欧盟“碳边境调节机制”及其对中欧经贸的影响
本文作者：商务部国际贸易经济合作研究院 姚铃 夏传信
2021年7月，欧盟委员会提交“碳边境调节机制” （CBAM）草案，开启了欧盟碳市场改革关键立法的进程。2022年6月，欧盟另外两大立法决策机构——欧洲议会和欧盟理事会分别形成各自关于CBAM的立场；2022年12月，欧洲议会和欧盟理事会就建立欧盟层面的CBAM达成一致。2023年2月8日，欧洲议会环境、公共卫生和食品安全委员会通过机构间达成一致的CBAM最终方案，预计正式的CBAM法规上半年将得以生效。总体而言，最终方案是相关利益方相互妥协的产物，既体现了欧盟要成为全球第一个“气候中和大陆”的雄心，同时也兼顾了缓和欧盟高碳产业因乌克兰危机而加重的绿色转型负担，以及保障社会弱势群体较为顺利适应绿色转型的需求。
一、最终方案兼顾减排雄心及保护产业竞争力考量
“碳边境调节机制”是欧盟“2030年适应减排55”一揽子措施的关键措施之一，也是欧盟碳市场建设发展至第四阶段的重要举措，旨在通过对不符合欧盟碳排放规定的进口产品征收碳关税，解决非欧盟国家不对称气候治理政策造成的“碳泄漏风险”。过去一年，围绕实施时间、覆盖产品、排放类别、治理机构、免费排放配额、出口碳成本和国际责任七个方面，欧盟层面就CBAM草案进行了充分讨论。从目前达成一致的CBAM最终方案看，其将是一份兼顾欧盟碳减排雄心水平和保持产业竞争力的法案（见表1）。具体表现在：
第一，产品覆盖范围和排放类别的扩大体现了欧盟碳减排雄心。欧委会草案最初覆盖的进口产品包括水泥、铝、化肥、电力和钢铁五大领域，排放类别仅限于直接排放（产品生产过程中释放的温室气体）。2022年6月，欧洲议会通过的修订案要求增加碳关税覆盖的进口产品范畴，从5大领域增加至9大领域，新增有机化工、塑料、氢和氨四大领域；将间接排放（产品生产过程中使用的电力消耗产生的碳排放）连同直接排放共同纳入碳成本计算。而各方达成一致的CBAM最终方案覆盖的产品范围则确定为六大领域，包括钢铁、铝、氢气、化肥、水泥和电力；各方也同意，过渡期结束前进一步评估是否纳入有机化工和塑料，以便2030年前CBAM涵盖产品的范畴与欧盟“排放交易体系（ETS）”涵盖的领域相一致；排放类别包括直接排放和间接排放，尽管间接排放适用的产品范畴仅有水泥和化肥。除此之外，CBAM 全面实施的时间提早至2034年，比最初计划的2035年提早1年。
第二，免费排放配额的安排及出口碳成本补贴体现了欧盟维护自身产业竞争力的考量。在免费排放配额的安排方面，最终方案秉持分阶段取消免费配额的宗旨，在欧洲议会激进方案（6年内完全取消）和欧委会方案（10年内完全取消）之间进行了折衷（9年内完全取消），体现了欧盟为推动其产业转型升级的综合考量；同时，出于对欧盟产品因承担较高碳排放成本而导致出口竞争力减弱的担忧，临时协定要求欧盟委员会在过渡期结束前对欧盟出口至第三国的产品展开碳泄漏风险评估，并提供符合世界贸易组织规则的应对风险提案（如为出口产品提供碳成本补贴）。
二、欧盟碳边境机制将给我对欧出口带来较大影响
“碳边境调节机制”是欧盟实现2050年气候中和的组合工具之一，与排放交易体系（ETS）共同构成了一枚硬币的正反两面。欧盟委员会2021年7月提出的碳边境调节机制草案，因仅涉及我对欧盟出口的钢铁、铝、化肥和水泥四类产品（2022年合计占我对欧出口总额的3.2%），对我直接影响尚不明显。但从欧盟机构间达成的最终方案看，CBAM对我不利影响恐进一步增大，特别是在能源转型和我相关产品进入欧盟市场方面，额外碳成本的不利影响正在显现。
一是我对欧盟出口面临额外碳成本的产品从四大类有可能最终扩大至七大类，覆盖钢铁、铝、化肥、水泥、氢、有机化学品和塑料。在过渡期结束可能纳入有机化学品和塑料制品的情况下，我受影响对欧盟出口产品共计132种（海关HS四位编码），2022年对欧盟出口合计达543亿美元，占当年我对欧盟出口总额的9.7%；其中，我对欧盟出口有机化学品和塑料金额分别达到207.5亿美元和154.2亿美元，出口数量分别为380万吨和426万吨，按照2022年全年欧盟碳价平均80欧元/吨简单计算，我对欧出口有机化学品和塑料将分别面临3.04亿欧元和3.41亿欧元的额外关税。
二是未来我钢铁、铝对外出口可能遭遇欧美等联合限制。与水泥、化肥等产品主要出口发展中经济体不同，我钢铁和铝产品主要出口欧盟、美国和日本等发达经济体，2022年对三方出口合计金额分别占我钢铁和铝出口总额的18.5%和26.8%。美欧在“贸易与技术理事会”框架下已开始就构建钢铝产品可持续贸易规则加强协调，碳关税则是可能的手段之一。未来相关规则可能被更多发达经济体采纳，将对我钢铁和铝产品出口及产业发展带来压力。
三是我能源结构转型压力增大，尤其是在提高可再生能源发电占比方面。欧洲议会的碳边境调节机制修正草案将间接排放纳入碳排放计算，即制成品的生产、加热和冷却过程中使用的电力要纳入排放计算，将对我现有能源结构构成威胁。目前我可再生能源发电约占全社会用电总量的30%，但可再生能源占全社会能源消费总量的比重仅为15%；欧盟可再生能源发电比例2020年约40%，可再生能源占能源消费总量的比重为22%，我与欧盟在可再生能源的发展方面存在差距。欧盟是我最大的贸易伙伴，如果间接排放最终纳入碳边境调节机制，我对欧盟出口将面临在产品生产中加大使用绿电的紧迫性，进而挑战我可再生能源在全社会用电总量的既定占比目标，对此相关政府部门和企业需尽早谋划并妥善应对。
[1] 根据法规，钢铁、铝和氢气仅计算直接排放。PROVISIONAL AGREEMENT RESULTING FROM INTERINSTITUTIONAL NEGOTIATIONS ，ANNEX IA List of goods for which only direct emissions will be taken into account, pursuant to Article 7(1).
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