《经济研究》| 毛捷&曹婧：农村税费改革与地方政府筹资模式的转变

毛捷、曹婧(通讯作者)，对外经济贸易大学国际经济贸易学院

摘要：政府筹资模式转变与经济发展阶段和财税体制改革等密切相关。为实现财政可持续，为经济高质量发展提供财力保障，有必要研究地方政府筹资模式的调整机制与优化之策。本文利用 1999—2016 年中国地级市层级数据，借助取消农业税改革造成的地方财力紧缩构建强度双重差分模型，实证检验了财力紧缩对土地税收比率(土地出让收入与地方税收收入之比)的影响。研究结果发现，财力紧缩是造成地方政府筹资模式偏离税收、转向土地的重要原因，该结论不受变量设定和干扰性因素等影响，并通过了安慰剂检验。进一步的异质性分析表明，上述效应在土地出让收益较高和实施土地储备制度的地区更为突出，而在土地出让成本较高的地区有所减弱。本文研究表明，协同稳步推进央地财政关系改革、地方税体系建设和土地要素市场化配置有助于破解地方政府对土地融资的路径依赖，回归以税为主的筹资模式。

关键词：政府筹资模式 土地税收比率 农村税费改革 取消农业税

本文以土地税收比率作为研究对象，利用 1999—2016 年中国地级市层级的面板数据，以取消农业税改革造成的财力紧缩识别地方政府财政压力，构建强度双重差分模型，实证检验财政压力对地方政府筹资模式转变的总体效应和异质性影响。研究发现:地方政府面临的财政压力与土地税收比率具有显著正向关联，即财政压力刺激地方政府筹资更依赖土地而非税收，该结论在多个稳健性检验下依然成立。进一步的异质性分析发现，随着土地出让净收益的提高(土地出让收益增加或土地出让成本降低)，财政压力对土地税收比率的刺激效应更加凸显，间接体现出土地融资与税收努力之间的替代性;实施土地储备制度增强了财政压力对土地融资的正向激励，暗含着土地储备制度为地方政府通过出让土地缓解财政压力提供了制度便利;此外，财政压力下地方政府的土地融资策略主要体现为加大土地招拍挂出让，而法律允许地方政府经营土地并非筹资模式由税收转向土地的主要动因。

上述研究发现具有如下政策含义。第一，完善央地财政关系是规范地方政府筹资行为、保障公共产品有效供给、匹配国家治理体系转型的重要制度建设。加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的新型央地财政关系，有助于从根本上缓解地方政府财政压力，进而抑制地方政府筹资对土地出让收入的过度依赖。第二，深化税收制度改革，健全地方税体系，培育地方主体税种，建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收制度，减少地方政府筹资对税收之外其他方式的依赖。例如，探索开征财产税作为地方主体税种，以房地产税为抓手推动土地财政转型，增强地方政府财力结构的稳定性和财政收入的可持续性，统筹推进经济社会发展与地方财政安全。第三，深化农村土地制度改革，对土地利益链进行整体性、根本性变革，方能摆脱地方政府对土地财政的依赖。土地融资的制度基础是政府对土地市场的集中管控和低价征用农村土地，2019 年《中华人民共和国土地管理法(修正案)》提高农村土地征收补偿标准，允许农村集体经营性建设用地直接进入市场流转从而增加供地面积，这些举措将提高地方政府征用农村土地的成本或抑制土地出让收益的上升，有助于降低地方政府卖地的积极性。未来，应巩固和完善农村土地“三权分置”制度，加快建立城乡统一的建设用地市场，以市场为导向优化配置土地资源，为实现高质量发展提供新的土地制度红利。上述三方面工作共同推进，有助于破解地方政府对土地融资的路径依赖，帮助地方政府回归到以税为主的筹资模式上，优化地方政府收入结构，推动政府职能转变和提升治理能力。

需要说明，土地融资包括土地出让和土地金融两种方式，由于地级市层面土地金融数据获取难度较大且数据年度无法与农村税费改革时间相匹配，因此本文研究的取消农业税对土地税收比率的影响只能部分反映财政压力对土地融资的作用。财政压力如何影响土地金融，有待未来进一步研究。

《经济研究》是由中国社会科学院主管、中国社会科学院经济研究所主办的全国性综合经济理论刊物，创办于1955年，主要发表经济理论、财政与税务、企业与发展、三农问题研究、金融证券、市场营销、财会研究等。

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