刘仁文、董坤：司法救助，应打破“信息孤岛”现象

刘仁文研究员

董坤研究员

作者 | 刘仁文，中国社科院法学所刑法室主任、研究员；董坤，中国社科院法学所诉讼法室副主任、研究员。

来源 | 《南方周末》2022年4月14日“法治”.

近年来，中国司法领域的人权保障取得长足进步，司法救助工作也取得了不小的成绩。十八届三中全会明确提出了“健全国家司法救助制度”的总体要求，确立了国家主导司法救助的改革基调。2015年中央政法委等6部门联合发布了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称“司法救助意见”），为开展司法救助提供了框架性规范。

同时，国家对司法救助的投人力度不断加大。根据最高人民法院、最高人民检察院近两年的工作报告，2020年，全国法院系统为当事人减免诉讼费26亿元，检察系统救助因犯罪侵害等致生活陷入困境的被害人及其近亲属3.2万人4.2亿元；2021年，法院系统司法救助4万人，检察系统救助生活陷入困境的受害方4.8万人。

但也应该看到，中国目前的司法救助仍然存在着基本法律缺位、相关规范不系统、救助对象不明确、帮扶有限、用力不均等问题。虽然早期司法救助主要是诉讼费用制度中的特定概念，旨在通过缓、减、免诉讼费用来保障民事诉讼和行政诉讼中当事人诉权的实现，但随着司法救助对象范围的扩大，针对刑事被害人的司法救助逐渐凸显出来。

首先是因为在刑事司法领域，大量刑事案件因无法破获或被告人赔偿能力不足，刑事被害人不能得到及时或足额赔偿，因案致贫、因案致困的现象屡有发生，司法救助对于刑事被害人的“救急救困”和消除社会治理的潜在风险十分必要。

其次因为相较于民事被侵权人而言，刑事被害人与案件处理结果之间的矛盾冲突更为多元和复杂，更需要通过司法救助来协调刑事被害人的利益诉求，以实现“息诉维稳”和社会和谐的目标。

刑事被害人司法救助是司法救助制度的重要组成部分，也是中国特色社会主义司法制度的关键内容，必须高度重视。为此，有必要以刑事被害人司法救助为切入点，进一步建立健全中国的司法救助制度。

模糊之处如何明确

现行司法救助法规在救助对象和救助标准方面的规定存在一定的模糊之处。例如，司法救助意见规定，司法救助的对象包括涉法涉诉信访人，而最高人民检察院制定的《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》则未将涉法涉诉信访人明确列为救助对象。司法实践中刑事被害人与涉诉信访人可能存在身份转化的情况，救助对象的认定存在认识和操作上的分歧。

再如，司法救助意见并未以犯罪类型作为确定救助范围的依据，而是采取了人身性损害和财产性损害的后果作为司法救助范围的限定标准。虽然以“生活困难”为限在一定程度上划定了司法救助的范围，但由于缺乏更为明确的判断标准，导致实践中具体操作不一致，地区差异化现象明显。

针对这些情形，有必要在刑事司法领域以侵害法益作为区分标准，将司法救助的对象限定为人身权益受到侵害的被害人及死亡被害人的近亲属，侧重于考察被害人因刑事侵害而导致的困顿生活状态等情况。同时，进一步细化提供司法救助的标准，结合各地方的经济发展水平和职工工资水平，对被害人“生活困难”提出合理化认定依据，具体可以将申请人的实际损失、过错程度、家庭状况、已经获得赔偿情况、维持生活的最低支出等因素纳入考量标准。在具体认定“生活困难”问题上，应坚持实质审查，避免将“低保户”等形式化标准作为生活困难的唯一认定依据。

要改变单一化倾向

司法救助目前呈现出经济救助的单一化倾向，虽然司法救助意见规定国家司法救助以支付救助金为主要方式，同时与思想疏导、宣传教育相结合，与法律援助、诉讼救济相配套，但由于实践中有关机构和人员通常将司法救助的功能局限于生活救济和息诉息访，因而刑事被害人救助绝大多数表现为经济救助，鲜见其他方式。同时，司法救助的监督体系也不健全。

司法救助意见规定公安机关、人民检察院以及人民法院均有权单独决定司法救助与否，但由于这种多元化司法救助决策体系缺乏相应的监督制约机制，可能会导致司法救助在某些案件中发生双向异化，即对刑事被害人的司法救助异化为个别公检法机关息诉罢访和部分当事人谋取不当利益的途径，损害司法权威和司法公信力。

我们建议刑事司法救助中以经济救助为主，以及时有效地帮助被害人脱离经济困境，同时对于在强奸、虐待、拐卖等犯罪案件中长期遭受精神创伤折磨的被害人群体，应当积极吸纳社会志愿者，凝聚多方社会力量，对被害人进行心理恢复的救助。针对因案致残、因案致伤的刑事被害人，还应就其医疗护理、返岗就业等问题联合有关部门研究具体帮扶对策。在司法救助的监督方面，应依托现有监督监察体系，明确监察机关、检察机关等部门从各自职能出发，会签文件，进一步加强对司法救助的专门监督，确保司法救助的合法、规范与科学。同时，理顺及处理好司法救助中异议、复议的程序和相关问题，对符合司法救助标准而未批准、不符合救助标准而错误批准的做法及时介入监督，提出纠正意见。对于违反司法救助规定的相关责任人员，视情节严重程度分别处以纪律、政务处分和追究相应刑事责任。

需多部门协调衔接

司法救助意见规定国家司法救助工作应明确工作机构、加强组织协调、建立衔接机制。刑事被害人的司法救助无论从认定标准还是后续实施救助均需要多部门的协调衔接，但实践情况并不理想。

一方面是救助信息共享机制不完善。司法救助涉及各司法部门之间以及与社会部门之间的信息共享，但目前各部门信息系统较为独立，信息孤岛现象严重。另一方面各部门衔接不流畅、对申请人的信息掌握不全面，导致被害人在法院、检察院、民政部门等多部门之间多次重复申请，这可能出现各部门相互推诿不予救助的现象，抑或出现个别被害人获得多次或超额救助的情况。

 刑事被害人的司法救助旨在解决被害人及其家属的生活困难，具有紧迫性和临时性。真正解决刑事被害人的生活困境，减少被害人申诉、上访，维护社会和谐稳定则有赖于建立以司法救助、国家补偿、心理扶助以及社会支持为基础的多元化救助格局。

未来，首先应坚持司法救助为主的原则，进一步推进刑事被害人国家补偿制度的确立健全，及时补偿被害人因遭受犯罪侵害所带来的损失，有效破解刑事案件被害人面临的多重困局。此外，司法机关应当与教育、民政、医疗保障等部门联动，建立被害人救助信息的共享机制，创设多元化的救助渠道，形成多元化的救助格局，实现司法救助与行政机关救助的无缝衔接，确保国家救助、社会救助的体系化和全面化。

建议制定司法救助法

中国尚无统一的司法救助法，相关规定散见于各种报告和有关部门的文件、“两高”的司法解释以及地方性法规中，难以形成体系。

现行的司法救助意见虽然对司法救助的基本原则、对象、方式和标准、程序以及资金筹集和管理等作出了规定，但总体较为原则和概括，法律效力位阶不高，一定程度上影响了司法救助的整体效果。

为了进一步协调司法救助与法律援助、诉讼救济的衔接协调，统筹司法与社会救助资源，建议整合现有法律法规和相关文件，从国家层面推进司法救助法的制定和出台，就司法救助的原则、标准及相关的程序性问题作出明确具体的规定。明确司法救助分工和责任，统筹协调决策审批和资金发放机制。

在立法方式上，考虑到既有司法救助规范的体例编排，可将刑事被害人司法救助纳入司法救助法之中，采取综合立法的方式。同时，鉴于刑事被害人司法救助的重要性和紧迫性，应对刑事被害人的司法救助作出专章规定，从法律层面对案件当事人获得司法救助的权利加以明确，为各级司法机关开展司法救助提供坚实的法律依据和执行准则。

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