工道·理论｜郑功成：促进劳动法律体系不断完备并向法典化迈进

观 点

●劳动关系日益复杂化，劳动领域新问题层出不穷，对完备的劳动法律体系建设提出新要求

●目前，劳动立法尚有空白且法律法规之间缺乏协调性，国家层级配套法律文件落后且位阶较低

●“十四五”时期，要推动劳动法律体系逐步走向完备，启动编纂劳动法典工程并取得阶段性成果

●要科学设计法典框架，加紧研究行动方案

访

 郑功成  全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授

“法典化是法律体系稳定、成熟的象征，更是高质量建设劳动法治的标志。”全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成表示，在民法典取得成功后，法典化应当成为劳动法治建设的目标，并置于优先位置，因为其关乎最基本的社会关系，且直接影响着劳动者权利。应加快促进劳动法律体系完备化，同时尽快启动劳动法典编纂。

数字时代对劳动法治建设提出新要求

记者：随着社会的发展、经济结构的调整、互联网技术的革新，劳动方式不断改变，催生出共享用工、居家办公等一系列新的工作模式。数字时代对劳动法治建设提出了哪些新要求？

➤郑功成：改革开放后，伴随经济社会结构多元化和劳动体制改革，劳动关系也走向复杂化。国家立法机关和行政机关开始重视劳动法治建设，并先后制定了一批劳动法律法规，为调整劳动关系提供了基本法律依据。但因劳动关系日益复杂化，劳动领域的新问题也层出不穷，劳动法治建设滞后导致的不良效应日益突显，进而对完备的劳动法律体系建设提出了新要求。

中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。基于上述目标导向和劳动领域治理的迫切需要，加快完善我国劳动法律体系客观上具有必要性、重要性、紧迫性。

记者：在充分肯定以往劳动法治建设取得巨大成就的同时，能够看到现行劳动法律体系还不能很好适应时代发展需要。您认为目前我国劳动立法还有哪些方面需要完善？

➤郑功成：首先，立法尚有空白且法律法规之间缺乏协调性。从我国劳动法律体系现状来看，立法空白比较突出的主要是基本劳动标准领域，既缺乏综合性立法，也没有高位阶的专门性单项法，目前主要依靠各种政策性文件加以实施，不能适应新时代保障劳动者正当权益的要求。其次，国家层级配套法律文件落后且位阶较低。对劳动法和劳动合同法起配套支持作用的法律文件多数为部门规章、地方立法或地方规章，甚至一些基本问题依据的仅是政策性文件。例如，学界广为关注的劳动关系认定问题仍依据原劳动和社会保障部2005年颁布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》，立法层次过低，内容也过于简略，导致在司法实践中依然存在争议。另外，地方配套文件导致劳动法实施的地区差异。从积极的一面看，地方配套规范性文件在一定程度上增强了法律的可操作性，但其弊端也非常明显——地方规定不仅弱化了劳动法和劳动合同法的权威性，而且造成法律在实施中的地区差异，需要尽快在国家层面出台规定，统一标准。

充分认识到这些局限与不足，促使劳动法律体系跟上现代化建设步伐，以成熟定型的完整体系维系劳动关系和谐，保障劳动者合法权益。

“十四五”时期是我国劳动

法治建设的关键窗口期

记者：“十四五”规划和2035年远景目标纲要对和谐劳动关系构建和劳动者权益保障提出了更高要求。在此期间，我国劳动法律体系建设应有什么样的目标？

➤郑功成：针对目前劳动领域存在的现实问题和各种新就业形态带来的挑战，“十四五”时期应当是我国劳动法治建设的关键窗口期，其总体目标应当是中国特色劳动法律体系走向完备并向法典化稳步迈进。

一方面，要推动劳动法律体系逐步走向完备。“十四五”期间的核心任务应当是按照“以综合法或基本法统驭专门法，以专门法作为相关制度安排的具体实施依据”的体系构建思路，修订法律与制定专门的单项法律同步进行。必须尽快补上劳动领域的立法空白，修订滞后于新时代发展需要的现行法律，同时将成熟的规章、政策规定上升到法律层面，特别是要适应新就业形态劳动者权益保障需要完善相关法制，以为劳动领域的有效治理提供完备的法律保障。与此同时，还要进一步完善劳动关系协调机制和工作体制机制，健全劳动人事争议调解仲裁体制机制，有效提升劳动保障监察执法效能，提高劳动关系治理能力。争取到“十四五”末期时，劳动领域的运行及问题处理均能做到有法可依、依法办事。

另一方面，要启动编纂劳动法典工程并取得阶段性成果。以劳动法典作为劳动法律体系建设的目标模式已成为学界共识，它符合中国特色社会主义法律体系法典化的总体取向。目前，对于编纂劳动法典的时机尚有争议，但多数学界人士认为，法典编纂并非是简单的既有法律汇编，而是一个长期过程。根据民法典的编纂经验，编纂过程也是立法过程。我国已经形成了较完整的劳动法律法规政策体系，具备编纂法典的较好基础。

科学设计法典框架

加紧研究行动方案

记者：目前，编纂劳动法典已经具备必要性和可行性，那么，您认为走向法典化还需要做哪些努力？

➤郑功成：目前的关键是要明确目标、理清思路、科学设计法典框架并加紧研究行动方案。劳动法典的定位应该是“调整全社会各种类型劳动及其社会关系的法律规范总和”。

首先，需要确定劳动法典的调整范围。现行劳动法关注的是传统正规就业情形下的劳动关系，将很多灵活就业劳动者排除在法律适用范围之外，这显然与时代发展不相适应。劳动法典的关注点应当是劳动，而不是传统意义的劳动关系，应将全社会所有形态的劳动及其社会关系都纳入进来。如果说民法典是市民生活的百科全书，那么劳动法典应是社会劳动的百科全书。

其次，需要创新发展。基于劳动领域就业形态的多样性、灵活性、个性化，劳动法典需要逐一分析现有劳动法律法规、部门规章各项基本制度的成败得失，在此基础上根据时代发展需求，进行劳动法律制度和政策的创新升级。劳动法典不能简单地将已有劳动规范的排列组合，而应是总结以往制度实践的再创造。

第三，需要填补立法空白。如何填补有两种方案：一种是先法后典，即尽快制定基本劳动标准法，到正式编纂劳动法典时再将其纳入；另一种是法典同步，即不再专门制定基本劳动标准法等，而是在编纂劳动法典时直接对现行劳动标准法规政策进行整理、修订、充实并加以完善。建议采取民法典的做法，对劳动领域尚存的立法空白采取法典同步推进的策略，以便能够早日制定劳动法典，满足劳动领域发展和劳动者权益维护的需要。

另外，需要整合地方劳动政策差异。我国是法制统一的社会主义国家，劳动法典必然要实现全国劳动法制的统一，为劳动力市场创造良好的法制环境，亦为劳动者平等地享有正当权益提供有效法律保障。如何有效整合各地政策差异，实现劳动法制的全国统一，是编纂劳动法典时需要解决好的现实问题。为此，应当全面梳理各部门、各地区出台的劳动领域政策性文件，尽可能做到规制统一。

记者 | 张菁

编辑 | 罗娟 张菁

工道    第240次推送

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