数字平台的反垄断监管

摘要：数字平台的动态竞争、跨界经营、网络效应、寡头竞争等特征，使得垄断问题严重且复杂，破坏竞争，损害消费者利益，抑制创新活力，阻碍高质量发展，需要加强反垄断监管。传统监管“一管就死一放就乱”的治乱循环是我国市场监管的痼疾，平台反垄断监管需要避免这一监管悖论。数字平台的双边性市场、动态性竞争和颠覆性创新也需要适配的反垄断监管理论创新——秉持谦抑性理念确立积极的包容审慎监管原则。当下语境的强化监管，并非片面强调从严监管加重责罚，重点在于监管转型，实质在于监管创新，旨在通过监管转型和创新切实改进监管。良法乃善治前提，需要与时俱进加快修订《反垄断法》并配套相关规定渐进健全数字竞争规则，为监管提供高质量制度供给；依据良法积极推进高效的包容审慎监管、公平公正监管、协同整体监管、激励性监管、信用监管和智慧监管，技术赋能监管，是实现平台反垄断监管的善治之道。

关键词：数字平台 反垄断监管 谦抑性理念 积极的包容审慎监管原则 数字竞争规则

作者孙晋，武汉大学法学院教授（武汉430072）。

来源：《中国社会科学》2021年第5期P101—P127

责任编辑：李树民

引言

近20年来，伴随着互联网、人工智能及大数据的迅猛发展，得益于我国对新业态新模式坚持包容审慎监管，数字经济发展迅猛，规模上仅次于美国。据中国信息通信研究院2020年7月在网上公开发布的《中国数字经济发展白皮书（2020年）》载明，2019年我国数字经济规模达到35.8万亿元，占GDP比重约为36.2%；另外，我国网民规模、手机网民规模和社交网站活跃用户分别超过10亿、10亿和7亿，超过美国和欧洲总和。2020年，我国数字经济逆势增长，继续快速发展。党的十九大报告和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《十四五规划》），均要求加快数字化发展，发展数字经济，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。数字经济事关我国经济高质量发展和国际竞争力提升。

然而，作为数字经济典型企业组织形式和商业模式的数字平台，在快速发展和急剧扩张过程中没有及时受到应有的反垄断监管，产生的竞争问题也日益严重。部分创立早且实力雄厚的数字平台积累起远胜于竞争对手的技术、数据与资本优势，通过明显的网络效应对市场竞争秩序的威胁也日趋严峻。同时，由新兴技术衍生的算法合谋、价格歧视、平台“二选一”、大数据“杀熟”、“扼杀式”收购、自我优待等反竞争行为多样、隐蔽、复杂、频发，损害市场竞争，侵害消费者权益，妨碍创新和影响可持续发展。数字经济具有强大的技术、资本、数据聚集效应和资源配置功能，数字平台越来越成为新发展阶段社会财富的主要创造和分配场域，关涉社会财富增加、社会福利提高和社会公平分配。在新发展格局下，建设更加完善的国内统一大市场，推动高质量发展和实现共享发展，都对数字经济公平竞争和数字平台良法善治具有高度期待。为此，对数字平台强化反垄断和加强监管正在实践层面不断展开，在以《反垄断法》修订为主导的数字规则建设方面更是加快了步伐。

强化数字平台反垄断监管也是世界趋势，具有深刻的全球背景。相比于中国和美国比较庞大的数字市场，欧盟的市场规模要小很多，其本土没有产生像中美两国拥有的众多世界级数字平台，欧盟市场主要被美国的数字平台巨头占领。欧盟较早对美国数字平台巨头开展反垄断监管，其措施也尤为严厉，近两年还有进一步加大监管力度的趋势。同时，欧盟在数字竞争规则建设方面也非常积极，2020年底正式提出《数字市场法》和《数字服务法》两个草案，2021年1月德国公布的《反对限制竞争法》第十次修正案最终通过数字化法案（GWB），规则建构已初见成效。美国作为第一数字强国，自微软案之后鲜见对本国数字巨头的反垄断监管行动，总体上实施宽松的监管态度。然而出于保护国内竞争、创新活力和经济民主乃至政治民主等考虑，近几年情况发生了逆转，尤其进入2020年后，美国不断加大对数字平台巨头的反垄断监管力度——众议院司法委员会于2020年10月发布《数字市场竞争调查报告》，直指谷歌、脸书、亚马逊和苹果四大巨头滥用市场支配地位，并要求整改，甚至建议予以拆分。紧接着，司法部和联邦贸易委员会先后对谷歌和脸书分别发起反垄断诉讼。此外，在加强监管立法方面，2021年2月参议院反垄断委员会主席艾米·科罗布彻（Amy Klobuchar）正式提出《竞争和反垄断执法改革法案》。美国这次反垄断风暴是其反垄断史上规模最大的行动之一。

尽管各个国家（地区）对超级数字平台进行反垄断监管的动机有所不同，但也有着基本共识：超级平台市场势力过于强大，已严重危及市场公平竞争和技术创新，而反垄断则被广泛认为是监管超级平台最有效的武器。对数字平台从立（修）法到执法加强监管，已成全球共识。然而，由于数字平台垄断问题非常复杂，各个国家（地区）还在摸索中，加之动机不一，对于如何监管，远未达成共识。如何建构符合中国数字经济发展需要的数字平台反垄断监管机制，亟待进行体系化研究。

一、数字平台垄断的基本特征

数字平台作为数字经济最主要的载体和最典型的组织形式，天然受数字经济整体特征的深刻影响，但这并不妨碍数字平台及其竞争也具有自身的特征。

（一）数字经济及其平台的特征

与传统实体经济和企业相比，数字经济及平台具有鲜明特征，经济学界归纳的特征比较多，但与竞争有着紧密关联的特征主要是双边市场特性、网络效应、破坏性创新及其动态竞争等，这些特征使得数字平台竞争变得非常复杂。

1.数字经济主要呈现平台模式而平台具有双（多）边市场属性。数字经济最具代表性的商业模式是平台模式，而数字平台最主要的特征为双边市场，核心是让两个消费者群体均留在平台上，而两个市场的需求是正相关的，为了最大化其商业价值，平台需要将网络效应内部化即交叉补贴，向市场中网络效应低的一边收取更多费用，而按同等数量降低向网络效应高的一边收取的费用，甚至免除平台使用费来影响总交易数量。这种不对称定价策略在实践中被线上广告模式和线上零售模式所采取。平台采用免费模式根本原因在于，与传统经济不同，随着数字复制品的数量不断增加，复制效率不断提高，其边际成本无限下降并趋近于零，同时规模报酬递增。数字初创平台进入市场的资金门槛不断降低。作为新型的“组织经济”，平台推进交易和互动，具有强大的资源配置功能，兼具企业与市场的双重属性；作为后者，它又具备了制定并执行平台交易规则的权力，兼具“运动员”和“裁判员”的双重身份。这就使得平台反竞争行为对内具有强制性，对外具有隐蔽性。

2.数字经济具有网络效应和锁定效应。网络效应亦称网络外部性。在经济学上，外部性是指一主体对另一主体带来的收益（正外部性）或损失（负外部性），而后者对该收益或损失的产生并无选择权。当产品形成一个网络时，这种对市场参与者的影响被称为网络效应，可分为直接和间接网络效应两种情况，前者指代该产品的价值会因使用这一商品人数的变化而变化，而后者指代该商品的价值会因使用该商品的互补产品人数的变化而变化。根据梅特卡夫定律，一个网络的价值等于该网络内节点数的平方。数字经济具有明显的网络效应，更早进入市场或因为通过颠覆性创新而获得更多资金、技术优势的数字平台，会因为先发优势而在竞争中占据更有利的位置，不断出现“强者恒强，弱者恒弱”的马太效应。而且数字经济条件下锁定效应普遍存在，导致数字产品或服务更换的转移成本较高，即通过路径依赖让用户习惯于一个经营者的产品和服务,在不付出高昂的转换成本前提下无法使用另一个经营者的相类似产品，基于此，数字经济领域相比传统行业更容易成为一个寡头垄断的市场。在网络效应视角下，在位企业和后发企业持续地通过产品创新进行竞争，此时呈现的是“为市场竞争”（competition for the market）而非“在市场竞争”（competition in the market）。当占据市场主导的产品最终出现时，成功企业“赢者通吃”。这正是数字经济呈现出的特有竞争格局。

3.数字平台具有破坏性创新的基本属性和发展规律。数字经济的主基调是创新，技术创新、产品创新、业态创新、模式创新已经成为数字经济发展和平台竞争的重要驱动力。平台竞争力主要表现为创新力，竞争强度主要由平台企业的创新能力决定。与传统的静态竞争理论着重于关注完全竞争市场模型下分配效率最优化不同，熊彼特的动态竞争理论最重要的就是破坏性创新或颠覆性创新在经济增长中的核心作用。熊彼特认为，对比起价格竞争，“来自新商品、新技术、新供应来源、新型组织的竞争……具有决定性的成本或质量优势的竞争以及打击到现存企业的根基和生命而非边际利润和产量的竞争”更能代表竞争的本质。在破坏性创新驱动下，加剧了竞争的激烈程度，也增强了竞争的动态性。

（二）数字平台市场竞争特征及其垄断属性

数字经济及数字平台相比于传统经济和传统企业所具有的上述显著差异，直接影响着数字平台市场竞争的独有品性，进而直接或间接塑造了数字平台垄断的基本属性。

首先，数据成为平台竞争的关键要素。数字经济是人类通过大数据即数字化的知识与信息的识别→选择→过滤→存储→使用，引导、实现资源的快速优化配置与再生，实现经济高质量发展的经济形态。在此种经济形态中，数据已经取代石油成为当今世界最有价值的资源，并成为继土地、劳动力、资本之后的第四大生产要素。数字平台之间的竞争主要围绕数据展开，或者因数据争夺而产生竞争问题，数据封锁便成为突出的竞争问题。平台寡头格局之下的数据封锁，容易造成进入壁垒。

其次，平台竞争的动态性更加显著。动态竞争理论视域下竞争被比喻成“一个发现的过程”，竞争是一个不断创新、实验并获取反馈的过程，最终探寻最适合的商品、成本和价格。而在论证这种动态竞争的重要性时，竞争是一个过程而非状态，经济效率的衡量标准从对既定资源的最优配置转化为对长期的创新效率的追求。那么，在以传统的市场份额和市场集中度继续作为衡量市场竞争强度的主要因素之外，必然需要以进入壁垒和创新效率等作为辅助考量因素。

再次，平台跨界竞争日益普遍。在数字经济条件下，平台相关产品和服务的市场进入门槛极低，可以较低成本并通过补贴迅速进入相邻领域开展跨界竞争，使得提供不同产品和服务的平台经营者视彼此为竞争者成为现实，双方之间围绕吸引用户“注意力”和锁定用户展开争夺；而且平台跨界经营规模扩张几乎没有时空限制，这就为实力雄厚、技术领先、数据占优的头部平台资本无限扩张打开了方便之门。跨界竞争叠加创新因素和多元经营，促使数字经济的市场竞争强度更大、频率更高、范围更广，同时增强了垄断的不稳定性。这些都为数字平台市场竞争的分析增加了难度。

最后，平台扼杀式并购和寡头竞争并存。以消灭在位竞争者和潜在竞争者为目的的扼杀式并购，在数字平台中是显见的竞争策略，数字平台巨头表现尤甚。“赢者通吃”是平台发展的规律性现象，而扼杀式并购加剧了市场集中度，数字平台市场的寡头竞争格局得以固化和放大。二者并存叠加，必然对市场竞争施加双倍压力。

基于上述数字平台竞争的特性，在被互联网放大了功能的规模经济和范围经济效应助力下，受颠覆性创新效应影响，平台企业在资本实力、数据优势、规则制定权力的加持下，运用数据、用户流量和算法等杠杆撬动各个市场上的市场份额，导致其商业平台无限伸展，商业疆界不断扩张，在不同场域出现了一系列垄断乱象，大部分可归入传统反垄断法视野中的垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中的制度框架内予以监管。但是，由此产生的许多新现象和问题，需要监管上更多关注大平台是否妨碍新机构进入、以算法达成更隐蔽的共谋、拒绝开放应当公开的信息、胁迫或误导用户和消费者等。现实中，监管没能跟上平台发展步伐，产生监管滞后甚至监管空白，新问题导致风险隐患积累叠加，数字经济和平台发展已经进入新窗口期。应当承认，数字平台在推动经济发展的同时，对线上线下市场竞争秩序的维护和数字平台持续健康发展带来诸多严峻挑战。

二、数字平台反垄断监管亟待理论创新

数字平台市场竞争的特征及其垄断属性，为我国数字平台监管从数字竞争规则建构到监管执法改进既提出了时代命题，也确定了发展方向。考察发现，现行反垄断监管规则不能满足数字平台监管的新需求，更是让监管执法实践进退维谷，二者都需要在监管理论创新基础上渐进完善。

（一）数字平台对反垄断监管规则形成挑战

健全的法律规则是开展监管的基础和前提。随着新技术新业态蓬勃发展，反垄断监管与数字经济出现不匹配问题，首先受到冲击的便是作为监管依据的法律规则。我国反垄断法产生之初借鉴于欧美，规则的普适性和滞后性注定其无法前瞻地顾及数字平台的特殊性。数字经济的市场竞争特质呈现出以数据为核心竞争要素、以算法及其他信息技术为重要竞争工具、以数字平台为主要竞争场域的特点。然而，无论是以数据为核心要素引发的大数据是否构成反垄断法中的“必需设施”，抑或人工智能算法引发的算法共谋能否适用垄断协议制度进行规制，又或是平台发动以收集数据为目的的“扼杀式”并购如何进行控制，似乎都难以在既有反垄断规则中找到明确答案。质言之，数字平台井喷式发展引发的垄断问题对传统反垄断规则及其分析工具的适配性形成挑战，即“对反垄断监管者来说，困难在于那些源于标准市场的传统智慧不再有效”。除了立法内容的滞后，立法机关过多考虑监管效率而忽略法律的弹性和包容度的积极立法观也加大了现行法的不适配性，需要立法谦抑。虽然数字平台的垄断属性对反垄断法基本制度框架的现实挑战并非颠覆性的，但依然亟待增添必要的数字竞争规则。数字平台对反垄断规则及其分析工具带来的挑战，主要集中在相关市场界定、市场支配地位认定、经营者集中审查几个方面。

1.数字平台相关市场界定的挑战。相关市场界定为识别经营者市场势力、判定经营者行为的市场损害效果提供了场域，在各类反垄断案件中均具有至关重要的作用。众所周知，以替代性分析为主的传统定性分析方法大多注重产品或服务本身在消费者中的功能用途需求、价格接受度与质量认可度。然而，该方法却可能难以适应以“非价格竞争”为主的数字平台竞争领域。正是由于社交网络、电子商务、搜索引擎等行业的数字平台普遍采取“免费”服务方式以换取消费者的个人数据及注意力，加之其产品及服务更新换代极快，整个市场具有极高动态性，因而难以从功能、价格、质量等传统维度对其服务进行分析。例如，在一度甚嚣尘上的“Facebook垄断案”中，德国联邦卡特尔局与联邦法院法官就曾针对该案相关市场界定是否应当涵盖在线广告市场展开激烈交锋。更为重要的是，随着传统行业与数字经济深度融合，数字化商业生态系统里通常包含着一系列适用场景差异明显但功能重合度较高的商品或服务，产品或服务间的边界由此变得模糊。加之近年来数字平台资本不断扩张，双边乃至多边市场特性下的跨界竞争与融合以及非对称性定价模式，都极大加深了直接适用传统替代分析方法的困难程度。德国经济与能源部也认识到此种数字平台跨市场经营问题，并且针对该种特性提出认定市场支配地位时“跨市场竞争至关重要”的概念。另一方面，基于价格下降的假定垄断者测试（SSNIP）、基于质量下降的假定垄断者测试（SSNDP）等测试方法仍然饱受争议，给相关规则的设计带来难题。

2.数字平台市场支配地位认定的难题。市场份额、市场集中度与边际利润被认为是传统市场支配地位认定中的重要因素，也被称作支配地位认定的结构性认定因素。值得注意的是，高市场份额、高市场集中度、高边际利润均为平台本身的特征而非衡量市场力量的唯一标准，静态的分析方法和动态的平台竞争本质上产生抵牾。其一，由于只能根据特定的相关商品市场来衡量平台的市场份额，界定相关商品市场的难度也会转化为市场份额测试结果的不精确。同时，由于数字经济领域高度创新和颠覆性创新，高市场份额并不代表平台就必然拥有市场力量，也不能证明其必然不具有市场力量。许多数字商品价格为零，平台只能通过改进商品质量、优化服务功能开展竞争。高市场份额代表的很可能是企业创新的成功以及市场竞争的有效。其二，由于科技发展迅速，技术的融合导致了商品的更新换代速率提高，商品寿命周期短。这使在位企业在短时间受到实质性的竞争约束，最终导致市场份额快速变化。这迫使企业在创新成功后迅速通过高边际利润回收前期投入的大量沉没成本（如研发成本）实现盈利，否则新商品进入市场后旧商品就会被迅速淘汰。其三，网络效应的存在使数字经济的市场集中度更高，也更容易形成寡头垄断，并可能导致出现共同市场支配地位。但是这一行业特征也不能代表寡头垄断平台拥有不受竞争约束的市场力量。首先，由于数字平台竞争更加急剧和动态，寡头垄断平台可能缺少达成共谋的动机，反而可能持续创新不断更新产品。其次，由于技术与产业融合度高，另一市场出现的新技术很可能会打破寡头垄断平台间约定的平衡。最后，对数据的收集与利用能力直接决定了数字平台在相关市场的竞争优势。数据在数字市场竞争中具有一定的排他性与稀缺性，平台完全能够通过签订独家协议的方式达成对数据的独家控制，继而以不公平价格出售数据产品、拒绝开放共享行业关键数据及大数据杀熟等数据滥用行为。德国已通过GWB法案将数据要素纳入界定市场支配地位的标准中。我国如何通过修法使反垄断执法机构在认定数字平台市场支配地位时，将平台经营者对数据的掌握、处理及利用能力作为认定因素并使之具有操作性，成为横亘在数字平台反垄断监管立法面前的一大障碍。

3.数字平台经营者集中审查面临困境。与市场支配力滥用和协议共谋的直接分析静态垄断行为和事后规制不同，事前的经营者集中审查，要求执法机构具备较强的经济预测能力。因为在事前审查时集中对市场竞争的影响尚未体现，而根据量化后的竞争格局得出的对未来市场状态和企业行为的预测若不够准确，将直接导致假阳性错误或假阴性错误。预测的难度由于数字经济的动态性而大大增加。具体来说，平台经营者集中审查主要面对三种困境。

第一，当前的经营者集中以企业的营业额作为申报门槛。近年来，拥有庞大用户数量的平台企业间的经营者集中愈发频繁，这类集中将对市场竞争格局和消费者福利产生重大影响。然而由于营业额不大，这类集中往往未经过审查。第二，竞争效果评估需要进行调适。与市场支配地位的认定相似，传统的竞争效果评估主要依赖于评估市场份额、市场集中度以及进入壁垒。运用这几个传统因素评估数字经济领域具有动态性的竞争显然已不合适。第三，数字经济领域比较常见的大型在位企业收购小型初创企业即扼杀式并购集中受到的监管过分宽松。当受益于强大的网络效应和数据进入壁垒即访问权的优势企业或生态系统，去收购一个当前营业额较低、但用户群庞大并快速增长且未来市场潜力巨大的初创企业时，问题比较严重。如果没有该项并购，初创企业最终与收购方在其核心业务领域竞争的潜力很难估算。英国《解锁数字竞争》调查报告也强调了现有的经营者集中执法难以应对快速发展的数字市场结构的变化，但数字平台巨头承担着不能不公平地通过保护、剥削和扩张他们现有地位的责任，不能放任对于这些经营主体的反垄断监管，因此需要更为动态化的集中审查方式，例如引入临时禁令。

（二）数字平台使反垄断监管执法进退维谷

数字平台对反垄断法律规则和分析工具形成挑战，直接导致反垄断执法部门面临监管难题。数字平台因其资本扩张、跨界混业经营，足以形成一个闭环的生态圈，在这个生态系统中，平台制定交易规则、提供交易场所、支付服务、金融服务甚至扮演交易监管者角色。传统规则对新问题缺乏包容以及规定滞后，分析工具出现不匹配情形，固然给监管带来困惑，然而监管执法中出现的很多问题并非皆因规则而起。传统的反垄断监管在实施层面亦存在政策运作偏好，一定程度和范围存在运动式和选择性执法，监管公平公正与否经受考验；以事后惩戒为主，强制性有余，而柔性执法和倡导性监管不足，宽严失当，不能满足数字平台反垄断监管的现实需要。

1.包容审慎监管在现实中被曲解。法治作为人类社会对美好治理的向往，具化到现代市场体系建设中，表现为一对核心的范畴——适度的政府规制与充分的市场自治。而现代市场体系建设的优劣，则取决于国家通过法律和监管对二者辩证关系的处理和有机变量的把握，追求实现以包容性法律环境促成包容性经济制度并与之匹配。过去监管部门由于认知能力和技术手段难以跟上平台技术创新和商业模式变化，加之既有的反垄断监管倚重省级属地执法、以线下监管为主、与行业监管割裂，现行反垄断监管体制与平台跨地域、跨行业、线上为主的技术架构和运营模式不匹配，导致监管面对平台出现“能力缺失”和“监管迷茫”：一方面，监管机构期望通过新兴行业蓬勃发展来推动业务创新和经济增长，又担心阻碍创新，从而忌惮监管，包容有余而监管不足；另一方面，监管机构则担心新兴业态对既有监管框架和分析工具构成冲击，使其面临较大的监管风险，不知从何管起和如何监管，技术创新和新兴业态的发展前景变幻莫测，监管机构也只能“摸着石头过河”。德国研究机构也认为现有的反垄断规制体系无法应对数字市场的竞争监管需求，加之数字平台巨头和监管部门之间“市场力量”不对称，监管部门应对市场变化的力量和工具不足，难以对整个市场以及数字巨头的反竞争行为进行有效和及时监管。在主客观双重因素影响下，包容审慎监管在现实中演化为弱监管和慢监管甚至不敢和不会监管，失之于宽。对数字平台一味抱持自由放任监管态度，存在政府失灵风险，势必为市场竞争失序埋下隐患。

2.自我规制与激励性监管被忽略。由于平台生态系统内交叉补贴、内部交易不透明以及信息不对称，自我规制和激励性监管对于平台企业意义尤甚。传统的政府监管以强制性和事后惩戒性监管为主，自我规制是相对于政府规制/监管而言的，具有“规制负担更小，更有利于政府将稀缺资源用于更擅长的领域”，以及“能够利用累积性判断力和经验去解决政府较难处理的问题”的特点。以平台企业自我开展竞争合规为例，其既能延伸政府强行监管的功能,又能弥补惩戒性监管的先天不足，二者是相互调节、相互促进的辩证关系。英国《解锁数字竞争》调查报告也称，仅仅依赖反垄断和经营者集中的公共执行会产生不确定性和滞后性，因此要求创建契合于数字市场平台的竞争行为守则，无论是对于经营者还是消费者来说，须提供更多的平台数据和开放技术。把这种“平台竞争行为守则”内化为“数字平台反垄断合规指引”，值得期待。激励性监管作为监管部门为了实现特定监管目标，通过非强制性评价、奖励或特殊待遇等方式激发市场主体自我监管自律合规，引导和鼓励市场主体自觉做出一定行为的法律调整方法，因其能够最大限度激发被监管主体的自我规制主动性，成为经济法非常重视的提倡性监管手段。现实当中，政府监管过于倚重惩戒性监管的作用，忽略对市场主体自我规制的激励，如此既达不到预期的监管效果，又会引起监管成本上升和增强监管俘获的可能性等新问题。平台经济领域垄断问题频发，使得监管主体在自由裁量权限范围内习惯于高估“运动式”强行监管之下惩戒性规范作用，失之于严。这会导致激励性监管空间被挤占，商业信用机制和商业声誉评价这一市场固有机制旁落。

3.反垄断监管和行业监管各自为政致使平台监管碎片化。即使对同一个行业/企业的反垄断监管，在我国事实上也存在市场监管部门的专业监管和行业主管部门的行业监管交叉现象。当前强化反垄断和防止资本无序扩张，主要针对数字经济和平台企业而言。同一个监管对象在发展中至少同时出现了垄断和金融稳定两个紧密相连的问题，必然需要反垄断执法部门和金融监管部门开展协同监管。然而，传统上行业分业监管及其与专业监管的不衔接，现实中二者主要各自为政，缺少监管合作，没有形成合力。平台企业碎片化监管往往顾此失彼，降低了包括反垄断监管的监管效率和精准度。实际上，数字经济领域混业经营和跨界竞争乃市场常态，而各个监管部门对同一对象分而治之，必然导致头尾不接的监管断裂。比如，一些平台企业广泛涉足网约车、外卖、物流等细分市场，与之对应的监管部门和治理规则却各不相同。这使不同监管部门在面对平台时犹如盲人摸象，平台在应对各个监管部门不同规则和标准时也无所适从。在分行业分部门监管架构下，部门/行业监管的分而治之，固然有助于发挥行业监管的专业优势，但监管部门之间各自为政和碎片化监管容易出现尺度不一，宽严皆失。如此反而容易出现监管套利，提高了政府监管成本和企业合规成本。

（三）反垄断监管理论反思与创新

数字平台对传统反垄断监管从规则确立到执法实践形成全方位挑战，需要理论反思和创新，以增进监管理论对数字平台监管实践的解释力和指导力。

监管存在的问题具有一定普遍性，面对经济发展、制度演进尤其数字平台的挑战，传统监管理论及实践在全球面临诸多批评和质疑：监管成本巨大；监管效能低下；程序不公平且可操作性不强；过程缺乏正当性；监管结果不可预见。我国也不例外。此外，在我国还有计划经济转型以来易于出现的更典型问题——“一管就死一放就乱”的治乱循环和监管悖论。通过传统的监管理念、规则以及监管体制、机制，应对数字平台监管，其结果或失之于宽、或失之于严、或宽严皆失，有害于法治的公平、恒定、权威和可预期。无论是全球共同难题，还是中国典型问题，其实都与传统监管理论缺乏法律意义上的实体正义和程序正义休戚相关，强制性事后惩戒缺乏包容和克制、过于倚重政府的强制监管和严厉责罚、不重视激励性监管与企业自我合规，都是传统监管理论在反垄断实践层面的映照。而政策层面的包容审慎监管在实践中长期被各个监管部门一定程度上误读和曲解为弱监管、慢监管乃至不监管，同样是对指导理论理解不清所致，更使得问题变得严重且复杂。在平台成长期，弱监管确实充分激发了市场活力和技术创新，但近年平台垄断问题的出现，一定程度上阻碍了数字经济的创新和发展。如把当下“强化反垄断”片面理解为加强监管从严管制，又容易走到另一个极端，有陷入传统监管悖论的可能。面对数字平台领域的未知风险和不确定性挑战，需要在过度包容和过度监管之间确定理论基点和治理原则，实现监管理念转换，促进监管规则和机制创新。

数字经济对涵盖了反垄断法的经济法理论的影响并非颠覆性的，经济法的基本理论依然具有相当大的包容性和解释力。虽然传统监管理论面对数字平台出现了诸多问题，亦不能据此否定整体，而应进行必要的理论拓展和机制创新——在经济法视野中“市场决定论”蕴涵了政府干预和监管的“自我克制”与“谦抑包容”，现代公法亦普遍倡导“谦抑性理念”以适应数字平台发展需求。现阶段面对数字平台发展的不确定性和未知风险，在规则设计和监管创新上，积小成为大成比急于求成更可取。以谦抑性理念作为监管理论基础，理应被公法属性较强的反垄断法所坚守和发扬。谦抑涵盖了“谦”和“抑”两个维度：前者意味着国家/政府监管从立法到执法尊重市场经济规律和考量新问题的特殊性，后者则要求国家监管从立法到执法的自我控权和克制，其实质即追求实现法治上的实体正义和程序正义。在数字平台监管意义上，在监管法律实践中，最能充分体现谦抑精神的是包容审慎监管原则。法治范畴的包容审慎，首先必须依法，包括立法谦抑与依法监管；其次是科学监管，即尊重数字经济发展规律和平台垄断特征；再者是积极有效监管，即注重监管效能。控制监管成本，提高效益，注重监管合作和全过程监管，监管过程民主公正公平，监管结果可预期，都是包容审慎监管的目标。近年来，“坚持包容审慎监管”被确立为新产业、新业态制定法律政策和实施市场监管的主要原则。虽然“包容审慎”这一政策话语的具体内涵尚在讨论之中，但作为一项在平台治理实践中正在崛起的法律治理原则，与经济法和行政法的谦抑性理念联系密切，反映了法治化原则和科学化原则的基本要求。基于此，宜将包容审慎监管原则确立为数字平台反垄断监管的一项法治原则。但务必重申，“包容审慎”排斥过去那种“不监管弱监管”即消极的包容审慎监管状态，追求的是积极有效的包容审慎监管。

从平台监管实践中凝练的包容审慎监管原则，价值目标在于更好地指导反垄断监管实践，探究数字经济发展规律，把握数字平台发展特征，识别平台垄断主要形态，依法包容创新发展，审慎监管防范风险。要深入理解数字平台反垄断监管的谦抑性理念和包容审慎监管原则，需运用系统观念和系统方法，在以《反垄断法》修订为中心的数字竞争规则建设和改进平台反垄断监管实践中一以贯之。

三、构建以《反垄断法》为中心的良法基石

健全数字竞争规则是改进数字平台反垄断监管的前提，也是不少国家和地区应对监管挑战的共同选择。2021年2月7日，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》发布实施，这是全球第一部由官方正式发布的专门针对平台经济的系统性反垄断指南，成为我国健全数字竞争规则具有里程碑意义的最新立法。当前，立法机关正在积极推进《反垄断法》修订，该法修订乃健全我国数字竞争规则的重中之重。修法首先要明确修法原则，并在该原则指导下制定数字规则，进而通过修法为监管执法赋能。

（一）《反垄断法》增补数字平台竞争规则需遵循的原则

遵循什么样的原则，直接决定了如何修法以及修法的内容，最重要的是决定了最终建构的规则能否满足监管需要。

为妥当增补数字竞争规则，《反垄断法》的修订应在秩序与创新之间寻求平衡。数字经济的创新驱动和动态激烈竞争特征对自由公平竞争的要求更高，客观上需要反垄断监管规则适时进行必要革新，形成适应创新驱动发展要求的监管规则体系。按照谦抑、审慎、科学立法要求，法律修订规则建构要符合数字经济发展规律，增补内容需坚持问题导向以满足数字平台监管需要。然而，无论数字平台创新多么重要，反垄断问题多么特殊，健全规则都不能突破《反垄断法》的主要立法目的即维护公平竞争秩序这一底线，必须兼顾维护公平竞争秩序和尊重数字平台创新属性，在二者之间进行平衡，这就要求制度/规则的设计具有包容性、有效性和协调性。

强调立法包容性即谦抑审慎立法，因为当数字经济规律还没有被我们完全认知，平台发展对制度和规则需求尚不够明朗，而传统规则未必“对症”新业态，有必要在制度安排上对新业态新模式适当给予比传统行业更高的包容度和必要的弹性；不奢求“毕其功于一役”而采取渐进式立法方案，充分利用低位阶法规规章的分散立法以及适时颁行《指南》类配套规则，降低规则建构的试错成本，注重积累立法和监管经验，并适当加快《反垄断法》修订频率，方不失为可行且务实的数字平台竞争规则立法策略。强调制度的有效性，是为了实现积极和精准监管，因为数字经济本身就是法治经济；法律修订规则增补要避免把理论上争议比较大、实践中尚未得到检验、国际上亦未普遍接受的条款急于纳入反垄断法，亦即修法不宜冒进盲动和贪大求全，避免徒增立法成本，给监管执法带来难以适用问题。强调制度的协调性，是因为数字平台监管是一项复杂的系统工程，需要整个法律体系加以应对，反垄断法还要为与相邻法律制度的衔接留有余地，为其他法律规则的适用留有空间，为协同监管提供可能。

“创新”是数字经济的核心，有学者主张为落实创新驱动发展战略，在《反垄断法》中将“创新”增设为立法宗旨。修法在秩序和创新之间进行平衡，是否意味着必须将“创新”增设为反垄断法的立法宗旨？笔者认为宜慎重考虑。多元的反垄断价值并非我国独有，欧盟及美国都通过实施反垄断法实现政治、经济和社会等多种目标，并在诸价值目标发生冲突时作出必要的平衡。2020年年初《〈反垄断法〉修订草案 （公开征求意见稿）》（简称《征求意见稿》）以及年底《〈反垄断法〉(修订草案送审稿)》（简称《送审稿》）皆在第一条“立法目的”中增加了“鼓励创新”。然而，激进的立法主张并不可取。与广义的竞争政策不同，《反垄断法》从本质上来说是“消极的、禁止性的”，其通过建立公平的竞争环境并维护自由的竞争秩序以促进创新，而非依靠文本规范来鼓励创新。尽管熊彼特的破坏性创新竞争理论认为竞争与创新密不可分且相互推动，但是创新的内涵在经济学和法律上有着明显差别，经济学上的“创新”定义模糊且难以预计，如果“鼓励创新”最终被确立为立法宗旨，很可能增加法律的模糊性，徒增执法成本。实际上，创新至少可以被“维护消费者利益”以及“促进社会主义市场经济健康发展”等立法目标所涵摄。公平竞争是因、创新发展是果，如果修法妥当，增补了数字规则的《反垄断法》对自由竞争环境和公平竞争秩序的有效保护，实质上就是对科技创新最佳的鼓励与促进。另外，反垄断法虽然被誉为“经济宪法”，但也不应承担过多“跨界”规制的责任，谦抑且包容的《反垄断法》应该尊重和承认知识产权法、行政法等法律法规保护创新、促进创新的功能。再者，立法目的过于多元化反而有“稀释”根本立法宗旨之虞，毕竟，《反垄断法》是普遍适用于包括传统经济和传统企业在内的法律，而不仅仅适用于数字经济和数字平台；更何况，比增设“创新”立法目的更重要的是，新的规则要确保创新的成果不被数字平台用来实现对市场的私人控制。

（二）健全数字竞争规则的主要焦点

确立了原则，修法便有了方向。前文已分析，数字经济勃兴所引发的平台垄断给现行反垄断法带来了一定的挑战，但现有反垄断法框架与理论体系并未因此而遭受颠覆性冲击。当前，我国竞争法学界与实务界、立法机关就数字平台的反垄断监管立法可以达成的共识是，需要在立法活动中就数字经济对相关市场界定、平台市场支配地位认定及滥用行为判定、算法共谋问题及“扼杀式并购”等新兴的焦点问题有所回应。

1.数字平台的相关市场界定。显然，现行《反垄断法》并未考虑数字平台相关市场的多边性、动态性与数据驱动效应等特征。为准确进行相关市场界定，双边市场的相关市场界定可以区分“双边非交易市场”与“双边交易市场”为起点。双边非交易市场中平台的两边不直接交易，此时需要界定两个相互关联的市场。而双边交易市场中平台的两边直接交易，此时仅需要界定一个包含两个消费者群体的相关市场。平台经济领域相关商品市场界定的基本方法是替代性分析，可以根据平台一边的商品界定相关商品市场；也可以根据平台所涉及的多边商品，分别界定多个相关商品市场，并考虑各相关商品市场之间的相互关系和影响。当该平台存在的跨平台网络效应能够给平台经营者施加足够的竞争约束时，可以根据该平台整体界定相关商品市场。上述学界观点最终被《指南》所确认，这当然在一定程度上弥补了现行《反垄断法》的不足，但并未就基于价格下降的假定垄断者测试（SSNIP）、基于质量下降的假定垄断者测试（SSNDP）等测试方法在数字平台的使用作出规定。事实上，早在“360诉腾讯垄断案”中，学界与实务界均认为免费模式已经长期存在且已成为行业惯例，在互联网即时通信服务市场，价格已经不再是该案经营者竞争的主要手段，基于价格竞争的SSNIP测试方法并不适用。推而广之，在“非价格竞争”大行其道的数字经济领域，数字平台通过互补产品或服务中实施免费策略，抑或在多边市场的一边市场实施免费策略，平台用户并未支付任何货币价格便可获得产品或服务，SSNIP显然难以适用。相应地，随着数字平台质量竞争愈演愈烈，SSNDP测试法极有可能成为世界各国竞争机构越来越重视的必要技术，值得修法设计平台竞争规则时认真对待。

2.市场支配地位及其滥用的“直接认定”和平台与数据构成“必需设施”。基于平台竞争呈现高度动态竞争和跨界竞争的考虑，认定市场支配地位宜更加重视相关时间市场因素，然而，无论是2019年的《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》（简称《规定》）还是《送审稿》，对此都未作规定，不能不说是个缺憾。

鉴于平台相关市场界定和支配地位认定非常困难，《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》（简称《指南征求意见稿》）规定，在特定个案中可以不界定相关市场而“直接认定”平台经济领域经营者实施了垄断行为。大胆的规则设计引起学界广泛质疑和激烈讨论。笔者以为，平台相关市场界定虽然难度很大，但其价值不容忽视。在监管能力尚需提升，平台监管经验不足的当下，“直接认定”要么使执法者自由裁量权过大，要么使执法者知难而退，相关市场界定和支配地位认定不宜直接跳过。幸运的是，《指南》最终删除了“直接认定”规定，代之以“调查平台经济领域垄断协议、滥用市场支配地位案件和开展经营者集中反垄断审查，通常需要界定相关市场”，妥当地加以技术性处理，符合包容审慎立法原则。

平台及数据构成必需设施问题和适用SSNDP、“直接认定市场支配地位”一样，也是平台反垄断规则建构的全球性话题。在《指南征求意见稿》中数据构成“必需设施”规则，同样引起广泛关注和激烈争锋，有学者坦言，寄望反垄断法单独解决数据开放共享不现实。现实中，对于用户大数据的整合、归集、使用和分享，需要平衡平台对大数据整合归集的激励和其他竞争者对数据有序分享与使用的需要，不受限制的数据共享会导致搭便车行为，减少创新激励以及引发产品同质化。在《指南》中“必需设施”规则已被修改，数据构成必需设施的相关规定被删除，但是认定平台构成“必需设施”的规定仍被保留，同时规定“认定相关平台是否构成必需设施，一般需要综合考虑该平台占有数据情况、其他平台的可替代性、交易相对人对该平台的依赖程度”等因素。笔者以为，平台是否构成必需设施是个案分析中的难点，期待平台开放促进竞争的同时，立法也要防止从数字公平误入绝对平均主义歧途。

3.平台企业的轴辐协议和算法共谋问题。所谓轴辐协议，即组织帮助型垄断协议，它是区别于横向和纵向垄断协议的混合型垄断协议，在我国法律实行横向、纵向垄断协议二分法背景下，如何应对这一混合型垄断协议，面临很大的挑战。轴辐协议并不必然要求轴心经营者具有市场支配地位，关键在于其是否帮助促成了横向合谋协议，产生了排除限制竞争效果和造成消费者福利损失。一般认为在构成上，轴心经营者和辐条经营者之间存在一组排除限制竞争的纵向协议，辐条经营者之间具有一个潜在的横向垄断协议，轴心经营者对于实现潜在协议的达成和实施起到组织帮助作用。比较典型的案例是苹果电子书价格垄断案，该案2016 年历经两审，历时4年，终因美国联邦最高法院作出拒绝受理决定而尘埃落定。此案的特点是，横向垄断协议与纵向垄断协议相互交织，经济分析复杂，理论争议大，其中的核心争点包括相关市场界定、横向共谋的证明以及纵向代销协议的违法性认定等。我国现行法关于轴辐协议的立法空白被《指南》所填补。至于轴辐协议承担何种法律责任，学界有三种观点：一是无责；二是经营者责任；三是承担与行业协会同样的责任。“无责”显然不符合“责罚相当”，“行业协会责任”与轴辐协议混合属性也不符，第二种观点似更为可取。

算法共谋问题近年来在学界颇受关注，不少学者在讨论《反垄断法》修订时建议增补禁止算法共谋规定，《送审稿》作了规定。但也有不少学者和执法者对算法共谋的反垄断立法和监管的必要性提出质疑。德国著名反垄断经济学家 Schwalbe 教授指出,根据经济学和计算机科学文献,算法之间的协调或者合谋相当困难。即便关于人工智能的研究表明,算法之间进行沟通虽然可能,但沟通的方式非常有限。他的结论是,算法共谋主要是学者们的一种想象，而非现实中的重要问题。他建议，竞争监管机构应当把有限的执法资源放在更为迫切的问题上，特别是数字平台的滥用行为方面。美国联邦贸易委员会前执行主席 Ohlhausen也持类似观点。基于包容审慎立法立场，且鉴于《指南》已对算法共谋进行规定，本次修订《反垄断法》可暂不将算法共谋纳入，可以观察《指南》实施情况，如发现确有必要，待《反垄断法》下次修订时再行增补。

4.平台经营者集中。平台经营者集中主要涉及两个问题，即申报标准不完备和扼杀式并购无法控制。《送审稿》对申报标准没有规定，但《指南》对此作了规定。由于在平台领域纵向一体化以及混合合并多发，平台巨头往往同时参与多个市场，因此在考虑这些平台的经营者集中时，需要将其总体的营业额按照比例计算在内，以免低估该种混合型跨界平台的营业额和控制市场的能力。

扼杀式并购在《送审稿》中没有规定，但《指南》第19条则规定，“反垄断法执法机构高度关注参与集中的一方经营者为初创企业或者新兴平台”，并规定该类集中即使未达到申报标准，执法机构也可能依法调查处理。全球范围内平台巨头纷纷采用“扼杀式合并”策略，已经演变为纯粹消灭潜在竞争对手的垄断游戏。美国2021年2月初提出的《竞争和反托拉斯执法改革法》提案，拟更新合并的法律标准，对于特定情形的合并，该法案将举证责任由政府转移到合并企业，参与合并企业须证明该起并购不会显著降低竞争，也不会造成垄断。这些情形中就包括“主导公司对竞争对手或新生竞争对手的收购”。欧盟《数字市场法》草案也规定，“守门人”平台企业对该类集中有告知义务。我国《反垄断法》宜在修法时以高位阶立法限制该类集中，以切实保护竞争，促进创新。

最后，必须要强调的是，期望通过法律的一次修订就能解决一切问题的愿望是良好的，但任何法律面对快速发展且充满不确定性的数字经济和平台竞争，规则滞后将是常态。除了适时对法律进行修订以缓解这个矛盾之外，根据实际需要出台相关规则规范平台监管实乃根本。法律的生命在于实施，再良好的规则也需要通过良好的监管实践才能发挥其作用，二者密不可分。

四、数字平台反垄断监管的善治

“以良法善治保障新业态新模式健康发展”，需要在当下及未来长期坚持。当下加强反垄断监管，不应当片面理解为扩大监管范围，加大监管力度，加重法律责任，而应在健全数字规则实现“良法”的基础上，依循谦抑性理念实现反垄断监管转型和创新，实现“善治”。平台反垄断监管“善治”的内涵与维度在于：原则上从消极的包容审慎监管转向积极的包容审慎监管；方向上从区别性监管转向公平性监管；机制上从专业性碎片化监管转向中央整体监管和大部制协同监管；方法上从强制性惩戒性监管向自主性激励性监管转变；工具上积极利用信用监管和智慧监管。

（一）贯彻积极的包容审慎监管原则

鉴于过去数字平台包容审慎监管过于消极从而导致平台垄断问题比较严重，为适应数字平台未来健康发展需要，围绕公平竞争和鼓励创新，明确实施积极的包容审慎监管，应是数字经济时代市场监管权力配置的理性选择。

相比传统业态，数字经济往往伴随着巨大不确定性，企业不知道新业态会如何演变，社会无法预知新业态会产生什么影响，监管部门较难跟上新业态创新的步伐，难以把握平台发展规律。积极的包容审慎监管与平台的动态发展相匹配，包容性监管强调为新业态发展创造宽松的创新环境；审慎监管保障新业态不突破法律底线；积极监管追求实现监管良好的实际效果。总之，积极的包容审慎监管能够体现现代监管的谦抑性理念，有利于尊重市场规律，为数字经济设计更为灵活、更符合其发展特点的竞争规则和分析框架，促进和规范平台创新驱动发展。

面对平台垄断问题，积极有效的包容审慎监管主要取决于监管的法律依据、监管意愿和能力。其一，坚持法治化监管是实现有效监管原则的前提和基础。实现监管权力配置的法治化，不仅意味着要在法律的实体规范上明确反垄断纵向监管主体的权力范围和各横向监管主体之间的责任边界，厘清各方的权利义务关系，还意味着要在程序规范上明确监管执法的流程和方式、手段。《指南》颁行和《反垄断法》修订，将填补数字竞争规则存在的“空白”，为依法监管提供必要的法律基石。其二，明确包容审慎监管必须是积极的监管。要辩证地看待对平台垄断问题积极开展审慎监管，这一方面要求反垄断监管部门具有监管意愿，另一方面要求依法科学审慎监管，在包容审慎和积极有效之中寻求平衡，避免假阴性错误和假阳性错误，既不放过垄断，也不误伤无辜。其三，坚持监管赋能和能力提升是有效监管的有力保障。近年来监管者对平台的认知和专业能力以及方法工具也在与时俱进，逐步适应和提升，未来坚持效能性原则探索对平台开展线上闭环监管、信用监管等柔性管理，丰富监管创新的工具箱，刚性手段硬化、柔性手段软化和中性手段精化，是平台监管拓展和提升的重要路径。最后，在监管规则完善和监管实践过程中加强市场竞争评估和对数字平台垄断的前瞻性研究，提高预判能力，增强监管科学性，实现线上线下一体化监管。

（二）方向上转向公平公正监管

前文已述，传统的反垄断监管一定程度和范围呈现运动式选择性执法现象，社会中存在对监管欠缺公平公正的隐忧，以民营资本和外资为主的数字平台企业对公平公正监管非常敏感且期望甚高。监管过程民主公平公正是现代监管谦抑性理念的重要内涵。公平公正监管主要是指监管部门作为制度供给者、监管实施者和秩序维护者，通过中立性监管维护市场竞争秩序，促进公平竞争，实现程序正义和实体正义。因此，监管部门秉持竞争中立实施监管是实现公平公正监管的基础，中立性监管是促进市场实现公平竞争、充分竞争的重要举措，坚持公平公正监管的关键就是保证监管权力行使的中立公允，防止歧视性对待、选择性监管和监管寻租。为适应数字经济需要的反垄断监管，要坚持以竞争法律制度为基石、以公正执法为路径，在公平竞争的市场环境下实现公平公正监管。产业政策因地区、行业、个体发展差异尚可以差别化，但竞争政策却不能差别化，作为维护市场竞争秩序的反垄断监管一定是公平公正监管，这是由统一大市场和公平竞争所决定的。自2016年我国公平竞争审查制度出台以来，不公平的监管规则和措施经过审查逐步被淘汰，公平公正监管成为监管创新的主线。反垄断法规则平等适用于所有主体，需要在监管执法当中不折不扣地遵行。同时，通过公平公正监管，监管结果的可预期性也会同步提升。

（三）机制上构建超级协同监管体制

现代谦抑包容监管一个重要特征，便是注重监管协同合作和提高监管效益。数字平台垄断问题因平台多元经营跨界竞争且成为常态，需要不同监管部门多元共治。新布兰代斯理论认为，反垄断是一个多元综合规制体系，反垄断法只是反垄断众多工具中的一个——美国颁布了很多竞争政策，以促进市场开放和公平竞争；除了司法部和联邦贸易委员会，美联储、农业部、国防部、证券交易委员会等部门都在各自领域具有反垄断的权力和义务，各监管部门之间既独立执法，又相互配合。

我国近年来统一大市场整体监管理念兴起，2018年国家成立市场监督管理总局，旨在解决横向间政府职能交叉的问题，打造一套统一市场监管综合执法体系，欲从根本上化解监管套利和监管逃逸，消除监管隔离和部门利益固化。但从平台企业跨界竞争多元经营的实情审视大部制统一监管架构，依然不能解决平台垄断和资本无序扩张问题。在数字化时代，平台巨头尤其金融科技巨头因其“赢家通吃”垄断特性和“大而不能倒”从而诱发系统性风险的负外部性，单靠市场监管部门反垄断监管于事无补，至少还需要加强金融监管和强化反垄断执法协同监管。实际上，数字平台不仅涉及垄断和金融风险，相伴而生的还有侵犯消费者权益和个人隐私、网络安全等诸多问题，涉及反垄断监管、金融监管、工信、网信以及司法、公安等职能部门，有效监管有赖各职能部门在证据获取、信息收集等方面协同配合。协同监管、整体监管高度契合数字经济发展的内在要求。

针对多元跨界经营的大型平台，协同监管总体上应坚持竞争政策优先，尊重《反垄断法》“经济宪法”地位，以反垄断监管为中心；同时需要相关监管部门紧密合作和多管齐下，行业监管倚重反垄断工具，反垄断监管离不开行业监管的技术支持，构筑反垄断机构和行业监管机构之间协调互助的权力配置格局，建立协商机制，共定政策，信息共享，合作执法。例如，为强化平台企业尤其金融科技平台反垄断和防止资本无序扩张，就有必要在国务院统一领导下，具体在国务院金融稳定发展委员会和国务院反垄断委员会的统筹协调下，构建数字经济平台领域“超级协同监管机制”，强化中央银行和市场监管总局的合作，整合不同监管部门监管职责，形成监管合力，有效开展反垄断工作，同时防范系统性风险，此应为数字经济时代解决“树大而不能倒”风险的良方。此外，平台垄断问题往往和不正当竞争行为交织，还要积极利用反不正当竞争部际联席会议制度，加强国家市场监督管理总局内部反垄断和反不正当竞争监管执法的分工合作，使平台反垄断更有效。

（四）方法上重视自我规制与激励性监管

谦抑包容监管在目标上追求控制监管成本，提高效益，注重监管合作和全过程监管。对数字平台有效的反垄断监管，真谛就是各利益相关方强有力的合作共治，数字平台自身在其中也扮演着举足轻重的作用。在监管方法论上，政府监管应充分利用平台企业的技术优势和组织能力，通过激励性监管方法调动企业自我规制的内在动力。平台和监管部门相向而行，形成监管合力，可以降低监管成本。平台除了“做大做强”，监管部门还可以引导平台“做优”——走高科技发展道路。政府监管资源被节约下来，可以重新优化配置。鉴于平台企业对平台内商户拥有一定的规则制定权，天然具有建构自我规制的优势，通过激励措施引导平台重视商业信用机制和商业声誉评价，有效开展自律性监管，将极大提高监管精准度和监管效能。

如何通过激励性监管实现平台企业自主监管和合规经营，以及通过触发式监管机制倡导企业开展竞争合规，均值得认真对待和切实推行。在具体举措上，可以强化平台企业的主体责任，合理分配平台和平台内经营者的法律责任，激励引导数字平台自主建立强健有效的反垄断合规制度，引导平台企业履行社会责任，激发平台加强反垄断合规审查和伦理审查的内在驱动，建立自律规范和行为约束机制。

（五）工具上加强信用监管和智慧监管及其技术赋能

伴随着数字经济日益发展，一方面，政府与市场关系的深刻变化推动着政府从“片面强调监管”向“放管服”转变，集自我规制、软性监管、触发式监管等属性于一体的信用监管，以及借助数字技术推动“互联网+监管”的智慧监管等新的监管工具不断涌现，信用监管作为社会信用体系建设的重要组成部分，其本质是要根据市场主体信用状况实施差异化的监管手段，实现对守信者“无事不扰”，对失信者“利剑高悬”，从而提高监管效率和治理能力。2019年全国“两会”上，“信用监管”首次被写入政府工作报告；同年国务院办公厅印发了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，明确信用监管是提升社会治理能力和水平、规范市场秩序、优化营商环境的重要手段。智慧监管主要是指运用大数据等推动监管创新，依托互联网、大数据技术，打造市场监管大数据平台，推动“互联网+监管”的智慧监管模式，提高市场监管智能化科学化水平。2017年，国务院《“十三五”市场监管规划》明确将智慧监管作为加强和改善市场监管的一项重要原则。有助于及时回应平台反垄断监管新需求。另一方面，数字技术的快速迭代与普及推广为科技驱动型监管新模式提供科技支持，可积极回应数字平台反垄断监管的特殊性，契合数字平台创新的技术性本质特征。通过技术赋能，在反垄断监管执法中广泛利用互联网、大数据、云计算、人工智能等技术手段，打造数字平台监管人工智能系统，对重点平台、重点行为、重点风险实施超越时空的监测、分析和预警，推动监管从事后覆盖到事前事中，促进反垄断监管的数字化转型，有助于提升平台监管协作能力、创新信用监管工具、提高智慧监管水平、实现精准监管，同样有助于减少反垄断监管成本和提高监管效能，有力维护数字市场公平竞争秩序。

结语

随着数字经济向纵深发展，世界范围内出现了数字平台垄断问题，近年来有愈演愈烈之势。如何通过反垄断监管有效应对，对任何国家来说都是一个极具挑战性的难题。在全球掀起数字平台反垄断大潮的背景下，应冷静思考“为什么反”“反什么”“拿什么反”以及“怎么反”这些关键问题。反垄断监管没有现成经验可以借鉴，为避免数字平台反垄断陷入从过度包容这个极端走向过度管制的另一个极端，或者相反，以至陷入监管悖论，我国需要确立谦抑性理念和积极的包容审慎监管原则，“升级改造”传统的监管体系。作为全球第一个官方发布的数字平台反垄断系统性法律文件，《指南》已率先出台，《反垄断法》修订进展顺利，加强平台监管已成共识，监管转型和监管创新稳步推进，未来有望为世界贡献数字平台反垄断监管的中国智慧和中国方案。