被“停摆”的印尼棕榈油

今年4月28日，印尼突然叫停了本国的棕榈油出口。

这项禁令颁布于4月22日，由总统佐科·维多多公布出来的直接原因，是印尼政府希望控制国内食用油价格的涨幅——在此之前，印尼已经出台了一系列政策，试图遏制食品和必需品价格上涨，食用油是其中涨幅最快的品类之一，但直到4月底，包括补贴、限价和限购政策在内的所有其他手段都未能使食用油价格真正下跌。

4月的最后一周，印尼政府表露出了强烈决心，要将禁止出口这一“核武器”执行到底——在22日禁令发布之初，被限制出口的类目还不包括最重要的棕榈原油，与之同时，外界对于政策立场时常发生变化的印尼政府对于禁令的认真程度也还抱有疑虑。但从禁令颁布到生效的一周内，印尼政府不但首先将禁令范围直接扩大到了棕榈原油出口，还在禁令落地的最初两天接连出动海军，扣押了多条即将离港的货运船只。

棕榈油是全球最重要的植物油之一，占到全球食用油贸易的超过三分之一，而印尼又是全球最大的出口商——它的产量占到了全球产量的60%，是中国、印度、巴基斯坦、菲律宾等国共同的主要棕榈油进口来源。目前的报道表明，仅从印尼向印度出口的棕榈油就有近30万吨滞留在印尼国内。

既是关键大宗食品商品，又是过去二十年里环境议题焦点的印尼棕榈油，恰在两场逐渐迫近的全球危机的交叉点上：一边是越来越近的粮食短缺，另一边则是已经成为现实的全球变暖。考虑到储存能力、经济对出口的依赖以及印尼国内相对有限的消费量，几乎没有人相信印尼的出口禁令能够维持太久，但与之同时，这个突然举动仍然剧烈推高了市场对印尼棕榈油的不确定性预期。

致命的涨价

本轮印尼国内的必需品价格上涨，既与自去年下半年开始的全球通货膨胀直接相关，又在多重意义上带有强烈“印尼特色”。

这次上涨大约开始于2021年7月，至2021年底，基本食品价格飙升已经成为印尼国内政治的头等大事，印尼众议院议长普安·马哈拉尼（Puan Maharani）在新年假期之前提出，辣椒、洋葱、鸡蛋等基本食品已经“非常昂贵”。

●印尼一家超市的食用油货架 / 网络

在东南亚甚至整个亚洲范围内，印尼的基本食品价格一直处于相对高位：世界银行2020年发布的一份报告指出，印尼食品价格是区域内各国中最高，尽管大米是印尼粮食安全政策事实上的唯一关注核心，超过80%的大米是印尼自产且享受了政府高额补贴，但其大米价格仍比其他亚洲国家高得多，是其他大米生产国如越南、缅甸和泰国的一倍以上。同样地，印尼蔬果和畜牧产品价格也居高不下，造成印尼家庭支出中用于食物的平均支出高达55.3%，在最底层的10%家庭中这一数字超过了66%。

而过去两年多以来的新冠疫情，在印尼又造成近20%家庭陷入新的贫困，在此基础上爆发的食品涨价直接冲击普通人的日常生活，也在印尼国内立即引发了普遍不满。

在这之中最为致命的，是食用油的涨价：被印尼用作主要食用油的日用棕榈油在2021年最后两个月开始陷入短缺，价格随之飙升，至2021年12月已经超过了20000印尼盾/升——尽管政府指导价为11000印尼盾/升。国际市场上棕榈原油价格的上涨被认为是这轮涨价的主要原因，它是食用棕榈油的生产原料。

除了普通家庭的烹饪需求，印尼还活跃着大量以在街头制作并出售油炸食物为生的街头小贩，食用油的短缺和涨价对他们来说更为致命。

又过了两个月，俄乌战争爆发，两个关键葵花籽油出口国同时“触礁”，迫使市场立即寻找代替品，包括大豆油、棕榈油和椰子油在内的所有食用油脂价格都在2022年2月以后迅速上涨，棕榈油价格上涨了超过40%。这对头号棕榈油出口国印尼来说本应是个好消息，但事实却是它进一步加剧了印尼国内本已十分严峻的棕榈油断货趋势——在全球最大的棕榈油生产地，买油成了难事，甚至在廖内和西加里曼丹等油棕主产区也是如此。

这不能不反映在社会情绪当中：印尼总统佐科·维多多的支持率自今年1月以来一路下行，至4月已经跌破60%，这是自新冠疫情爆发以来的最低值，超过三分之一的人表示基本商品成本上涨是他们不满意的原因，五分之四的人表示他们最近很难买到食用油。

●佐科·维多多过去一年支持率变化 / 网页截图

对于自当选以来支持率一直保持在较高水平的佐科·维多多，这样的局面是难以容忍的。4月初，一起针对棕榈油出口许可证的高层腐败调查突然启动，一名商贸部官员和三名来自棕榈油三家巨头公司的代表成了嫌犯。在一系列失败的调控政策之后，这项腐败案调查被认为直指难以控制的食用油价格，与之同时，它也直接导致了4月22日的出口禁令。

失灵的调控

不能说印尼政府对相关问题不够重视，但常规的政策工具在现实中纷纷适得其反：2022年1月底，印尼政府首先出台限价政策，将精装日用棕榈油（印尼常规棕榈油分为三种：散装、简易包装和精装，价格依次递增）价格上限限制在14000印尼盾/升，随后限价（HET）详细到了每一种日用棕榈油产品，但这一政策并未缓解涨价趋势，反倒直接造成了断货和抢购。2月，出于国内保供压力，印尼政府又启动了国内市场义务（DMO）机制，强制要求生产商将其产量的20%限定在国内出售，到了3月中旬，DMO份额又被调高到了30%。

这已是一种变相的出口限制措施，但问题依然没有解决，一方面是由于政策本身的落实程度极为有限，被限制的出口仅仅增加了棕榈油库存，而并未缓解国内的食用油短缺；另一方面，俄乌战争后骤变的国际市场形势也严重改变了印尼国内棕榈油的交易流向。

●2022年初，因为食用油短缺，印尼部分超市推出限购政策 / 网络

一周之后的3月17日，在一次180度的政策转向当中，限价（HET）和国内市场义务（DMO）又遭到突然取消，改用更高的出口税率并对特定商品提供补贴，试图依靠市场机制调节价格和供应。这次调整依然没有起到预期效果，尽管短缺情况有所缓解，但至3月19日，BBC印尼频道监测到的各地食用油价格已经高达25000印尼盾/升，人们的确不再排商店的长队，因为食用油对于很多家庭来说已经无法负担。

到了4月，居高不下的食用油价格将印尼通胀水平推到了6年以来最高点，佐科·维多多也最终被迫祭出了杀手锏，以又一个180度转向宣布直接禁止棕榈油出口。这项禁令没有期限，佐科仅承诺“一旦国内价格水平恢复到NET水平，禁令就会取消”。

印尼全国国内消费的棕榈油总量不到出口量的三分之一，而棕榈的丰产季即将到来，按照常理推测，这项禁令无疑只是暂时性的，然而现实是，直到今天印尼国内棕榈油价格依然没有松动的迹象——负责分配棕榈油的印尼食品局尚未收到政府的正式委托，而按照企业家兼印尼植物油工业协会（GIMNI）执行董事 Sahat Sinaga的说法，刚刚过去的开斋节也阻碍了禁令和调控国内价格的工作真正实施。

作为全球第一大生产国，印尼棕榈油为什么无法在其国内正常买到？

因为它们或许已经被送去了另外两个地方：出口仓库和生物燃料厂。

2015年，印尼时任经济统筹部长Sofyan Djalil创建了意在改善棕榈油产业管理水平的协调机构“棕榈园基金管理机构（BPDPKS）”，并与主要棕榈油公司达成了通过出口税抽成创建一个补助基金的方案。由于该机构同时还被赋予了推动印尼棕榈油产业可持续发展、降低产业碳排放的目标，比普通柴油更为绿色的“生物柴油”因此在BPDPKS的补贴分配机制中占据了重要地位——将棕榈原料送到生物燃料厂，将会给棕榈园主带来一定数额的政府补贴。

和印尼同样引起不小争议的稻米补贴机制相类似，这笔棕榈补贴款相当高昂，让更多生产者宁愿将棕榈送去做柴油，也不会优先供应国内食用油产业。

●印尼西爪哇省茂物市的一处棕榈园 / Wikipedia

而由于BPDPKS资金完全来自棕榈原油出口的税率抽成，它又承担了几乎所有与棕榈油补贴相关的资金调集任务，甚至就连过去几个月印尼政府为降低食用油价格提供给消费者和分销商的国家补贴，也完全来自这笔钱。事情至此进入了逻辑闭环：没有出口，就无法支付补贴，导致更多的生产者积压棕榈等待出口，或将之送往生物柴油制造厂以争抢补贴。

四家国际棕榈油巨头企业在BPDPKS中的话语权甚至是决策权问题，以及由此而来的补贴分配的极不平衡，在此已经只是更大的问题的其中一个侧面。

雪上加霜的还有，生物柴油这一表面上的低碳减排努力，在事实上可能并未对棕榈油给印尼本地造成的环境破坏起到太多缓解的效果，并不是所有参与生物柴油项目的公司都遵守了NDPE承诺（不毁林、不开发泥炭地、不剥削），这一被印尼巴克里大学助理教授Asmiati Malik称为“成功得过了头”（以至于给其他领域造成了负面影响）的项目实际环境效益如何，各方仍在激烈争议当中。

禁令不可持续，但现状也一样

印尼是高出口外向型经济体，完全禁止棕榈油出口在各种意义上都是不可想象的：直至目前，大多数分析者相信禁令不会持续超过一个月，还有人甚至质疑禁令在现实层面的落实程度。绿色和平组织印尼办公室森林项目经理Arie Rompas告诉世界说，在当前持续时间和覆盖的具体范围都还不明朗的情况下，禁令可能造成的影响难于预测，但绿色和平倾向于认为当前的措施只是暂时的，将在短期内取消。

她同时指出，本次棕榈油危机表明，此前印尼政府试图让棕榈油行业进行自我监管的做法已经失败，但随之而来的一系列临时措施也并未能够解决实质性问题。“政府面临的挑战是确保未来更好的监管和执法，而不是对危机做出下意识的反应，然后在没有重大结构改革的情况下一切照旧。”

印尼巴克里大学助理教授Asmiati Malik同样相信这可能是新的市场机制改革的开始，或者至少向印尼政府提示了改革的紧迫性和必要性：从无法控制的棕榈油价格到随之而来的腐败案调查，佐科·维多多政府目前处于极为被动的地位，在政治意义上已经被“逼到边缘”。Asmiati Malik在日经新闻发表的一篇评论中指出，印尼政府最终仍然“必须更加关注棕榈油分销渠道”，以“从根本上改革印尼棕榈油行业的市场结构，以防止未来再次发生危机”。

而本次禁令将如何干扰印尼正在推进的可持续棕榈油改革进程？棕榈油产业的剧烈扩张是过去三十年来东南亚生物多样性丧失的最重要原因之一，有部分研究表明，自2000年代以来印尼的毁林进程与国际棕榈油价呈正相关，因为更高的价格会刺激更多的生产，但必须承认，在过去两年开始放缓的印尼毁林步伐（其真正的形成机制仍未清晰）之下，如今出口的剧烈波动将如何影响生产端，仍是一个有待观察的问题。

在印尼之外，雅加达这一突然而来的棕榈油禁令在全球已经十分严重的通胀和粮食危机上又添了一把柴。棕榈油是全球应用最为广泛的植物油脂，不仅在食品工业中占据着举足轻重的地位，也广泛涉及化妆品、洗涤剂等日化产业，而印尼60%的生产总量一旦停摆，短期内没有任何国家能够填补其空白。

严重依赖印尼棕榈油进口的印度已经开始担忧可能出现食用油短缺，巴基斯坦和菲律宾也在第一波可能受到影响的国家名单之列，在更大范围内，包装食品和日化用品的新一轮涨价又已能够预期，它意味着全球普通人购买力的再一次显著下降。“对食品价格上涨的不满情绪导致越来越可能出现一个炽热的夏天，”Natixis资深经济学家Trinh Nguyen近日发表的一篇评论文章中使用了这样的句子结尾，“经济、政治和社会后果正在全球蔓延。”

（感谢绿色和平组织对本文的帮助）

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