家治理体系和治理能力现代化带来了新的课题。数字时代的国家治理、数字政府建设的进展、公共数据的开放与规制等新兴议题，成为新时代公共管理学者着重探索和研究的重要问题域。
数字时代的国家治理研究聚焦在城市治理、社会治理、基层治理等方面，技术对治理过程的重塑愈发受到关注。吴晓林认为，流量城市正在成为新的城市形态。流量城市的治理，实质是为解决“现实空间与虚拟空间、传统治理与超大规模”的结构矛盾提供思路，这意味着决策者需要重新评估城市的增长和治理战略，配以更好的制度设计。张雨睿等认为，网络空间已成为空间治理与城市治理的重要单元和载体，这带来中国城市治理的系列新议程：空间建设、空间区划、空间竞争、空间互动与空间正义，挑战着基于物理空间设定的治理模式与体系。叶林、邓睿彬引入适应性治理来分析超大城市社会治理数据化的转型，主张加强社会治理数据化带来的数据合法性、可靠性、共享性等问题的研究，推动部门间协同、社会自主参与和数据技术应用的制度设计和政策创新。董幼鸿、周彦如分析了技术赋能城市韧性治理的体现，强调以系统思维设计城市风险治理与应急管理体系，以更加包容的态度看待技术要素的赋能作用，克服来自能力、结构及价值的多重壁垒。姚尚建认为，城市数字治理是一种基于数据的治理，数据的生产不但成为公共治理的基础，而且还意味着对城市权利的支配，需要通过有效的制度设计防范数据运行过程的不平等造成的城市居民数字权利的损害。
数字技术全方位、系统性地重塑了治理理念，敏捷治理呼之欲出。詹绍文、赵雪指出，敏捷治理作为一种新的治理理念和模式，具有的时代感召力和前瞻性为智慧社区建设提供了理论基础和方向指南，有助于形塑一种新型社区形态。于文轩建构了敏捷治理框架，试图以敏捷方法解决以传统官僚制为基础的行政管理体制与超特大城市治理有效性之间的冲突。敏捷治理不仅适合非常态下的治理，更可以满足风险社会常态化治理的客观要求，还可以为超大、特大城市治理提供理论指导。容志提炼出城市数字化转型促进敏捷治理的机制，主张数字化转型不仅包括技术的精准运用，还包括传统治理机制的适应性调整，而敏捷治理必然是这些综合性因素的产物。韩万渠、袁高辉聚焦敏捷治理的兴起与运行逻辑，认为精准识别、柔性运作和渐进调适构成敏捷治理的核心能力，而敏捷治理亦成为国家数字能力的重要维度。
数字政府的发展使得从地方创新透视中国之治成为理论可能。一网统管、接诉即办、城市大脑等颇具特色的地方治理创新成为理论研究的关注重点。顾丽梅、宋晔琴基于上海“一网统管”，构建超大城市敏捷治理框架，剖析了“一网统管”驱动下的中国超大城市敏捷治理困境及未来优化路径。孙志建考察了城市运行“一网统管”的治理重塑效应，指出平台化运作的整体性政府是数字化转型阶段整体性政府建设的基本方向，“一网统管”将专业主义和整体主义两种力量有机关联，探索出整体性政府建设方案。燕继荣、张志原认为，北京市“接诉即办”改革提出了一条以市民诉求为驱动实现城市社区治理体系创新的解决路径。“接诉即办”改革通过建立政府—市民责任纽带，强化社区—居民协作关系和赋能居民自我管理，实现了社区治理效能的提升。李文钊将“接诉即办”定义为“中国之治”在基层的典型案例，将“接诉即办”与“中国之治”联系起来，既可以更好对作为地方治理实践的“接诉即办”改革有深刻洞见，又可以加深对中国国家治理现代化逻辑的实践认知。郁建兴、樊靓以杭州“城市大脑”案例验证了数字技术赋能社会治理的作用机制，主张通过管理、制度与价值等途径的多向互构，促进技术迭代创新、优化技术治理参数、厘清技术运用边界，从而实现数字技术与社会治理的深度融合。陈云认为，杭州“城市大脑”以问题为导向，既是一种新兴产业政策，也是对“企业家型政府”和“无缝隙政府”的实践。“城市大脑”项目把公共服务和数字经济的交互融合作为推动城市治理现代化的两个轮子，实现了政府与市场、技术与治理的对接，在发展数字经济的同时提升了城市综合竞争力。
对公共数据开放的范围、目标与内容的理论研究，为制度设计廓清了方向。王翔、郑磊认为，公共数据共享、开放和利用的基础是数据治理。公共数据治理不仅是对公共数据的治理，更是“公共的”数据治理，不仅是技术判断的问题，更在于对价值的判断。杨东、毛智琪基于对国际公共数据开放制度的考察，主张构建政府指导与市场化运营相协调、安全与发展相平衡、场内与场外相结合的多元化发展格局，推动中国数字经济的高质量发展。夏志强、闫星宇总结了大数据时代“个人数据”体现出的自由漂流特性，提出了“国家受托—社会用益”的个人数据权属二元分置思路，建议通过对个人数据的确权来破解“数据群岛”困境以及实现数据开放共享。黄贤达、高绍林指出，中国的公共数据开放与政府信息公开呈现并驾齐驱的发展关系，建议在公共信托理论的指导下，依托开放且规范的制度建构框架，探寻公共数据开放的最优路径。
对数字技术的风险规制是促使技术向善的重要路径。张成福、王祥州系统分析了人工智能嵌入公共服务治理的风险挑战，包括数据质量不足、技能人才短缺、统筹规划抵牾、数字鸿沟庞大、解释问责模糊、伦理冲突激化、安全隐私脆弱等。柳亦博等考察了人工智能参与决策对行政伦理的影响，提出重视数据、算法、算力三方面可能存在的伦理危机隐患，强调从加强伦理审查、突出公共价值治理、明确技治边界三方面积极回应决策伦理风险，促进人工智能与政府治理的协调发展。闫瑞峰基于伦理视角分析了算法设计问题，认为算法伦理问题直接产生于算法设计实践，而算法设计的伦理问题源自不同算法设计者的伦理立场，是现实世界与技术界互动交融的结果。于文轩、刘丽红通过对算法风险的揭示，建议从治理主体和治理技术两个维度重塑算法治理的全过程，通过合作治理的方式形成拥抱变化、开放动态、敏捷共治的规制路径，从而适应和应对算法风险的高度不确定性、有效规制算法风险。周晓丽、姬晓暄认为，算法嵌入政府治理既是人工智能技术的扩展，亦是社会治理效能的延伸，要坚持把增进公共福祉作为治理的终极价值，在智能技术和政府治理的双向互动间寻求平衡，最大程度发挥算法技术优势，以期更好地赋能政府治理。
建构中国公共管理学自主知识体系
作为一种经世致用的理论知识，公共管理学自主知识体系是理解中国之治、探寻中国之理、传播中国故事，并以此观照和影响全球公共管理实践的中国智慧。
一是在学科调整优化背景下，确证公共管理学的学科属性与价值，推进公共管理学学科体系建设。2023年5月，国务院学位委员会公共管理学学科评议组发布了《公共管理学一级学科下属二级学科指导性目录（2023年）》和《公共管理学一级学科下属二级学科简介（2023年）》，为公共管理学科专业的高质量发展提供了规范指引。这轮调整中，行政管理和公共政策被确立为公共管理学的基础性二级学科，为其他二级学科提供基础理论和方法支撑，增设数字公共治理和全球治理为二级学科。这些调整及时回应了国家发展战略和现实需求，扩宽了公共管理学的研究领域，强化了公共管理观照现实世界公共治理问题的适应性，将在学科建制、研究队伍以及资源配置上对公共管理学产生长远的影响。
新的学科生态下，重新审视“本土与世界”“历史与当下”“继承与发展”的关系，成为公共管理学不同的学科建构方向。尽管建构的方向是差异化的，但这种差异却并不构成学科发展的分歧，而是基于“建构中国自主的公共管理知识体系”这一共识之上的“和而不同”。一种路向聚焦于学科发展的“文明”属性，主张对建立在西方“普世性”文明基础上的公共管理学进行祛魅。如杨立华主张“打破‘西方文明中心论’，发展基于文明、研究文明、促进文明交流和合作及全球文明大发展”的文明公共管理学，并在“尊重历史且超越历史”的基础上发展历史公共管理学。一种路向重视融通古今中外资源，如颜昌武主张融汇“中国数千年发展所积累的大国治理传统”“马克思主义的‘社会主义’传统”“当代行政学的‘西方’传统”三种理论资源，将具有地域特征的中国本土经验拓展为具有典型代表意义的普适性理论概念，推动中国行政学自主知识体系的持久发展。杨开峰则认为，“坚持国际视野与独立自主统一的发展道路”同样重要，关系到“公共管理学科如何培养人、如何建理论”，进而影响“讲好中国故事，发挥中国影响”的实际效果。
二是立足于新技术对公共管理研究范式的变革，在学科交叉融合基础上明晰公共管理研究的核心特质和发展路径。米加宁、刘润泽指出，以ChatGPT为代表的人工智能技术前所未有地变革了知识生产方式和研究范式，重塑着传统的学习方式、学习能力和跨领域知识整合，个体需要培养更强的创新能力和跨学科整合能力，以适应知识生产方式的快速发展。陈振明认为，数字化、智能化、量子化以及“融合科学”和“开放科学”时代的来临，改变了公共治理的研究范式以及知识体系，学科分割及知识碎片化削弱了人文社会科学解决社会问题或政策问题的能力，范式转变以及学科交叉和知识融合正催生社会科学研究的新形态及新知识图景。
中国公共管理学既要在范式变革中扩宽研究视野，博采众长，还需要时刻秉持学科的核心价值锚定。一方面，作为一个典型的跨学科、交叉学科、综合性和应用性的领域，公共管理学应当高度关注当前科学技术革命的新态势尤其是科学研究新范式的兴起，深化学科交叉与知识融合，拓展研究视野与主题，凸显时代精神与中国特色。张书维、刘星系统梳理了行为公共管理研究的主题、方法，主张将行为公共管理带入公共管理研究中，坚持公共管理作为行为公共管理学的底色，助推公共管理研究的科学化与精细化。陶磊、文博强调，作为一门跨学科、交叉学科，公共管理研究应该注重最新科学技术研究成果与研究范式，拓展学科研究范畴，呼吁将行为遗传学这一全新视角引入公共管理研究之中，引领国际公共管理的研究前沿。另一方面，公共价值、公共性等学科的核心关怀也需要时刻被观照。麻宝斌、杜平主张回归“人民至上”和“以人为本”的国家治理初心，将“人”作为公共管理研究的“灵魂”和“主线”，从而构建与国家治理体系和治理能力现代化相适应的中国特色社会主义公共管理知识体系。王铮等认为，百年公共行政学正在发生“民本”转向，“人”的主体性正在重新受到公共行政学的重视。张成福、杨崇祺强调，当代公共治理正处在一个典范转型的时期，公共治理理论和实践领域的诸多问题和危机，首要是公共治理价值的危机。重建公共治理的新典范，必须重新确认并重建包括人性尊严、公共利益、社会正义等公共治理的价值。丁煌、梁健通过分析公共行政学研究范式，主张始终坚持和增进把“公共性”作为公共行政的根本信念、根本价值和根本属性，“为了增进公共利益的‘善’的事业”应当是“公共行政学这门学科的本质”。
三是在自主知识体系建构中既要立足中国，也要将本土知识国际化，为人类社会提供新的知识积累，为人类文明新形态提供新的理论体系。作为具有悠久历史的国家，中国情境的广度和深度，是很多其他情境无法比拟的。建构中国自主知识体系，不仅可以助推中国式现代化进程，而且将为其他国家的发展与治理实践提供重要的理论借鉴。中国公共管理学应当也完全能够在总结和提炼中国公共管理创新的鲜活经验基础上，构建并提供面向世界、面向全人类发展进步的创新性理论知识。
中国公共管理学应当增强理论自觉，提炼中国公共管理的标识性概念，向世界传递中国之治的公共管理叙事。“以品质成就自主”是建构自主公共管理知识体系的前提。这要求研究问题的选取应对实践有价值、对理论发展有贡献、对未来发展有预见，并真实反映中国场景下的重要实践。话语的有效转换和传播，是优化中国叙事、讲好中国故事的基础。容志指出，“通过中国式现代化理解公共行政是中国自主知识体系建构的逻辑起点”，服务于和归属于中国式现代化的公共行政知识体系就是自主的且最有生命力的科学体系。姜晓萍认为，彰显中国之路、中国之治、中国之理，还需要重新找准植根中国大地、面向中国问题的切入点，大力推进立足中国历史和现实的人文社科本土化教育教学。
中国公共管理学还应将中国问题置于国际视野之中，不仅解决中国之问，也要回应世界之问。郁建兴、黄飚指出，国家治理体系和治理能力现代化、“一带一路”、构建人类命运共同体、全球发展倡议等，都是具有世界意义、未来意义的概念和理论，需要更好地运用面向全人类的话语，进行面向未来的理论叙述，推动多元包容的全球性知识体系形成。孙柏瑛认为，公共管理需要迫切思考社会、国家乃至全球公共治理的出路以及中国未来发展的方案抉择，加大将中国之治的经验向海外传播的力度，在传播过程中诠释“中国故事”，开展理论对话，增进世界对中国治理的理解。薛澜主张重新思考和回顾中国公共管理实践发展的历程，用自主的积极态势来探讨建立具有中国特色和普适意义的创新性公共管理理论体系，在立足中国实践的基础上提出有普适性的概念和理论，构建和形成中国公共管理研究的大视野、大格局。
反思与展望
面对世界百年未有之大变局，新时代的公共管理研究应当不断反思、观照时代、回应实践，持续回应国家治理重大问题，在学科交融交叉中确证自身存在的独特价值。新时代公共管理学的发展既需要强调交叉融合、博采众家之长，也需要以高品质研究助力中国自主知识体系建构，服务中国式现代化伟大实践，优化中国叙事、讲好中国故事、传播中国思想。