朱桐辉 | 南开大学法学院副教授，天津市法学会诉讼法学分会副会长兼秘书长。《昆明理工大学学报》（社会科学版）2019年第06期。检察机关电子卷宗系统的应用改变了以往纸质办案与粗放型管理的模式，以智能化、集约化、精细化的优势为办案与内部管理注入了新活力。该系统上线五年有余，部分地区运行良好，充分显示了优势。但部分地区效果不佳，亟需原因分析以便进一步推进。经调研和剖析，我们的发现是：公安机关前端扫描不力导致后续应用不足；检察机关内网密级过高致使电子卷宗移送不便；“以需求为导向”未完全落实导致检察官体验较差；缺乏顶层设计使得系统重复建设且兼容性不强；而不当的业绩观及严密的科层管理也让其走向深度应用的动力不够。因此，建议在政法委牵头下对公检法电子卷宗系统及信息系统进行协调，强化公安机关的初始扫描，调整检察机关内网的密级，倡导检察机关对这些系统进行顶层设计，并对其内含的绩效管理维度进行人性化改革，以让电子卷宗系统等在社会治理模式更新上发挥更大作用。自2013年全国检察机关统一业务应用系统全面上线以来，电子卷宗综合管理子系统（以下简称电子卷宗系统）作为前者的必要产物和重要组成，在大力推进智慧检务上发挥了不可取代的作用。
2014年1月，四川、贵州两省检察院经最高检批准，先行研发使用了电子卷宗系统，在统一业务应用系统内实现了电子卷宗的制作和使用；2015年7月，最高人民检察院要求北京、山西、江苏、云南、内蒙古五个省检察机关开始开展电子卷宗系统试点工作；至2015年底，29个省检察机关上线运行了电子卷宗系统，并具有摘录、检索、证据管理、出庭示证、卷宗导出等功能；2015年12月，最高检颁布《人民检察院制作使用电子卷宗工作规定（试行）》（以下简称《规定》），并于2016年1月1日起施行。[1]时至今日，电子卷宗系统已上线5年有余，放眼全国，各地应用情况参差不齐：以苏州、南京、成都为代表的领先梯队成效显著。但也有不少地方落后，电子卷宗系统在最需要运用、最能发挥功效的阶段却被闲置着，只是归档时才使用。本文将在调研的基础上，揭示这一现状，并着力分析滞后地区效果不佳的原因，最后提出相应的改进建议，以期能让这一良好改革除弊兴利。需说明的是，通过文献检索，我们发现，围绕电子卷宗及系统的学术研究并不多见，在高质量期刊上的论文寥寥无几，但通过我们的调研，发现在不少地区这方面的问题已相当突出，因此，理论研究亟需跟进。纵览全国检察电子卷宗应用情况，江苏省尤其“苏州经验”领跑全国，南京紧随其后。在全面推行电子卷宗随案同步生成的基础上，苏州市政法委深入实施政法大数据、智能化司法战略，率先在全国建成了覆盖市、县、所三级跨机关协同办案的平台，实现了电子卷宗、法律文书等办案信息的“全程网上流转和无缝对接”，显著提高了效率，促进了规范化。第一，支持电子卷宗线上流转。在侦查阶段，扫描形成的电子卷宗被上传到政法业务协同办案平台后，该平台会对其自动编目，对缺漏页自动提醒，补齐后自动排序。这样，首次录入系统时便可提高其规范性、完整性。而且，一旦录入这一多机关协同的平台，公安机关的报捕、报诉、补侦工作便无需再靠人力反复往返送取卷，只需点击鼠标即可实现流转。表面看，将电子卷宗制作节点提至侦查阶段，增加了公安警员的工作和压力，但借助该平台实现网上流转后，却极大减少了纸质卷宗传递时的路途时间，还减少了人为延误和疏漏，反而从整体上提升了质效。据吴江区公安局一位干警介绍：以往开车送卷，路上往返时间加现场办理至少要3个小时，而现在不到30分钟便可平均完成5份案卷的报捕、报诉工作。据观察和统计，这一电子卷宗流转平台切实减轻了警员的工作强度；而且，该平台还能在各办案节点进行针对性提示，让警员办案更规范、更标准。到了审查起诉阶段，检察机关办案人员即可通过前述平台接收到案件。同时，他们既可直接网上阅卷，又可将电子卷宗导入进具有防丢失电子炸弹技术的电子书中随时阅卷。此外，在苏州检察机关，每位办案人面前都有一台双屏电脑，左屏是来自前述平台的电子卷，承办人可将其复制到右屏进行编辑。以往做一份审查报告至少要八小时，现在缩减为不到两小时，大量减轻了检察官反复输入案件信息的负担。审查结束后，检察官即可通过该平台向法院移交卷宗并提起公诉。而且，通过这一平台，公安、检察的办案人会在第一时间知道判决结果，也方便了他们及时将案件收入全国案件库。可以看出，在其电子卷宗的线上流转中，检察机关作为枢纽，起到了承上启下的作用：一方面，作为入口，他们能对公安移送的电子卷宗进行把关；另一方面，作为出口，他们能将电子化的侦查卷及检察卷及时移送给法院。第二，支持律师网上阅卷。以往律师欲获得案卷，如果检察机关不提供光盘等便利，只能拍照或复印，遇到复杂的案件更要耗费数小时甚至数天。在全面推行电子卷宗随案同步生成后，绝大多数检察院都可向律师免费提供光盘卷宗，已在很大程度上提高了律师阅卷权保障。而“苏州经验”的超前之处在于，其平台还支持律师网上阅卷，只要通过了平台的律师身份认证并获得了授权，律师们就可以和检察官、法官一样直接通过平台阅卷，真正实现了阅卷“零等待”。该平台不仅在电子卷宗流转上实现了“一次录入多次使用，一方录入多方利用”的效果，而且还初步促成了公检法协同办案、数据共享、科学决策的中期目标。该平台已建成9年，走在了全国前列，目前还在完善中，第三期业已上线，将着力扩展政法大数据在网格化管理、联动预警上的功能，以推进其进一步的广度和深度应用。[2]成都市公检法三家的电子卷宗虽然不支持跨机关线上移送，但目前已实现线下“双移送”，即电子卷宗在侦查阶段便已全面生成，公安机关通过人工向检察机关一并移送纸质卷宗和电子卷宗光盘。根据我们到成都市人民检察院的调研，该院自三年前与公安机关签订刑事电子卷宗制作协议后，便开始严格奉行“谁产生、谁制作”的原则，大量卷宗在公安侦查阶段就被扫描制作成电子卷，刻录成光盘，与纸质卷宗一并移送检察机关。而且，检察机关案件管理部门能做到，要求公安警员光盘卷宗与纸质卷宗一并移送，缺少光盘不予接收。实践中，对接的公安警员通常会在每天下午4点左右把光盘和纸质卷宗送到该院，该院案管部门收卷后，会首先利用一款名为“成小书”的智能软件，自动从电子卷宗中解析出“案卡”数据（案件基本信息及数据）。这一数据经收案人员校对、确认后，提交统一业务应用系统办理受理手续。在收案人员校对确认前，整个解析和提取过程无需逐一点击每一项“案卡”数据，更不需要手动打字录入，而且提取正确率已达95%以上。该软件适用于一审公诉和审查逮捕案件，尤其在一案多人案件的受理上具有突出优势。接下来需要将电子卷宗通过OCR识别技术上传至统一业务应用系统。这道工序一般在收案后第二天完成。在现有技术条件下，大约需要半天时间就能将电子卷宗全部录入，正确识别率能达到90%以上。而且，上传完毕后会自动生成可复制粘贴的PDF文件，方便检察官阅卷并制作审查报告。在便利律师阅卷方面，尽管成都市两级检察机关尚不支持网上阅卷，但通过电子卷宗也部分解决了律师异地阅卷不便的痛点与难点。对于成都律师而言，代理省内其他地区案件最头疼的莫过于阅卷，特别是甘孜、阿坝、凉山三个民族自治州，地域偏僻，路况极差，泥石流等自然灾害时有发生，部分律师从成都出发往返一次仅路途就需好几天甚至一周。而借助电子卷宗系统后，律师只需在执业地检察院立案大厅提出阅异地卷申请，身份被核实后即可得光盘，内装来自该系统的电子卷宗。[3]（三）落后梯队未能充分发挥电子卷宗系统的先天绝对优势在全国公法检机关如火如荼推进电子卷宗同步生成与深度应用之际，吊诡的是，在一些省市，在这方面似乎并未受到周边检务智能化、司法信息化建设的辐射，整体应用不尽人意。据我们的调研，这些地区的卷宗移送，接受时依然看重的是纸质卷宗，对光盘卷宗并不要求。而且，其检察及法院系统对电子卷宗的应用仍停留在仅于结案后再扫描归档这一初级层面。其实，这些地方的政法机关也投入了不少人财物制作卷宗，但其电子卷宗本应发挥的功效基本被废弃，因为电子卷宗形成的越靠后，就越是应付检查，越是资源浪费。这些检察机关在电子卷宗必须随案移送方面尚有不足，遑论尽快赶上前两个梯队，进行进一步的数家联合深度应用。尽管电子卷宗作为辅助办案的有力工具，提升了检察机关的办案效率，但客观说，基于纸质卷宗的天然优势，不用电子卷宗也有它的合理之处或者说可理解之处。例如，我们在成都市政法委调研时，一位司法人员就谈到，多数司法人员阅卷时仍喜读纸质卷，尤其在那些疑难复杂且当事人众多的毒品或非法吸收公众存款的案件中。这些案件的卷宗往往多达成百上千页，通过显示屏阅卷费眼伤神。更为重要的是，扫描成像的电子图片往往失真，不如原始卷宗直观，尤其对那些书证、图片等证据材料，只有仔细查阅对比纸质卷才更有可能发现蛛丝马迹或潜藏的问题。但这其实只是阅卷问题，与纸质卷宗需伴有电子卷宗可以从整体上节约司法资源，规范及优化工作方式并不矛盾，所以，电子卷宗的普及化、协同化及深度运用还是值得坚持和追求的。因此，我们还需进一步分析落后地区电子卷宗应用不畅的阻碍因素及深层原因，以期助益于这一良好司法信息系统的推广与普及。（一）侦查警力不足，各机关内勤工作繁多，导致初始阶段卷宗全部扫描困难很大现阶段，面对繁重的工作任务，原有的刑警资源配置模式远不能适应当前需要，尤其是基层警力缺口更大，人案矛盾突出。[4]自2014年开始，全国多地基层检察机关联手公安机关制定了电子卷宗管理与移送办法，规定公安移送审查起诉、提请批捕时，应制作电子卷宗并随案移送，不少地方还对责任部门、目录内容、制作格式、交接手续、保密义务等都作了详尽规定。[5]其目的是提高效率，节约成本，规范卷宗的管理、移送，更是给全面而深度的司法信息化奠定基础，也符合电子卷宗“谁产生、谁制作”的科学原则。但对多数基层公安机关来说，在原有办案压力未得缓解，警力不增的情况下，再要求其严格依规全面制作电子卷宗，也确有勉为其难之处。据我们的调研，目前，在公安阶段，多由法制处干警承担卷宗扫描工作，工作量很大。同时，在上传上也确实存在一些这样或那样的问题，影响了后续机关的电子卷宗使用积极性：部分单位上传顺序混乱，图片颠倒、模糊；部分单位对法律文书甚至是主要证据材料卷、侦查工作卷都未上传；还有个别单位上传量很少，甚至零上传。第一，信息化水平不高，配套设施不足，这在基层公安机关尤为明显。卷宗扫描上传首先离不开高速扫描仪和高配置电脑；更需要功能齐全的软件设施，例如卷宗信息采集管理系统，且后者的采购价要远高于前者。而基层的财政支持往往不够，不足以支撑这两方面的建设及更新。第二，警员们对卷宗制作的积极性不高，甚至存在排斥心理。这与公安警员长期习惯于纸面工作有关，更与与他们工作繁杂、职责繁多有关。第三，公安机关缺乏前瞻意识，对电子卷宗系统的重要性认识不够。在不少公安机关领导及警员看来，与检察机关相比，制作电子卷宗对公安机关调查取证、侦破案件并无太多提升，仅有提高移送起诉便利和事后归档的宣示作用。因此，其需求度和迫切度自然远不如前者。当然，这也反映出了，目前这些地方的电子卷宗系统及所依托的公检法信息系统，对公安工作的帮助还较为有限的问题。因此，其解决还需要他们逐步转换理念，能从整体上看待司法效益。从效用引导角度，这就需要各方面一起努力，能让他们切实感受到电子卷宗系统的益处。在这些省市，电子卷宗在公安初始阶段扫描、制作上遇到的问题和障碍，就为后续的检察机关电子卷宗应用不佳，埋下了伏笔。而且，即使检察机关想对那些前端的纸质卷宗进行扫描、制作，也会遭遇是否有权开拆侦查卷，以及开拆后当卷宗真实性、完整性出现争议时，如何查明情况、确定责任的问题。[6]（二）检察机关内网密级过高，致使公检法三网衔接不畅，电子卷宗移送不便 打造联结公检法三机关的业务协同平台，最关键一环就是检察系统内网对前后网络的联接作用。但现阶段，其内网的密级是高于公安和法院内网的。这一隔离及密级不匹配的现状，就给协同平台的建设及电子卷宗系统跨机关建设造成了两方面的阻碍：一方面，最高检要求全国检察机关均须使用统一业务应用系统，而该系统就是在其更高密级的内网中运行的，这就导致公安和法院的数据与该系统的数据交换无法实现：电子卷宗只能由外向内单向导入处于更高涉密内网的该系统，向外导出则异常困难。另一方面，如果将该系统建设在非涉密网里面，从高密级向低密级的数据转移只能靠手工，电子卷宗的导入、视频和音频码流的实时交换也无法实现，因此，在此情况下，无论是电子卷宗的由外向内，还是由内向往，都必然会大幅增加检察办案人员的工作量。[7]当然，我们是不可能将如此重要的系统建设在无密保护的外网中。即使在前述领先梯队的成都，据我们的调研，也因为检察机关内网密级过高，导致现下电子卷宗等外部数据尚不能直接导入统一业务应用系统，仍需大量的人工录入，有时结案后还需补填很多内容，而这些费时费力的非业务性工作占据了办案人员很多时间。建立公检法协同办案系统的前提是互联共享，而互联共享的前提又是信息平等与密级平等。检察系统之前因业务量很大的自侦案件的高保密性，将主要工作网络定为了高级别涉密网。现在发现，这给公检法间的数据互联造成了很大阻碍。（三）“以需求为导向”未真正落实，使得系统的友好性、便利性不足尽管各地检察机关在推进电子卷宗普及与深度应用中屡次强调配套系统必须“以需求为导向”，但这里的真正问题是，如何落实以及以谁的需求为导向落实？据我们了解，软件公司会根据采购单位的需求，提供专属定制或一般订制两种服务。前者在研发中会多次与检察机关负责人及办案人员沟通和协商，因此与后者相比，其系统的友好性、便利性会更强，但价格也会更高。但无论是前者还是后者，据反馈，一线办案人员对它们的综合满意度并不都很高，[8]而领导层的使用感受一般要好不少。我们分析，造成这一用户体验不好及有差异的原因，主要有以下两点：首先，从软件公司的主观能动性分析：一方面，隔行如隔山，复杂专业的办案流程给目标软件设定了过高的标准与要求，再加上检察业务保密性的要求，导致研发与维护人员在体会办案体验上心有余而力不足；另一方面，也不排除他们作为软件提供商，如果已然中标，就会在实际工作中敷衍塞责，与一线办案人员疏于沟通，不去充分了解其工作流程及需求。其次，从采购单位的客观需求上分析：长久以来，以电子卷宗系统为代表的诸多办案辅助系统的研发与应用，其偏好设置往往过于侧重便利作为少数的领导层的管理和监控，而对作为多数的一线办案人员的切实需求注意不够。尽管有不少单位试图对这种本末倒置予以纠正，但因为需要平衡多方利益，还会增加系统更新与升级的成本，几番努力后，有效果的并不多。（四）缺乏顶层设计，导致部分电子卷宗系统重复建设且兼容性不强据我们了解，有些检察机关仅电子卷宗的配套系统就安装了三个甚至以上，其中，既包括投入大量人力物力财力与软件公司合作研发的专属系统，也包括从软件公司直接购买安装的普通系统。这些系统有时又分属不同公司，功能重复且不兼容，系统更新与维护的成本更高；有的即使同属于一家公司，却将同一操作线上的工作拆解，由不同的软件完成，以电子卷宗系统为例，分明可做成一款集制作、阅卷、摘录、检索、导出等多项功能于一体的集成软件，却分别做成单一功能软件，再一一卖给司法机关，以获得更多利润。而且，如果将上下级机关的建设与采购合计起来，更会发现这种重复性建设与资源浪费的惊人。据我们的调研，某市级司法机关原本与软件公司于两年前便研发出一款小巧实用、功能强大的辅助办案系统，经长时间调试运行已趋成熟，办案人员也用得得心应手。但近期，省级司法机关却要求所有市、县级司法机关统一更换为另一软件公司研发的系统，且其功能与性能远不及正在使用的成熟系统。对这种突发情况，即使其有不合理之处，市级机关也只能尊令而行，但其实这又将浪费多少司法资源？那么，这种系统重复建设，系统与数据不兼容的原因何在？分析起来，其实还挺复杂的，需一番剥茧抽丝，这里我们从外部供给与内部需求两方面进行分析：一方面，从外部供给分析，各软件公司在供给政法机关信息化上相互竞争，打“割据战”，而且还进行了“过度包装”。司法信息化浪潮风起云涌，全国范围的众多信息公司闻风而动，几家大型高科技企业，如科大讯飞、通达海、科达、同方赛威讯等凭借业已形成的优势，火速向一线城市的政法机关靠拢，并达成了战略合作关系，迅速占领了全国政法办案智能辅助系统的广袤市场，并形成了“分庭抗礼”的局面。就电子卷宗系统而言，上述这几家大型公司均有涉及，且产品性能与服务均有较好的保障，苏州、南京、成都等领先梯队的市级检察机关均倾向于出高价选择他们的产品。同时，一些小型科技企业也不甘示弱，想分一杯羹，但因其力量相对薄弱，便将目标瞄准区县级司法机关。尽管它们研发的产品，功能较单一、性能稍差，但由于价格较低，在一些经费有限的区县级机关中也比较受欢迎。此外，有不少软件公司还对其产品进行了“过度包装”，导致价格虚高。比如，一些功能简单的系统，研发和维护成本并不高，但一旦被某一司法机关率先采用取得较好口碑后，尤其被上级机关认可后，就会被大肆宣传并恶意加价，以翻倍价格卖给其他单位。尽管这种营销手段并不罕见，但如此恶性循环下去，不断水涨船高的采购与建设成本，必然会打击不少政法机关尤其是基层机关的信息化建设的积极性。另一方面，从内部需求分析，在最高检的统一部署下，电子卷宗的随案生成与应用已成为检察机关绩效考核的硬性指标，因此，从全国来看，对系统及配套软件的需求总量相当大。只是因为各级各地检察机关在案件量、财政支持力度、管理层重视程度上有差异导致他们对电子卷宗系统的需求与要求有所不同而已。按理来说，各检察机关在采购本单位电子卷宗系统及其他辅助系统时，应“量体裁衣”，综合考量案件量、人员编制、经费预算等多项因素，既不能高估需求而导致资源浪费，也不能低估需求或低标准采购而导致效用不大。但我们发现，不少单位的采购需求可能并不取决于上述因素，而是领导的“意思”或其主管部门的“决策”。其实，这不足为奇，原因也有两方面：一方面，软件开发及采购中的利益空间巨大，易产生利益关联；另一方面，在最高机关鼓励加快司法信息化建设的背景下，同级机关之间及其对应主管部门之间，为了立项评优，也会相互竞争、不顾实际需求地与软件公司合作研发各类系统。这种合作与竞争在“创新驱动智慧检务新发展”的口号下，自然而然会导致重复建设及资源浪费。其实，上述原因剖析均指向于一点，即电子卷宗系统的立项、建设、采购及维护缺乏顶层设计。而这既是不可避免的探索与改革带来的，也是现实使然。在推行电子卷宗之初，最高检鼓励地方各级检察机关百花齐放，结合本地实际情况积极探索、研发其应用发展的模式及配套系统。几年下来，各级检察机关的电子卷宗随案生成率均有显著提高，个别单位已达很高比例。与此同时，各类功能齐全且不断优化的配套系统也层出不穷，那些先进地区几乎已将电子卷宗的潜力发掘到了极致，将深度应用融入到了办案的每一环节。但由此引发的负面效果也开始严重起来：已开始显现大量重复建设的端倪；而且，这些机关间的“业绩竞争”及软件公司间的市场与产品争夺，也给系统及数据的兼容制造了更多的人为障碍。我们的担心是，对此再不统一筹划，不仅会严重影响司法信息化的良性发展，而且还会滋生更多的权力寻租。（五）管理层“重业绩、轻实效”“重科层化管理、轻尊严感关照”，致使深度应用的动力不足如前所述，电子卷宗系统等信息化系统的准入、采购及功能要求，很大程度上掌握在各单位领导及信息化部门手中，再加上最高检为推动此工作鼓励各级检察机关开拓创新，加快智慧检务的普及与深度应用，这便容易导致管理层及信息化部门产生错误的业绩观，即不顾实际需求地耗费大量人财物去追求这方面的业绩，并可能夸大功效。尤其是在当前的信息化建设进程中，“亮点”、“标杆”、“先进”、“典型”遍地开花，令人应接不暇。在为之振奋的同时，我们也不得不怀疑，其实际效果是否如宣传般有百利而无一害。其实，我们在调研中，已发现不少信息系统因为并不便利、不友好而被闲置的情况。现在检察信息化的发展态势，让人不得不怀疑最高检推进电子卷宗系统及统一业务应用系统建设的初衷，可能在更大程度上是为了加强办案监督。我们可以看到，员额制与司法责任制的改革使得纵向审批相对减少，对检察官的授权、放权增多，但在科层管理的“路径依赖”下以及在检察机关上级“领导”下级的定位下，强化监管的需求和冲动还是很顽强的，尤其在重大案件办理中。而与统一业务应用系统相伴，并作为前者的主要支撑、主要内容的电子卷宗系统，非常有助于这一管理和领导的实现。[9]理论上，通过这些系统，各级检察机关领导及有权限部门能看到每一起案件的办理情况及案卷材料，实现管理与办理的同步。这与以前主要靠阅览汇报材料进行管理的模式大不相同，真正实现了全方位、全覆盖的网络管理及控制。[10]如果说员额制与司法责任制改革赋予了办案检察官一倍的自主权，那么电子卷宗系统又反过来强化了数倍的监督：一方面，站在管理者的角度，借助该系统可实现对所有下属检察官的全流程静默式监控，只要登录系统、点击鼠标便能清晰地看到所有的卷宗材料，以及办案人员的所有操作痕迹，这能让他们更深入、全面地掌握案情，进行决策和指导。而另一方面，站在被管理者角度，电子卷宗系统中那些繁琐、细密的要求，不仅加大了他们的工作量，让他们在办好案件的同时还要在系统中做好各种过程性文书，以便接受管理层的随时查阅和问询，而且，还可能催生他们的抵触心理，因为该系统在原有的统一业务应用系统的基础上，还推进了更具体、更直观的监控网，将他们的自由空间推挤得更为狭窄。诚然，电子卷宗系统为案件流程监控和质量评查提供了平台和保障，有利于高效办案、规范办案。但我们不得不说，那些缺乏人性关怀的系统监督机制，在一定程度上又会异化为管理层实施无死角监控的利器，使得一线办案人员在原有的业务压力下，又被迫承受起更多的事务上及领导上的重压。其后果之一可能就是，对电子卷宗及相关系统，管理者欢迎而被管理者排斥，其深度应用将面临更多的暗中推诿、柔性抵抗甚至是公然拒绝；其更严重的后果则可能是，办案检察官的自主性、积极性、创造性及职业尊严感、荣誉感将受到很大的损害。结合上述原因分析，我们建议从以下四方面对电子卷宗应用系统建设加以完善和强化：第一，协调公检法三家的电子卷宗管理系统以及信息化系统，同时给辩护律师一定的使用权限。这方面作为公检法三家领导机关的政法委，可以发挥很大作用。建议在各地各级政法委的牵头下，强化相应的公安机关、检察机关及审判机关的电子卷宗系统及信息网络的联通和协同。前述苏州等地之所以能在电子卷宗系统建设上取得全国领先的地位，实现刑事执法的高效化、集约化与规范化，据我们观察，主要就是因为当地的市级政法委在推进电子卷宗普及与深度应用上发挥了牵头抓总作用，在协调公检法三机关、争取财政支持、推动研发、便利辩护律师阅卷上做了大量的努力。这就是一定程度上的“顶层设计”发挥了显著功效的体现。因此，各市级、省级政法委甚至中央政法委在这一顶层设计与建设上，大有可为。第二，在电子卷宗制作方面，需要强化公安机关侦查阶段的电子卷宗全面扫描与制作。秉承“谁产生、谁制作”的原则，作为刑事卷宗生成的主要部门和源头机关的公安机关，不仅需要制定全面的电子卷宗扫描与制作细则，强化电子卷宗与纸质卷宗同步移送制度，还需要在这方面切实增加投入，增设专门人员，配备高性能的软硬件设施，从而为政法机关刑事电子卷宗系统的全面深入协同应用，奠定良好的基础。而这一举措的真正落实，还需要我们切实提高电子卷宗系统及所依托的公检法信息系统对公安机关各项工作的助益功能，让数据与信息的综合研判能在维护社会稳定、提高社会治理水平上，发挥更大的功效，以提高他们的参与性与积极性。这将非常有利于他们的理念转变，能让他们从整体视角看到这一举措的长期功效和深远价值。第三，在电子卷宗移送方面，为尽快打通线上流转和协同使用通道，建议检察机关将工作内网定级为“等级保护第三级”，而不是高于其他政法机关的第一级或者第二级。并且，将该局域网与部署在政法网上的统一业务办案平台对接，从而实现电子卷宗在公检法三家间的畅通流转和整合运用。这样也能给各阶段的辩护律师阅卷，提供应有的便利。事实上，在检察机关的办案数据与信息中，仅自侦案件的少量线索和初查信息可能涉密。而普通刑事案件及进入司法程序后的自侦案件的数据与信息，很难说涉及《保密法》的秘密。尤其《监察法》和新《刑事诉讼法》颁布后，贪污渎职案件的自侦权转隶给了监察委，检察机关自侦案件明显减少，涉密数据和信息也已大量减少。因此，依然坚持其内网的高涉密性，就不具有充分理由了。在检察系统“互联网+”建设背景下，现在全国多家检察机关正在建设大数据中心，这其中必然囊括来自公安、国家安全、法院、监狱甚至工商、税务、社保等行政机关的外部数据。[11]因此，只有更合理、更务实地确定他们的密级，促成信息平等与密级平等，才能打破数据壁垒，锻造“数据熔炉”，最终实现深度的政法机关、行政机关及辩护律师的业务协同。第四，在电子卷宗检察机关深度应用方面，也需要强化其顶层设计，更加重视电子卷宗系统及相关程序与软硬件的统一研发和采购。结合前述的问题表征与原因剖析，我们发现，当务之急便是由最高检整合统筹、治理乱象，通过公开招投标方式选择实力强劲、对刑事法律熟悉的科技公司，在全国范围内统一研发、采购、维护、更新功能强大但“便利、友好”的电子卷宗系统及相关软件，以从源头上遏制利益关联导致的重复建设、系统不兼容，以及权力寻租。当然，统筹也不能一刀切，还要给各地方的量体裁衣及“以一线办案人员需求为导向”的开发与采购，留出必要的空间。同时，检察机关的管理层及各业务部分也需转变管理方式与业绩观，既减少不当的部门竞争，优化内部绩效考核，又提高以电子卷宗系统为代表的各智能化管理系统与办案辅助系统的人性化维度。这样才能不损伤办案检察官的自主性、积极性及职业尊崇感。这样也能为当前如火如荼的人工智能对社会治理模式的合理革新，做出应有的贡献和有益的探索。基金项目：国家社科基金项目：“公检法绩效考核对刑事诉讼法实施的影响研究”（14BFX064）；天津市人工智能发展战略研究项目：“人工智能对社会治理模式变革影响的研究”（18ZLZNGX00030）。
专门提及这一点，是因为在后文我们将揭示的那些电子卷宗系统应用不全面、不畅通地区的一个障碍因素，就与这个节点的一个情况有关。
这一点在一些材料中能得印证，参见温娟娟、王伟东：《电子卷宗条件下规范律师阅卷权的思考》，载《江苏法制报》2016年11月3日第3版。同时，也有文章指出了光盘移送可能出现泄密、热点案件提前不当传播等问题，参见于滨：《检察环节辩护人、诉讼代理人的阅卷权的规范与保障》，载《法制与社会》2016年第12期。
对“成小书”工作流程的详细介绍，也可见王一多：《“成小书”上线 成都检察智能受案设备再升级！》，载四川长安网，2019年10月1日最后访问。
调研过程中，一位检察官还向我们补充了审查报告撰写与电子卷宗关系的多维性：尽管电子卷宗及其应用系统功能强大，但并非对所有办案人员都这样；电子卷宗在书记员及一些年轻检察官的日常工作中扮演着重要角色，但对那些办案经验丰富的检察官而言，却没有太多用武之地，例如，在制作审查起诉报告时，他们往往能凭借长期办案形成的文书写作经验，用非常精炼的语言总结案情、分析证据，无须借助电子卷宗的内容。
在案卷材料众多的情况下，电子卷宗还有能实现快速搜索、回溯及对比的优势，参见陈军：《信息视野下的刑事卷宗移送制度研究》，载《法制博览》2017年第1期。
而且，这几家大型软件公司均能长期派技术人员驻地指导，负责前期培训和后期维护。
可做参照的是，2019年1月，国务院办公厅下发《关于加强三级公立医院绩效考核工作的意见》，要求三级公立医院强化以电子病历为核心的信息化建设，并将电子病历“应用功能水平分级”列为了监测指标。还要求2019年8月底前，各地卫健委须组织上述医院全面采用统一的疾病分类、手术操作编码及医学术语。这便催生了一个每年约130亿元的电子病历信息化市场。参见郑琪：《在中国，推行电子病历为何那么难？》，最后访问日期2019年11月2日。
不少一线检察官也在呼吁和论证这一联动应用的必要性，参见庞宇：《检察机关电子卷宗系统探究》，载《法制与社会》2019年第3期。
我国《信息系统安全等级保护基本要求》将全国的信息系统包括网络按照重要性和受破坏后的危害性分为五个级别。第五级最高：信息系统受到破坏后，会对国家安全造成特别严重损害；第四级次之：信息系统受到破坏后，会对社会秩序和公共利益造成特别严重损害或对国家安全造成严重损害；第三级又次之：信息系统受到破坏后，会对社会秩序和公共利益造成严重损害或对国家安全造成损害。
因此，“等级保护第三级”居于较高级别，其要求是：“应能够在统一安全策略下防护系统免受来自外部有组织的团体、拥有较为丰富资源的威胁源发起的恶意攻击、较为严重的自然灾难、以及其他相当危害程度的威胁所造成的主要资源损害，能够发现安全漏洞和安全事件，在系统遭到损害后，能够较快恢复绝大部分功能”，详见《信息系统安全等级保护基本要求》中华人民共和国国家标准GB/T 22239-2008。
有学者也提出了我国“智慧法院”建设的“全场景整合”问题，可供借鉴。他指出在下一阶段，需要充分利用已有建设成果，整合资源、强化集成、盘活存量、避免重复建设。参见周佑勇：《我国“智慧法院”建设的四个问题与出路》，载《东方法学》2019年第5期。
[1]郑赫南.电子卷宗：打通信息化办案的关键环节[N].检察日报.2016-01-06(3).
[2]丁国锋.为平安中国、法治中国建设贡献“苏州智慧”——聚焦苏州政法智能化建设[N].法制日报.2018-05-28(8).
[3]张熙婷.四川检察机关升级电子卷宗系统，律师申请后可轻松异地阅卷.[EB/OL](2018-03-26)[2019-10-01].http://news.huaxi100.com/show-135-984583-1.html.
[4]曹吉明,傅晓海,刘海燕,赵品涵.公安机关刑警资源优化配置研究 ——以张掖市公安局警力资源配置为例[J].发展.2015(4):110—112.
[5]刘恒恒.电子卷宗应用问题探究——以检察系统应用为视角[J].法制与社会.2017(7):193.
[6]刘选.推行电子卷宗若干问题研判[J].人民检察.2015(24):21.
[7]肖飞.将数据颗粒度细化，进行关联融合，推进人工智能向纵深发展.[EB/OL](2017-10-08)[2019-10-01].https://mp.weixin.qq.com/s/USWrS9FDI1GLK4Bpq-XJIg.
[8]胡永健.浅析基层检察院如何提升电子卷宗系统使用率[N].河南法制报.2017-11-22(11).
[9]许山松.推动案件管理工作创新发展[J].人民检察.2016(5):55.
[10]申云天,宋少鹏.健全机制推进电子卷宗系统应用[N].检察日报.2015-12-09(3).
[11]周媛.渐进与跨越：大数据时代检察工作革新[J].中国司法.2016(8):93.
（南开园，2020年3月1日）