美丽中国先锋榜（18）｜内蒙古杭锦旗库布其沙漠治理创新实践

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编者按

近日，中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行，该书围绕贯彻落实习近平生态文明思想，选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例，充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。现将这30个案例予以编发，供大家学习借鉴，不断推进美丽中国建设。

【引言】

2017年7月，习近平主席致第六届库布其国际沙漠论坛贺信中指出：“中国历来高度重视荒漠化防治工作，取得了显著成就，为推进美丽中国建设作出了积极贡献，为国际社会治理生态环境提供了中国经验。库布其治沙就是其中的成功实践。”

【摘要】

库布其沙漠是中国第七大沙漠，总面积约为1.86万平方公里，主体位于内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗境内，是京津冀地区三大风沙源之一，是内蒙古自治区中西部地区生态环境极度脆弱的地区之一，曾被称为“死亡之海”，恶劣的生态环境问题已成为地区经济发展的最大障碍。库布其沙漠治理方面存在亟须解决的问题，如缺植被、缺公路，降水少，农牧民收入少，沙尘暴频发等，沙区生产生活条件十分恶劣，农牧民散居在沙漠里，过着与沙为伴的游牧生活，苦不堪言。为切实破解库布其沙漠治理难题，杭锦旗探索形成了“政府政策性支持+产业化投资+农牧民市场化参与+科技持续化创新”的四轮驱动治理模式，创造了大漠变绿洲的奇迹，走出了一条立足中国、造福世界的沙漠综合治理之路。构建了“生态修复、生态牧业、生态健康、生态旅游、生态光伏、生态工业”一、二、三产融合发展的沙漠生态产业体系。建立多方位、多渠道利益联结机制，鼓励引导广大农牧民通过植树造林、发展特色种植养殖项目等渠道，沙区农牧民以“7种新身份”脱贫致富，实现了民生建设与生态建设同频共振，实现在治沙中致富、在致富中治沙。库布其沙漠治理的成效，是习近平生态文明思想的生动实践，这一治理模式不仅在全国各大沙区成功落地，而且已经成功走入沙特、蒙古国等“一带一路”参与国家和地区，走出了一条经济和生态融合发展绿色之路，形成了库布其沙漠治理精神，实现了从“黄色沙漠”到“绿洲银行”的蜕变。【 关键词 】生态修复  荒漠化治理  机制创新

一、背景情况

库布其沙漠，蒙古语中意为“弓上之弦”，是中国第七大沙漠，总面积约为1.86万平方公里，东西长365公里，南北宽约40公里，最宽处可达65公里，最窄处10—20公里，主体位于内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗境内，占全旗国土总面积的53%。30年前，库布其沙漠腹部地区寸草不生、荒无人烟，风蚀沙埋十分严重，被喻为生命禁区，不可治理的“死亡之海”。库布其沙漠突出表现为“五缺、两少、一泛滥”，即缺植被、缺公路、缺医疗、缺通信、缺教育；农牧民收入少，降水少；沙尘暴泛滥。杭锦旗库布其沙漠恶劣的环境导致地区生产要素贫弱、产业基础薄弱、社会文化积弱，曾是国家扶贫开发工作重点旗县，全旗财政收入不足400万元，沙区农牧民年人均收入不足400元。库布其沙漠是内蒙古乃至全国沙漠化和水土流失较为严重的地区之一。沙尘一起，一夜之间就可以刮到北京城，库布其的生态状况不仅关系本地区发展，也关系华北、西北乃至全国的生态安全。库布其恶劣的生态环境制约着地区经济社会发展，更是当地农牧民贫困的根源，沙区既是生态脆弱区，又是深度贫困地区，既是生态建设主战场，也是脱贫攻坚的重点难点地区，生活在库布其沙漠的农牧民，受尽了沙漠困扰，改善生态与发展经济的任务十分繁重。以前农牧民骑着骆驼到旗政府所在地办事，往返100多公里要走6天，沙漠里的居民大约有3万人没见过小汽车；曾经全旗仅有的一家企业——杭锦旗盐场也坐落在沙漠深处，产品运输需要绕行300多公里；沙漠里没有成形畅通的道路，路况十分糟糕，进入沙漠，推土机前面开道，车在后面跟着走，一场风，刚推出来的路就被损坏了。为改变这一恶劣的生态环境，当地党委、政府将生态建设作为全旗最大的基础建设和民生工程来抓，大力推进祖国北疆生态安全屏障建设，库布其沙漠区域生态环境明显改善，生态资源逐步恢复，沙区经济不断发展，治理面积达6000多平方公里，绿化面积达3200多平方公里，1/3的沙漠得到治理，实现了由“沙逼人退”到“绿进沙退”的历史性转变。全旗植被覆盖度由2002年的16.2%增加到2018年的53%。杭锦旗党委、政府倾力支持企业规模化、系统化、产业化治沙绿化，发展沙漠生态工业、生态光伏、生态健康、生态旅游和生态农牧业等沙漠生态循环经济产业，通过生态产业的导入带动沙区农牧民创业就业、脱贫致富，沙区贫困人口年均收入从不到400元增长到目前1.4万元。逐步走出了一条“产业与扶贫”“生态与生意”互促共赢的新路子，孕育并形成了“守望相助、百折不挠、科学创新、绿富同兴”的“库布其精神”，实现了生态效益、经济效益和社会效益的有机统一，被联合国确认为“全球生态经济示范区”。

二、主要做法

库布其治沙成果根本是以习近平生态文明思想为指导，关键是践行“绿水青山就是金山银山”伟大理念。库布其在习近平生态文明思想的引领下，找到了“生态、经济、民生”的利益平衡点，政府、企业、群众形成了紧密的治沙利益共同体，探索出“党委政府政策性主导、社会产业化投资、农牧民市场化参与、科技持续化创新”四轮驱动的“库布其沙漠治理模式”，实现了多方互惠共赢。

（一）坚持党委政府主导，

不断构筑沙漠治理支持性政策体系

沙漠生态修复投资大、周期长、见效慢，没有强大的思想引领，没有系统的政策性体系支持，库布其治沙就会半途而废，就不可能坚持到今天，更不可能实现绿富同兴。面对库布其沙患，内蒙古自治区紧紧围绕习近平总书记筑牢祖国北疆绿色生态安全屏障的嘱托，坚持以社会化的方式推进沙漠治理，加强政策引导，实施奖补机制，充分调动企业、群众等各方面力量参与荒漠化治理；鄂尔多斯市委、市政府坚持“绿色大市”战略，大力实施禁牧、休牧政策，在全国率先在农区、半农半牧区和牧区的国家重点生态工程区和生态恶化地区实行全年禁牧，其余地区实行4—6月休牧，休牧结束后以草定畜，同时推行舍饲圈养，并出台实行“五荒到户、谁造谁有、长期不变、允许继承”，为社会力量多元化参与生态建设创造了有利的政策环境；杭锦旗推行“掏钱买活树”的约束机制和“以补代造”“以奖代投”等激励机制，鼓励、引导企业、农牧民通过承包、入股、租赁以及投工投劳等方式参与防沙治沙，撬动全社会共同参与治理。党的十八大以来，荒漠化治理工作进入新的阶段。当地始终坚持生态优先、保护优先、自然修复为主的方针和山水林田湖草沙是生命共同体的系统思想，扎实推进重点区域的生态修复与治理，依托国家重点生态工程，大力发展地方生态工程，统筹推进水土保持、国土、水利等工程，形成了国家和地方各类工程多轮驱动促进沙区生态持续改善的局面，不断提高沙区生态承载力。在原有政策的基础上，先后出台一系列政策措施，在发展沙产业、生态移民、禁牧休牧、林权流转、生态基础设施建设方面给予了企业和群众直接支持，有效促进了资金、技术、劳动力等生产要素向生态领域聚集，实现了“三个转变”，即防沙治沙主体由国家和集体为主向全社会参与、多元化投资转变，由注重生态保护与建设工程向科技创新支撑综合防治转变，由单纯注重生态效益向生态效益、经济效益、社会效益协同共进转变。按照“由近及远”“由易及难”的原则，扎实推进“三北”防护林体系一、二、三、四、五期工程，退耕还林工程，天然林资源保护工程，日元贷款项目等国家林业重点工程和项目，在库布其沙漠累计实施面积近1200万亩；在库布其沙漠地区内建成自治区级自然保护区4个；在全国率先实行优化发展区、限制发展区、禁止发展区“三区规划”政策，统筹推进十大孔兑综合治理等水土保持重点工程，黄河二期防洪、重要支流治理等水利工程；转变农牧业发展方式，推动草原畜牧业由天然放牧向舍饲、半舍饲转变，推动种植业由粗放式耕作向为养而种、以种促养、以养增收转变，推动农牧民向优势地区集聚、向二三产业转移，有力地促进了库布其沙漠地区自然修复。

（二）坚持产业化经营，

着力构建沙漠治理多元化投入机制

库布其刚开始治沙时虽然取得了一定的成效，但没有从根本上解决生态问题，主要原因还是没有形成规模，没有形成系统。长周期的沙漠绿色生态建设需要投入大量的资金，仅仅靠政府单方面的投资是远远不够的，且当地政府财政收入不能支撑巨大的投入，破解资金问题成为最大的难题。没有资金怎么办？当地立足于解决生态治理的可持续性问题，不断探索沙漠治理新路子，引入社会企业资本，用产业化的思路指导生态建设，把防沙治沙与产业发展有机结合起来，解决了“钱从哪里来”“利从哪里得”“如何可持续”的问题。同时在库布其沙漠生态治理中，彻底转变了“撒胡椒面”式的投入模式，注重打好资金投入的组合拳，建立了“多渠道进水、一个龙头放水”的项目整合机制和“各炒一盘菜、共办一桌席”的政府、银行、企业协作机制。采取项目带动，统筹捆绑涉农涉牧项目，实施林业生态项目404.41万亩、草原生态建设项目170万亩、河湖连通项目向库布其沙漠引入黄河凌汛水6300万立方米，治理面积5.4万亩，累计实施生态建设治理面积579.81万亩，投资10.4亿元。引入社会资本，依托国家和地方生态工程，在开展系统化、规模化、产业化沙漠治理的基础上，大力发展沙漠生态产业，逐步创造出生态修复、生态牧业、生态健康、生态旅游、生态光伏、生态工业“六位一体”与一、二、三产业融合发展的生态产业体系。通过土地流转、农牧民入股、企业承包、专业合作组织经营等形式，积极调动企业和社会力量参与生态建设，实现治理生态向经营生态转变。引进亿利、伊泰等10多家企业参与生态建设，累计投资近50亿元，涉及基础设施建设、草原围封、人工造林、飞播封沙等多个方面，走出了一条规模化、产业化的治沙之路。按照“绿起来与富起来相结合、生态与生存相结合、产业与扶贫相结合”的发展形式，树立“向沙要绿、向绿要地、向天要水、向光要电”的发展理念，探索“治沙、生态、产业、扶贫”四轮平衡驱动的可持续发展之路，形成了独特的沙漠生态经济学。在亿利、伊泰等龙头企业的带动下，参与治沙和沙产业开发的企业数量达到了80多家，培育了自治区级林业产业化重点龙头企业14家、国家林业重点龙头企业2家，“反弹琵琶，逆向拉动”，有效解决了生态治理的可持续性问题，库布其沙尘天气明显减少，降雨量显著增多，生物多样性大幅恢复。

能源治沙（作者提供）

（三）强化共同治理理念，

充分调动农牧民市场化参与沙漠治理积极性

饱受沙漠之困、沙化之苦、沙尘之扰的库布其沙区人民，起初治沙纯粹是为了生存。然而，沙漠阻隔着人们对外界的认知，且大多农牧民思想得不到解放、比较保守，认为沙漠只会带来困扰，更不可能带来经济收入，动员农牧民市场化参与沙漠治理成为一大难题。当地党委、政府深入践行全社会共同建设美丽中国的全民行动观，积极鼓励引导广大农牧民通过植树造林、发展特色种植养殖项目等渠道，融入治沙和生态产业链条，实现在治沙中致富、在致富中治沙。通过建立多方位、多渠道利益联结机制，积极推广“农户+基地+龙头企业”的林沙产业发展模式，充分调动广大农牧民特别是贫困农牧民治沙致富的积极性和主动性；在“平台+插头”的沙漠生态产业链上，农牧民拥有了“沙地业主、产业股东、旅游小老板、民工联队长、产业工人、生态工人、新式农牧民”7种新身份，带动库布其沙区及周边3.6万名农牧民实现脱贫致富，带动周边1303户农牧民发展起家庭旅馆、餐饮、民族手工业、沙漠越野等，户均年收入10万多元，人均超过3万元，517户农牧民实行标准化养殖和规模化种植，人均收入达到2万元，累计引导农牧民投入5000万元左右，完成林草种植20万亩，让广大群众共享沙漠生态改善和绿色经济发展成果，获得治沙增绿和民生改善的“双实效”；在库布其东部区域，通过打造循环经济产业链，直接与间接带动了1万名贫困人口就业创业，创新性地提出并实施了“无土移民”战略，将生活在沙区与不适宜人类生存发展环境中的群众搬迁到园区创业发展，使6000多户10000多人进得来、稳得住、能致富；通过建立沙柳种植保护让利的补偿机制，使周边贫困人口人均增收2000元。通过不断探索、一代接着一代治理，沙漠区的农牧民思想观念转变了，重新认识了沙漠，也不再害怕沙漠，知道了沙漠不仅可以治理、利用，而且还可以致富，是资源，是机遇。同时生产生活方式也发生了转变，由过去的散居游牧、靠天吃饭转变为多种方式就业。生态改善、经济发展促进了民族团结、社会和谐。同时，当地大力推动全民义务植树规范化、基地化、科学化和制度化，大力建设库布其沙漠公园建设试点和全国生态文明教育示范区，形成了“大种树、年年种、人人种”的植树造林良好氛围。杭锦旗人民武装部在库布其沙漠南沿植树造林，目前已建成占地面积达7.6万亩的生态基地，先后被授予“全国防沙治沙先进单位”“全军绿化模范单位”。亿利集团与蚂蚁金服合作，吸引全国支付宝用户群体参与库布其治沙行动，研发手机移动端App，通过“互联网+公益”的模式动员全社会参与库布其植树治沙事业。

林草治沙（作者提供）

（四）注重治沙科技创新，

不断提升沙漠科学治理水平

沙漠治理仅仅投入人力、物力、财力远远不够，沙区恶劣的环境给生态恢复带来极大的困难，往往栽进去的树苗、播进去的草籽成活率很低，成活后也因受到风沙的侵蚀而无法存活。传统的治理方式受到挑战，治沙科技创新成为当务之急。为此，当地坚持尊重科学、顺应自然，运用现代化手段提高生态治理成效，不断开展科技攻关、技术引导，根据库布其沙漠沙化土地类型和自然、社会、经济条件，坚持“先易后难、由近及远、锁边切割、分区治理、整体推进”的治理原则，采取“南围北堵中切割”的治理措施，对库布其沙漠南、北两个边缘，一方面结合农牧业经济“三区”发展规划，在生态严重退化、不具备农牧业生产条件的区域，实施人口集中转移、退耕、禁牧、封育等措施，增强生态自我修复能力；另一方面，在立地条件较好的区域，采取人工造林、飞播造林等方式，建设乔、灌、草结合的锁边林带，形成生物阻隔带。对库布其沙漠中部，在沙漠腹地水土条件较好的丘间低地和湖库周边，采取点缀治理的方式，开展人工造林种草，建设沙漠绿岛；在孔兑两岸利用沟川的水分条件，营造护堤林、护岸林、阻沙林带；在库布其沙漠境内修建了多条穿沙公路，将沙漠切割成块状进行分区治理，通过在公路两侧设置沙障、人工种树种草等措施，建成一道道绿色生态屏障，有效控制了沙漠扩展趋势。在库布其沙漠治理长期实践中，治沙技术不断推陈出新。提出了“锁住四周、渗透腹部、以路划区、分块治理、科技支撑、产业拉动”的治沙方略和“路、电、水、讯、网、绿”组合治沙方针，沙治到哪里，路就修到哪里，水、电、讯就通到哪里，建立了“乔、灌、草（甘草）”相结合的立体生态治理体系，探索创新了100多项沙漠生态技术成果，研发了1000多种耐寒、耐旱、耐盐碱的植物种子和100多种“沙漠生态工艺包”，建成了我国西部最大的沙生灌木及珍稀濒危植物种质资源库，建立了旱地节水现代农业示范中心、生态大数据示范中心、智慧生态光伏示范中心和与联合国环境署共建的“一带一路”沙漠绿色经济创新中心等一系列世界先进的示范中心。这些世界领先的治沙科学方法和技术成果，极大地提高了防沙治沙的效率和质量，成本大幅降低，实现从分散治理到统一规划，从传统方法到科学化治理的根本转变，为荒漠化治理提供了一整套科学解决方案。

三、经验启示

　　荒漠化是地球的顽疾，在“一带一路”沿线的60多个国家和地区，十多亿人口饱受沙漠之困。中国的荒漠化和沙化土地占国土面积的45%，全国近35%的贫困县、近30%的贫困人口分布在西北沙区。党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，库布其沙漠地区认真落实新发展理念，坚定不移把保护生态环境放到突出的战略位置，坚持保护与发展并重、保护优先的发展思路，深入持久地推进生态文明建设，不断加大治理力度，大力发展沙漠绿色经济，创造了巨大的生态财富，成为“世界治沙看中国，中国治沙看库布其”的样板和典范，实现了从“黄色沙漠”到“绿洲银行”的蜕变，形成了一个可复制、可推广、可持续的治沙模式。

（一）认清形势是前提，走出了一条经济和生态融合发展绿色之路

对家园的眷恋，对绿色的向往，对青山绿水、蓝天白云的追求，是库布其沙漠地区党委、政府和群众、企业最朴素的向往和追求。库布其沙区历届党委、政府深刻认识到沙漠治理的特殊重要性，站在关系华北、东北、西北乃至全国生态安全的战略高度，深刻认识到库布其地区生态系统的极端脆弱性，直面荒漠化和沙化土地集中、危害严重的客观现实，把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，以习近平生态文明思想为指引，切实担负起生态环境保护建设的政治责任，一任接着一任干，一张蓝图绘到底，组织动员各方力量协同发力推进生态文明建设，坚持以生态工程为抓手，以社会参与为重点，组织实施各类生态工程的基础上，强化政策引导，促进了资金、技术、劳动力等生产要素向沙漠治理开发集聚，在漫长曲折的生态建设道路上，走出了一条经济发展和生态文明建设全面融合的绿色发展新路子。

（二）科学规划是基础，提升了沙漠治理的科学性和可操作性

2019年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调，要保持加强生态文明建设的战略定力，明确指出生态文明建设的方向路径，为推动库布其生态文明建设迈上新台阶提供了科学指引和根本遵循。库布其沙区党委、政府坚持以总体规划统领发展和建设大局，充分发挥规划的指导性作用，坚持分步实施、循序推进的整体建设进程，结合农牧业经济“三区”发展规划、生态环境规划和土地利用规划，根据当地条件形成了系统化、规模化治沙的理念，提出了“一带三区”规划，即沙漠绿化带和生态保护区、生态过渡区、生态开发区，因地制宜确定建设重点，依托国家重点生态建设工程，实行分类指导、分区治理，坚持规模化、系统化、综合化规划沙漠生态治理、修复，确保了规划的科学性和可操作性。（三）政策支持是保障，构建了党委政府主导、全社会参与、多元化投资格局
一花独放不是春，百花齐放春满园。库布其治沙践行了习近平生态文明思想“共同建设美丽中国”的全民行动观。各级党委、政府政策支持是库布其沙漠治理成功的重要保证，没有强有力的政策保障，沙漠治理可以说是天方夜谭，当地党委、政府始终铭记习近平总书记考察内蒙古自治区时提出的“内蒙古要大胆先试，积极推进生态文明制度建设和改革”的指示精神，在稳定公共财政投资的基础上，深化改革创新，以政策支持为根本，理顺企业投入、群众参与的体制机制，推动生态治理社会化，打通了体制机制障碍，逐步构筑起了支持荒漠化防治的政策体系，构建荒漠化防治的可持续长效机制。（四）资金投入是关键，实现了地方兴业、生态增效的沙漠绿色经济模式
库布其沙漠治理的成效，是党的十九大提出的“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的成功样板。库布其沙区党委、政府高度重视对生态文明建设的投入，除足额拨付国家生态重点工程的配套资金外，旗财政每年都要安排专项资金用于生态文明建设，在资金的管理上，采取单设账户，严格落实专户存储、专款专用和封闭运行制。在党委、政府的大力倡导和政策支持下，本土企业突破防沙治沙为单纯公益性投入的传统思维，创造性地将生态与产业相结合，生态治理与企业发展相结合，构建以企业为主导的生态投入，以建设机制为抓手，吸引、鼓励社会力量积极投入治沙造林生态文明建设，变沙漠问题为沙漠机遇，开创生态经济化、经济生态化发展模式。同时，不断完善林权抵押、贴息贷款、税费减免、返还植被恢复费、免收育林基金及税收先征后补和森林保险等一系列优惠政策和措施。仅2010年以来，来自龙头企业和农牧民的生态文明建设投入规模就达到30多亿元，有效缓解了政府投入压力。（五）精神力量是动力，创造了共建共享、绿富齐增的生态文明成果
2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会讲话中指出，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。库布其治沙践行习近平生态文明思想“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的重要理念，多年来的治沙实践中逐步形成并发扬了“守望相助、百折不挠、科学创新、绿富同兴”的库布其沙漠治理精神。库布其精神蕴含着改变生存处境和发展命运的坚定情怀和意志，与当代中国形成的众多精神相映生辉，这是一种原生动力，引领着库布其治沙与绿色发展实践走向成功。守望相助，库布其沙区蒙汉各族干部群众始终牢记习近平总书记“守望相助”的殷殷嘱托，齐心协力坚守自己的生产生活家园、筑牢祖国北疆生态安全屏障；百折不挠，库布其沙区各族干部群众始终弘扬习近平总书记点赞的“吃苦耐劳、一往无前的蒙古马精神”，至诚无间、愈挫愈奋，一次次夺取了沙漠治理的胜利；科学创新，库布其沙区的广大人民群众尊重自然、尊重规律，从实践中总结经验，提炼科学治沙方法，创新治沙技术，并进行大规模推广；绿富同兴，库布其地区广大人民群众既是沙漠治理最广泛的参与者、最坚定的支持者，更是最直接的受益者。世代居住在库布其沙漠腹地的牧民，随着沙漠治理、生态修复工程的实施，搬到了集中新建的牧民新村开起了牧家乐，搞起了沙漠旅游，收入逐年增多。库布其沙漠治理模式不仅在浑善达克、乌兰布和、腾格里、塔克拉玛干等各大沙漠，在新疆、西藏、青海、甘肃、云南、贵州、河北、吉林等全国各大沙区成功落地，而且已经成功走入沙特、蒙古国等“一带一路”参与国家和地区，与全世界荒漠化地区分享成功经验。中国为防治荒漠化开出了“中国药方”，为实现土地退化零增长这个“世界目标”提供了“中国方案”，为推进人类可持续发展贡献了“中国经验”。

现在的库布其沙漠绿意盎然（作者提供）

来源：选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》，党建读物出版社2019年7月版

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