朱桐辉|愚人节的报道与宪法诉讼——公民基本权利的更充分救济

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 本文写作于1999年大三时，发表于四川大学法学院学生刊物《青年法学论坛》第2期，1999年。原题为：“四月一日的报道与宪法诉讼——谈公民权利的充分救济”。

 也是因为这篇小论文，从立志毕业后做律师，被人拉上了写论文、考研，进而考博、读博、进高校的不归之路。

“洋节日”入侵入中国，不由让人警惕：“愚人节”的消息“悬”，不可当真。偶然在图书馆前“报林”看到的《中国妇女报》“4月1日”第3版上的一件事，也挺出乎意料、让人颇费思量。但它绝非愚人之作。

 较真地分析，其中隐含着一个需要解决的重大法律问题。

 北京民族饭店在去年区、县人大代表的换届选举中，未给已于下岗前在饭店进行了选民登记的16名下岗职工分发选民证，也未通知其选举时间。这16名员工因此未能参加选举。她们于是在选举日后向法院提起诉讼，认为民族饭店侵犯其选举权，要求赔偿损失。一审法院未予受理。上诉后，北京市第一中级人民法院3月30日进行了二审，报纸称立案与否不日会作出裁定。

 公民往往是因人身权、财产权受到侵害而提起诉讼。因选举权受到侵害而兴讼，用北京市人大代表吴青的话来说是“太好了，太难能可贵了”。但在赞赏之余，还需理性分析：公民此时享有诉权吗，对其政治权益救济的实体与程序法依据是什么，救济方式是什么？下面从现实和理想两层面予以探讨。

 一、现行法律救济并不力

 （一）现阶段，法院已无法立案

 在选举活动中，北京民族饭店是依选举委员会授权而工作的，饭店职工是受其指导、组织、安排的选民，两者非平等主体，且非财产权、人身权纠纷。依据《民诉法》第3、108条，16名员工的诉讼不适用民诉法普通程序。至于，针对选举资格的特别程序，据《民诉法》第164条，本案员工已进行了选民登记，其选民资格并不存在争议，且选举已结束，也不能适用。

 那么，能否依据《行政诉讼法》提起诉讼？授权民族饭店进行工作的是选举委员会，但选举委员会是行政机关吗？《选举法》第7条和《县以下人大代表直接选举的若干规定》第1条指出，选举委员会是县级和县级以下选举的组织者、主持者，是临时机构，但并未明确其性质。而《宪法》第85、105条指出，行政机关是国务院和地方各级政府，并没有弹性地界定行政机关。因此，不存在扩大解释选举委员会为行政机关的可能。

 况且，《行政诉讼法》同样也只适用于人身权和财产权受到损害而申请救济的情形。另外，本案中，选举委员会已撤销，只有产生选举委员会的区人大常委存在，而对立法机关、代议机关，也不可能提起行政诉讼。因此，这些都足以认定，行政庭不予受理，是没有问题的。

 同样，《国家赔偿法》、《信访条例》等也只适用于行政、司法机关造成的人身、财产受损。

 因此，据现行法律得出的结论只有一个：无法立案、无救济渠道。

 （二）较早主张的话，选民可能得到一定的救济

 实际上，在本案中，这十八位选民如果提前发现问题、主张权利，是有可能提前得到选举权救济的。在选举日之前，若下岗员工的住所、户口仍在该选举委员会辖区内的话，他们为了依然能切实、有效地行使选举权，可在选举日前主动申领选民证。如果民族饭店拒发，他们可直接要求选举委员会责成前者发给他们选民证。同时，选举委员会可因民族饭店未尽法定义务给予相应处罚。至于选举日，是以公告形式通知的，选民应知晓，民族饭店并无通知义务。

 若员工住所、户口已不在该选举委员会辖区内，那么他们可依据《县级以下人大代表直接选举若干规定》第9条第2款的精神，取得该选举委员会资格证明后，参加住所、户口所在地选举委员会选举。

 至于现阶段，因为选举已结束，只有向人大常委申诉、检举。但依现行法律规定，人大常委也只有依据《选举法》第52条，将本案移交有关部门对民族饭店进行处罚或处分。但需注意的是，相关的行政法、刑法中并无相应规定，这导致《选举法》第52条此时成为一纸空文。

 二、构想的救济方式一：补充、完善现行部门法

 下岗职工未能享受选举权，一方面与下岗职工不熟悉与选举有关的实体与程序法、不及时主张权利，以及民族饭店的失职有关。但另一方面，在我看来，更重要的是因为现行法律有遗漏，体系不完备、不协调导致的。

 明明有人侵犯了员工的宪法权利，给她们造成了损失、减损了名誉，用员工诉讼代表的话说：“每当听到电视里说某某被剥夺政治权利就感到心口发紧，因为只有犯人和精神病人才会被剥夺政治权利”，但我们却无法制裁违法、救济公民的权利。

 如果不能及时、全面地救济公民的选举权等基本权利，就会冲击宪法的权威性、阻碍宪法的实施，也会使得公民对宪法的信仰产生动摇。

 看来，有必要构建新的救济方式和法律机制：

 相对来说，较保守的方式是补充、完善现行法律：一方面，在《选举法》中明确选举委员会的性质、职权、对其失职行为的罚则，以及选举结束后对其行为的承继机构；另一方面，也可扩大《行政诉讼法》受案范围、扩大《国家赔偿法》的适用范围，由赔偿义务机关——人大常委会做出确认：确认其依然享有选举权，并予赔礼道歉、消除影响和损失赔偿。

 但这显然不是万全之策，并不能全面保障公民的各项政治权利与宪法权利，包括选举、言论自由、结社、游行示威等权利。从立法技术上看，也是一时之举。

 同时，如果将对政治权利的确保和救济，规定救济民事权利的《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》中，也会打乱法律体系。

 三、构想的救济方式二：宪法诉讼

 那么，法治国家是如何确保公民政治权利的享有和救济、保障宪法的权威的呢？

 查阅资料发现，英美法和大陆法国家基本是通过对宪法的司法审查和宪法诉讼完成的：美、日、加司法审查权由普通法院的最高法院行使；德、意、法则由宪法法院或宪法监督委员行使；英国采用立法和普通法院结合制。这些国家都赋予了司法审查机关针对具体行为和事件，个别性地运用国家权力救济公民宪法权利、裁决宪法争议的权力。

 具体说，在他们那里，宪法诉讼或者说违宪审查，是特定机关，依法定职权和程序解决宪法争议的诉讼及制度。它可以针对违宪事件，也可以针对侵犯宪法权利的个案。

 如果我们也依此思路来构建保护、救济公民政治权利的法律体系，那么就会因为宪法被诉主体的广泛性（包括一切违宪的机关、政党、社会团体和企事业单位）、救济权利的多样性（人身、财产、政治权利）、适用法律的原则性和高位阶性（宪法、宪法性文件），以及法律制裁的明确性，克服《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的不足，为公民维护和救济自己的政治权利、宪法权利，打开一个通途。

 以本案为例，选民作为当事人，可以向宪法法院提起诉讼，由宪法法院予以立案审查。若属部门法可解决之民事、行政纠纷自不待言，但若初步确定属违宪案件却无法进入部门救济，便可予以立案，启动宪法诉讼：在审判中采取合议制，在充分听取宪法诉权平等的当事人——原告选民、被告人大常委会和民族饭店的辩论意见的基础上，直接适用《宪法》和《选举法》审查被诉主体是否违宪。

 若属违宪，宪法法院便可对区人大常委会、民族饭店有关责任人员给予罢免或处罚；若还有具体的违法犯罪情节的，则可移交有关行政、司法部门处理；对被侵权人，则可作出判决，确认其选举权不因本次选举的遗误而丧失，并责令被告损害赔偿、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉，从而实现对公民政治权利和宪法权利的有力救济。

 当然，在其它舞弊、失职行为波及面广的违宪选举中，宪法法院还享有判决选举无效、重新选举的权力。

 通过这一个案可以看出，宪法诉讼的意义就在于，将违宪案件的处理程序化、制度化，为落实宪法、实现对权力的制约和对公民政治、宪法权利的保障，打开一扇正义之门。

 四、宪法诉讼的初步构想

 这里，我再粗略地对宪法诉讼建立的若干要素作以探讨，并对其可行性、急迫性作一昭示。

 依国情和宪法的根本地位，宪法诉讼机关——宪法法院应由全国人民代表大会组织、建立，并受后者的监督、向后者负责。其首要职权是，依据宪法和相应程序，对具体违宪案件进行裁判。其次，也有审查法律法规是否合宪的权力。可在中央和地方设立中央和地方宪法法院，实行二审终审制。也可大大扩充宪法监督委员会的权责，赋予其处理宪法诉讼的权利。

 受案范围为：（1）公民的宪法权利尤其是政治权利受到侵犯，但不能被部门法救济的，如本文中的选举案；（2）国家机关、团体、企事业单位、政治组织的违宪行为；（3）各部门法针对个案处理不一的；（4）国家机关权限不明、冲突的。

 案件来源有：（1）公民申诉；（2）普通法院的移交；（3）主动立案审查。

 制裁方式有：（1）判决违宪行为无效；（2）制裁违宪主体，罢免、弹劾有关人员，并在需要时移交普通法院；（3）取缔、解散违宪社团；（4）宣布法律、法规无效。

 如果说在法制建设初期，我们对宪法规范需要有强有力的制裁因素、对宪法的适用性及宪法诉讼的必要性，还存在朦胧认识和争议的话，那么，今天侵犯公民宪法与政治权利（如选举权、男女平等权、获得教育权等）的大量发生，已在提醒我们，宪法诉讼的建立，已迫不及待、势在必行。不仅要司“法”，而且要司“宪”。

 看来，程序正义的光芒也应普照到宪法这一高度；看来，我们不仅在司法上存在大量问题，而且在立法、在“有法可依”上，也有致命缺憾；看来，对公民政治权利、宪法权利的保障，必需另辟有力的诉讼救济途径；看来，要走“宪政国”“法治国”的道路，宪法监督机构的扩权或者宪法法院的设立，以及相应的国家机构改革，当是题中之意。

 （朱桐辉：“四月一日的报道与宪法诉讼——谈公民权利的充分救济”，《青年法学论坛》第2期，1999年。）