美丽中国先锋榜（7）｜山东淄博市马踏湖流域综合治理的探索

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编者按

近日，中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行，该书围绕贯彻落实习近平生态文明思想，选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例，充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。现将这30个案例予以编发，供大家学习借鉴，不断推进美丽中国建设。

【引言】

2017年5月26日，习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习时强调：要加强水污染防治，严格控制七大重点流域干流沿岸的重化工等项目，大力整治城市黑臭水体，全面推行河长制，实施从水源到水龙头全过程监管。

【摘要】

马踏湖曾是鲁中地区重要的多功能湖泊湿地系统，湖区面积曾达96平方公里。随着工业化、城镇化进程加快，3条主要入湖河流——孝妇河、猪龙河、乌河均遭到严重污染，截流改道汇入小清河。因缺少水源补给和大面积围湖造田，马踏湖湿地面积逐步萎缩，湖泊生态功能严重退化。湖水中COD（化学需氧量）含量最高时达到1000mg/L左右，是地表Ⅴ类水标准的25倍。　　为恢复马踏湖生态环境，淄博市按照“治用保”思路对马踏湖及上游河流开展科学整治。治，指实施全过程水污染防治；用，指促进水资源节约和循环利用；保，指加强生态保护与恢复。自2008年开始，马踏湖湖区水环境在“治用保”体系的作用下逐步改善。但由于全市人口分布和企业布局密度大，特别是化工企业聚集区污染问题日益凸显，确保流域水环境安全的任务十分艰巨。为持续改善水环境质量，保障环境安全，2015年以来，淄博市全面深化“治用保”流域治污体系建设，打响了水污染防治攻坚战。首先，实施逐步加严的地方标准，提升工业污染防治水平，对部分污染严重的农药、化工、造纸企业实施关停；其次，增加循环利用力度，构建企业和区域再生水循环利用体系，减少废水排放；同时，规划布局人工湿地和生态河道，构建沿河环湖大生态带，提升流域环境承载力。　　“治用保”系统治污，就是做好减法和加法两篇大文章，以治控源，以用减排，以保促净，有效缓解了流域治污压力，使快速推进工业化、城镇化的地区解决流域污染问题成为可能。【 关键词 】水污染防治 流域综合治理 “治用保”体系

一、背景情况

马踏湖位于山东省淄博市桓台县东北部，因齐桓公大会诸侯、重兵列阵、马踏成湖的传说而得名。作为山东省小清河中游唯一的自然湖泊，马踏湖主要由孝妇河、猪龙河、乌河等河流汇聚而成，流域面积840平方公里。历史上，马踏湖水源充足，水域港汊纵横，景色清新秀丽，湖区面积曾达到96平方公里。20世纪50年代开始至21世纪初，随着工农业的快速发展以及城镇化进程加快，3条主要入湖河流均遭到严重污染，环湖河流多为劣Ⅴ类水体，未达到入湖标准，不能直接作为马踏湖的补水来源。因缺少水源补给，加之桓台县位于山东两个主要地下水漏斗区之一，属于严重缺水地区，水资源和水环境均面临着“不能承受之重”。马踏湖湖区面积锐减，2000年时不足原来的20%。湖泊生态功能严重退化，远近闻名的“鱼米之乡”失去了原有的风韵和魅力。自2008年开始，淄博市及桓台县在“治用保”流域治污策略的指导下，启动马踏湖湖区综合整治。　　什么是“治用保”流域治污体系？这是山东省在实践中探索出的一套流域治污模式。山东省淡水资源严重短缺，却是造纸、采矿、冶炼、化工等高耗水和高污染行业的大户。2002年，南水北调东线工程启动时，调水沿线污染十分严重，尤其是山东段沿线，分布的造纸企业达上千家，其用水量、废水及COD排放量均超过全省工业的50%，但对GDP的贡献率仅为3%。经过认真的调研，2003年，山东省提出了“治用保”系统治污思路，“治”即污染治理，实施全过程污染防治；“用”即循环利用，构建企业和区域再生水循环利用体系，努力减少废水排放；“保”即生态保护，建设人工湿地和生态河道，构建沿河环湖大生态带，努力提升流域环境承载力。　　马踏湖湖区的水环境在“治用保”体系的作用下得到逐步改善。2010年，湖区水质明显好转，实现了常见鱼类的稳定生存。2014年，入湖河流乌河、猪龙河出现了多年未见的苲草，标志着流域水生态环境实现重大转折。但是，河流水质还未达到马踏湖生态环境保护Ⅲ类目标水质要求，湖区周边的生态环境与人民群众期待还有一定差距。　　在习近平生态文明思想指引下，2015年以来，淄博市委、市政府着力推进生态淄博建设，全面深化“治用保”流域治污体系，把马踏湖及其上游流域作为一个整体进行综合治理，全力打造水污染防治升级版，一系列举措下，马踏湖流域水环境质量得到明显好转。截至2018年，湖区蓄水能力达到2500万立方米，主体水面水质达到地表水Ⅲ类标准，湖区野生动植物特别是湿地鸟类物种和数量明显增加。淄博市也通过流域水环境治理，初步建成主城区“八河连通、六水共用、清水润城”生态水系格局。

二、主要做法

“治用保”的思路，概括来说，就是做好减法和加法两篇大文章，以治控源，以用减排，通过“治”和“用”，减少污水的排放；以保促净，通过建设人工湿地等措施，增加环境承载能力，这是系统治污的策略。淄博市在马踏湖流域水环境综合治理过程中，以孝妇河水污染综合治理和马踏湖生态环境修复工程为龙头，将生态水系建设融入全市现代化组群式大城市建设总体布局，作为全市产业结构调整和优化升级的重要抓手，对境内主要河流湖泊开展综合治理，通过治理一条河流、修复一处湿地、开发一片湖泊、建设一处景点，勾画出“水系环城、城在水中，人在河畔走、船在湖中行”的良好生态环境。

（一）深入“治”，将全域水系作为一个整体来谋划布局，实施全流域综合治理

　　淄博市由东向西、自南向北分布着漫泗河、孝妇河、范阳河及涝淄河、东猪龙河、玉龙河、新区城防河、新区景观河三横五纵8条河道。过去，市民们守着8条河却难得亲水，甚至不愿意亲水。这些河道来水主要靠源头和上游的雨洪水，水量很小，而且多数河道互不连通，河水无法互济。遇到干旱年份，河里水少流动不起来，只能看着河道断流发臭，最后干涸见底。　　无水无民生，无水无发展。作为一座严重缺水的资源型重工业城市，如何让干涸的水脉得到润泽，污染的水系得到治理，成为摆在这座城市新一届领导班子面前一道难解的命题。　　2015年以来，淄博市将生态淄博与工业强市、文化名城、建设现代化组群式大城市列为全市着力推进建设的重点工程，列入了全市十个率先突破的重点领域。2016年，市委、市政府结合淄博市严重缺水实际，严格遵循“优先利用客水，合理利用地表水，控制开采地下水，积极利用雨洪水，推广使用再生水，大力开展节约用水”的用水指导原则，经过深入调研和反复比对论证，在加大引入黄河水、长江水的同时，着眼“以水定产、以水定城”，高效利用各类水资源。　　如果说干涸的水脉得到润泽是水润淄博迈过的第一道坎，那么，如何让污染的水系得到治理则是又一道难爬的坡。淄博市没有畏惧困难，而是自我加严，提高标准，要求全市主要河流主要指标达到地表水Ⅳ类标准，重要河段执行Ⅲ类标准，按照此目标，全面开展流域综合治理。　　1.实施工业源头治理。大力实施产业结构调整和布局优化，近年来全市关停各类化工、造纸、印染等涉水企业265家，取缔小散乱污企业9500多家。优化园区布局，新上项目一律进入工业园区，原有企业逐步实施搬迁升级改造，逐步实现工业污水退城。以水环境质量标准倒逼企业直排标准，直排企业一律执行COD≤40mg/L、氨氮≤2mg/L标准。率先开展高盐水治理，对32家企业开展全盐量综合治理。　　2.加强农业面源污染治理。如桓台县严格农业化学投入品监管，全县98%以上的耕地使用测土配方施肥，推广水肥一体化面积3万余亩，滴灌、喷灌面积10余万亩，最大限度减少了化肥等对水体的污染。　　3.抓好生活污染点源治理。针对污水处理能力不足、污水管网覆盖率低和雨污分流不彻底问题，大力实施污水处理厂新改扩工程及清污、雨污分流改造工程，在建成区、城郊镇办及重点镇办实现污水收集处理全覆盖。按照区域环境容量确定提标标准，加强入河排污口封堵，市水利部门和环保部门联合组织对主要河流及其支流的工业、生活及雨污混排口进行全面排查，通过封堵、截污和建设污水处理站等方式实施综合治理，累计封堵入河排污口876处。　　淄博市牢牢把握污水不达标不能排放这一原则，重点针对工业、农业、城乡居民生活三个领域，加严标准，因势利导，精准施策。经过治理，2015年全市主要河流实现省政府确定的消除劣Ⅴ类水体的目标，2018年7处省控河流断面水质均值COD25.2mg/L，氨氮0.76mg/L，同比改善3.92%，实现了水质持续改善。　　值得一提的是，加严标准不仅没有阻碍经济发展，反而推动淄博市实现动能转换。一批高能耗、高排放、高污染的产业被淘汰或压减产能，以污染严重的建陶行业为例，共涉及204家企业348个项目（生产线），现已关停140家企业208条生产线，为优势产能腾出要素资源和发展空间。通过抓生态建设，在环境质量持续改善的同时，淄博的各项经济指标增速在全省位次大幅提升，经济运行质量也在逐渐转好，证明了抓好生态环保工作不仅不会妨碍经济发展，而且只会促进、倒逼产业结构转型升级。

（二）突出“用”，实现再生水资源循环利用，减少废水排放

　　淄博是全国110座严重缺水的城市之一，人均水资源可利用量为232立方米，不足全国人均的1/9，水资源对于淄博来说尤为珍贵。党的十八大以来，淄博市积极践行治水新思路和治河新理念，不断深入实施严格的水资源管理制度，不断改革创新供水模式，加强对水资源的科学利用，使得原本水资源匮乏的淄博处处草木葱茏，水映蓝天，为古老的淄博大地增添了无限活力。　　以生态治河、还清水质为重点，完善生态水系布局。在生态水系建设上，淄博市通过一系列工程项目建设，着力构建全市主要河湖的互连互通，实现上游“两库相连、三河相通”，中游“八河连通、六水共用、清水润城”，下游桓台县河河相连、河湖相连、三横五纵两湖六湿地的生态水系圈。同时，优化配置、高效利用各类水资源，使有限的水资源发挥出最大的经济、社会和生态效益。每打造一条水系，就缓解一方供水矛盾，改善一方生态环境，确保一方防汛安全。　　围绕水资源高效利用，将再生水、雨水、微咸水、矿坑水等纳入水资源统一配置。修订《淄博市节约用水办法》，规定市、区县水行政主管部门应当根据本地区经济社会发展需求、水资源状况和水资源综合规划，依法编制本行政区域节约用水规划。编制城乡规划、区域和行业发展规划，应当包含节约用水的内容。城镇基础设施应当配套建设污水收集处理设施和再生水供水管网。鼓励新建、改建、扩建的污水处理厂配套建设再生水输配管网。工业集聚区、化工园区等应当统筹规划建设集中式污水处理设施和再生水利用系统，推广串联用水、再生水回收利用等节水技术，并明确了高耗水企业生产用水、园林绿化、环境卫生、建筑施工、道路清扫、车辆冲洗等用水情形应当优先使用再生水。对有条件利用再生水而不利用的，行政主管部门予以核减其他水源用水计划指标。

（三）完善“保”，通过生态修复与保护，提升流域环境承载力

　　淄博在“保”字上做足文章，通过建设人工湿地和生态河道，构建沿河环湖大生态带，提升了流域环境承载力。　　1.打造“污水处理厂+湿地”治污综合体。在孝妇河、猪龙河和乌河河道周边适宜区域，以“EPC总承包”模式合理、迅速建设人工湿地水质净化工程。目前已建设湿地11000余亩，包括潜流湿地1290亩，表流湿地4547亩以及河道湿地。人工湿地综合效应显著，湿地净化水在涵养水源、地下水位回升、防洪排涝、水资源循环利用等方面都发挥了重要的作用。通过湿地净化实现入河水质达到COD≤20mg/L、氨氮≤1mg/L，大幅提高了入河水质，在显著改善生态环境的同时，形成覆盖全市的地下水入渗补源网络，使水资源缺乏的城市呈现城河相伴、水绿交融的新面貌。　　2.着力打造融生态、景观、文化于一体的河流。突出点源治理与区域治理结合、水污染治理与水生态修复相结合、河流治理与岸上景观塑造相结合，对淄博的母亲河孝妇河实施全域治理，编制了“治用保”水污染综合治理实施方案，投资15亿元实施污染治理、水资源循环利用、生态保护等6大类46项重点工程。在其流经的主城区建设孝妇河湿地公园，投资21亿元，建设面积4平方公里，形成7.3公里、2500亩的水面景观。投资130亿元对孝妇河、猪龙河、乌河等水系实施河道清淤、管网改造、生态治理和景观塑造，累计整治河道200多公里，清淤和扩挖渣土512万立方米，建设大型湿地公园7处，累计蓄水面积8000亩，蓄水量1500万立方米，在河道两侧修建道路和绿化，实施景观塑造。实施马踏湖、五阳湖等湖泊生态修复，其中投资4.3亿元实施马踏湖生态蓄水工程和入湖口人工湿地建设，恢复了明晃晃的大水面。　　3.同步生态修复，搭建亲水休闲宜居高地。如桓台县充分挖掘湿地综合效益，加快文化旅游融合发展，成立马踏湖旅游景区管理有限公司，加快推进生态旅游度假区项目，以建设江北最佳湿地度假休闲地为目标，将马踏湖打造成为集生态修复、科普教育、湿地体验、人文艺术传播、养生农耕于一体的复合型湿地度假区。同时，结合实施乡村振兴战略，围绕水系景观完善城乡规划，依托水系景观带连片推进美丽乡村建设，高水平推进农村人居环境提升行动，展现天蓝、地绿、水清、气爽的城乡环境。

（四）强化机制保障，推动全过程管控常态化、长效化

　　一直以来，流域治理都是环境治理中的难点。流域治理问题涉及多个职能部门，需要市政、环保、住建、水利等不同专业和部门相互配合；流域治理涉及跨行政区划问题，需要一个职能齐全、权限充分的机构来负责协调各行政区划相互之间的分工与配合。　　“生态淄博”的提出，从更高的站位上提升了水污染防治的层级，解决了原来流域治理过程中可能出现的上下游之间、左右岸之间、各部门之间单打独斗、互相推诿的问题。全市上下把生态环境建设作为经济社会发展的“命门”来抓，瞄准影响生态环境的突出问题，聚焦发力、标本兼治，以铁的决心、铁的措施、铁的手腕推进治污减排和生态保护。　　1.加强组织领导。先后成立了由市委书记、市长任组长的“生态淄博建设工作领导小组”“淄博市环境保护工作委员会”，把生态环境保护工作作为一项政治任务来抓。市委、市政府先后出台了《淄博市各级党委政府及有关部门环境保护工作职责（试行）》《关于加强生态淄博建设督查问责的意见》等规范性文件，明确各级各部门工作职责。市委、市政府率先垂范，全面落实生态环保领域“党政同责、一岗双责”，层层压实各级党委政府属地管理责任、行业主管部门和环保部门监管责任、企业主体责任。每年召开全市环境保护工作大会，同各区县、部门签订目标责任书，统一各级思想，部署当年环境保护工作任务。每年制定环境保护重点工作任务，明确任务分工、工作要求和完成时限，压实各单位各区县治理责任。　　淄博市建立工程实施和督导指挥部体制，成立了淄博市生态水系建设指挥部、孝妇河水污染综合治理指挥部，抽调环保、住建、水利等部门集中办公，统一规划、协调、调度和督导各项工程，直接下沉开展工作。各区县也分别成立了由书记、区（县）长挂职的指挥部和指挥部办公室，形成了上下联动、左右协调、齐抓共管的格局，做到全域一盘棋，贯通一张网，目标同向、节奏同频、效果同步。　　2.加严督导问责。聚焦突出问题和关键症结，倒逼各项工作按期保质推进，不能年底再算总账。市政府印发了《淄博市环境保护约谈办法》，规定了8种由市政府约谈的情形。对因态度不端正、措施不落实、工作不到位等导致出现问题的，从严从重处理。市委主要领导每月召开由各区县委书记、市直部门主要负责人参会的生态淄博建设调度会议，以视频内参、情况通报、现场查看等形式直面存在的问题，排在当月第一名的区县委书记作典型发言，最后一名作表态发言，强力推进环境治理和任务落实。财政上，出台“双罚”制度，在对环境违法企业进行处罚的同时，等额扣减相关区县财政资金。　　3.落实河湖长制。淄博市现有三级支流以上河道93条，总长度2170公里，有大型水库2座、中型水库5座、小型水库169座。2017年以来，按照《山东省全面实行河长制工作方案》要求，淄博市聚焦责任落实，加力推动实行河长制湖长制，系统化构建河湖管护长效机制。成立河湖管理委员会，明确市、县、镇、村四级主要负责人为“河长”。加强组织领导，整合力量资源，统筹推进工作，实现了水环境治理由单纯河道治理向全流域生态综合治理转变。建立运行体系，按照分级管理、属地负责原则，建立“河湖管理委员会+河长+河长办+河道警长+民间河长+河管员”运行体系，实行“一河一档”“一河一策”，市级河长每季度巡查一次，县级河长每月巡查一次，镇级河长每旬巡查一次，村级河长每周巡查一次，河管员每天巡查一次，发现问题及时反映解决。建立实行河湖长“日常+专项”考核体系，考核结果与工作经费挂钩。建立社会参与体系。建立“民间河湖长”“河湖社会义务监督员”队伍，在全社会营造共同护河的浓厚氛围。

三、经验启示

　　淄博市作为我国北方一座缺水的重化工业城市，因地制宜地将“治用保”系统治污策略运用到马踏湖流域治理之中，加大源头污染全过程防治，推动流域再生水循环利用，在入湖河流不同区段建设不同类型的人工湿地和生态修复工程，打造“点源—城镇污水处理厂—人工湿地水质净化工程”的治污综合体，形成了系统推进的治污工作机制，比较有效地破解了工业化、城镇化过程中导致的流域污染问题，给人很多启迪。

       （一）流域水环境治理，要算大账、算长远账、算整体账、算综合账

　　流域生态环境治理，必然要对一些传统的高能耗、高污染的企业进行整治，铁腕治污，可能会造成经济增速、经济总量的“牺牲”。但这种“牺牲”是暂时的、必要的、值得的。各级领导干部一定要从更高政治站位审视这种阶段性“阵痛”，学深悟透习近平生态文明思想的精神实质，内化于心、外化于行，学会在生态保护问题上算大账、算长远账、算整体账、算综合账。要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，平衡和处理好发展与保护的关系，坚决摒弃“资源消耗高、环境污染重”的传统发展模式，探索绿色低碳的发展模式。无论是发展的总体战略规划还是具体的生产经营都应考虑环境保护问题，实现长远发展与环境保护双赢，推动经济高质量发展。

       （二）流域水环境治理，要树立“一盘棋”思想，强调“共治”

　　流域水环境治理不能孤立地就一条河、一个湖展开治理，不能依靠一个部门的单打独斗，必须将其上升到生态文明建设的高度，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。相对于一个或者几个行政区域加和起来的区域生态文明建设，流域治理更加强调上下游、左右岸的联动，强调“共治”。只有牢固树立“一盘棋”思想，将污染治理上升到生态文明建设的高度，形成主要领导亲自抓，分管领导全力抓，有关部门各尽其责，社会各界积极支持，条块配合、上下联动、齐抓共管的格局，才能最终实现全域河流综合治理。

       （三）流域水环境治理，既要做好减排降污的“减法”，又要做好生态修复的“加法”

　　“治用保”系统治污策略中，“治、用”是减少污染负荷，“保”是增加环境容量。污染防治，不是末端治理，要做好“加法”和“减法”两篇文章。既要在源头、过程、末端等环节做好污染减排的减法，也需要做好生态容量、生态空间的加法。淄博市加严标准，实施工业点源、农业面源、城乡生活污水的达标排放，实施污水处理厂的提标改造，将污水排放的标准大大提高。同时，促进再生水回用，在污水处理厂的下端打造人工湿地，有减有增，减去了污染负荷，增加了环境容量，有效缓解了流域治污压力，使在工业化、城镇化快速推进的地区解决流域污染问题成为可能。

       （四）流域水环境治理，要有系统思维，不能头痛医头、脚痛医脚

　　流域治水，要统筹自然生态的各要素，不能就水论水。治水包括治理修复、开发利用、节约保护等多个环节，必须统筹兼顾左右岸、上下游、地上地下、城市乡村，整体施策、多措并举。要深刻认识水资源水环境承载能力，统筹考虑防洪、供水、灌溉、生态等多种需求，优化工程系统，实现水污染防治、水资源开发利用、水生态保护协同推进。要把污染治理、生态修复、节能减排、环境应急等各个环节联系起来，与产业转型升级、基础设施建设等共同推进。同时，治理水环境必须坚持规划引导、法治先行，切实保障流域治理有法可依、有法必依。除了法律法规的建设，还应充分运用现代信息技术，对流域情况实施全方位动态监测和监控，及时、准确地获取资料信息，迅速发现并解决问题。

       （五）流域水环境治理，必须建立长效机制，克服“反复治、治反复”怪圈

　　水生态环境的综合治理、保护，是一个循序渐进的系统工程，在流域治理过程中，淄博市没有急功近利，不相信什么神奇高效的“灵丹妙药”，而是按照“治用保”系统治污的思路，踏踏实实地综合施策，注重源头治理、深度治理、系统治理、刑责治理，促进水资源节约和循环利用，加强生态保护与恢复，并利用河长制加强监管，走出科学治水之路。淄博市的经验表明，水环境治理不是一朝一夕的事情，也不是一蹴而就的事情，必须以直面问题的决心、久久为功的韧劲和“功成不必在我”的担当，一张蓝图绘到底，一任接着一任干，才能克服水污染防治“反复治、治反复”的怪圈。

来源：选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》，党建读物出版社2019年7月版

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