《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》解读
《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》解读
市场监管总局反垄断局局长 吴振国
为贯彻落实党和国家机构改革精神，适应反垄断执法体制改革需要，有效预防和制止滥用行政权力排除、限制竞争行为，根据《反垄断法》，市场监管总局制定出台《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》（市场监管总局12号令，以下简称《暂行规定》），自2019年9月1日起施行。
一、指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党和国家机构改革精神，全面落实党的十九大提出的“打破行政性垄断”战略部署，以推动经济实现高质量发展、维护市场公平竞争和消费者利益为主线，强化竞争政策的基础性地位，更好发挥政府作用，提升反垄断服务党和国家工作全局的能力，推进全国统一大市场建设。
二、制定原则坚持开门立法。注重充分保障有关各方在立法立规中的知情权、参与权、表达权和监督权。规章制定中，采用召开立法座谈会、研讨会、论证会等多种形式广泛交流研讨，通过书面征求意见、向社会公开征求意见等方式充分听取意见，汇集国务院反垄断委员会成员单位及其他有关政府部门、专家学者、地方执法人员、商协会、中外律所、企业和社会公众智慧，确保民主、科学立法。
坚持问题导向。针对执法实践中遇到的突出问题，在研究吸收国家发展改革委、原国家工商总局有关规章和公平竞争审查制度实施细则相关内容的基础上，深刻总结《反垄断法》实施10余年来的执法经验，探索满足现阶段反垄断执法实践需要的规则。整合实体性规定和程序性规定，完善执法机制，统一执法标准，规范执法程序，提高执法透明度和可预见性。
坚持形成合力。面对反垄断执法机构改革后的新形势、新任务，理顺反垄断执法体制机制，推动形成国家和省两级监管合力，明确各自职责任务，全面提高执法效能，充分发挥协同效应，体现机构改革成效。切实履行执法监督，加强对地方执法办案的督导，提高案件办理质量，推动形成统一规范、高效权威、上下联动的反垄断执法新局面。
三、主要内容《暂行规定》是《反垄断法》配套立法的重要组成部分，对于规范和保障制止滥用行政权力排除、限制竞争行为反垄断执法工作具有重要意义。《暂行规定》共二十五条，对制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的执法程序和实体规则作了全面系统的规定，主要包括以下四个方面的内容：
一是优化了执法机制。《暂行规定》对制止滥用行政权力排除、限制竞争行为反垄断执法机制作了系统性规定，明确了普遍授权原则，建立了国家和省两级执法机制，规定了省级市场监管部门负责本行政区域内滥用行政权力排除、限制竞争行为的反垄断执法工作。市场监管总局负责查处在全国范围内有影响的、省级人民政府实施的、案情较为复杂或者认为有必要直接查处的滥用行政权力排除、限制竞争行为。同时，《暂行规定》还明确了指定管辖、委托调查、协助调查及报告备案等机制，规定市场监管总局应加强对省级市场监管部门的指导和监督，省级市场监管部门应严格按照市场监管总局相关规定调查处理相关案件等，以在充分调动央地两级执法机构能动性的同时，统一执法尺度，提高办案质量。
二是明确了执法程序。《暂行规定》根据制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的反垄断执法的主要环节和实际需要，分别明确了案件的举报、受理、立案、调查、处理等程序性规定，明确了书面举报一般包括的内容，规定了省级以下市场监管部门收到举报材料或者发现案件线索后的处理方式，明确了行政建议书应当载明的事项。同时，《暂行规定》给予被调查单位和个人陈述意见的权利，反垄断执法机构应当对被调查单位和个人提出的事实、理由和证据进行核实。对于反垄断执法机构认为构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的，依法向社会公布，进一步提升了行政性垄断执法的规范性、透明度。
三是细化了滥用行政权力排除、限制竞争行为。《反垄断法》第三十二条至三十七条明确列举了限定交易、妨碍商品自由流通、招投标中的不当限制、投资或设立分支机构限制、强制经营者从事垄断行为及制定含有排除、限制竞争内容的规定等滥用行政权力排除、限制竞争行为，但规定较为原则。为进一步提高法律的可操作性，在总结执法经验并充分吸收借鉴现有规则的基础上，《暂行规定》对《反垄断法》规定进行了逐一细化，既有利于指导市场监管部门依法办案，提高执法的透明度和可预见性，又有利于为行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依法行政提供指引，避免滥用行政权力排除、限制竞争。
四是规定了滥用行政权力排除、限制竞争行为的处理。《暂行规定》对滥用行政权力排除、限制竞争行为的处理作了细化规定，区别了不同情形下的四种处理方式，包括对于当事人在立案前的调查期间已采取措施停止相关行为，消除相关后果的，可以不予立案；经调查，认为构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的，可以向有关上级机关提出依法处理的建议；调查期间，当事人主动采取措施停止相关行为，消除相关后果的，可以结束调查；经调查，认为不构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的，应当结束调查。此外，《暂行规定》中明确查处是指调查并提出处理建议，并明确了当事人不配合调查情形下的处理方式等。
四、主要变化《暂行规定》在继承原有制度基础上，注重对已有执法经验的总结，加强制度创新，以期满足新形势下反垄断执法实践需要，以《反垄断法》为依据，对相关制度进行了完善，为制止滥用行政权力排除、限制竞争行为反垄断执法提供明确依据。相较于国家发展改革委《反价格垄断规定》《反价格垄断行政执法程序规定》和原国家工商总局《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》，《暂行规定》的主要变化体现在五个方面：
一是实现了实体性规定和程序性规定合一。机构改革前，国家发展改革委和原国家工商总局均是对制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的实体和程序内容分别作出规定。为了形成更加全面、完整、统一的系统性规定，《暂行规定》实现了实体性规定和程序性规定合一，更有利于反垄断执法机构和《暂行规定》所规制的对象在实践中的执行和把握。
二是统一了授权和管辖范围。对于滥用行政权力排除、限制竞争行为的调查处理，国家发展改革委和原国家工商总局分别采取了普遍授权和个案授权两种不同的方式，《暂行规定》将其统一为普遍授权原则。对于国家和省两级执法机构的管辖范围，国家发展改革委和原国家工商总局规定也不尽相同，《暂行规定》将其统一为本行政区域内的执法工作由省级市场监管部门负责，在全国范围内有影响的滥用行政权力排除、限制竞争行为由市场监管总局负责。
三是完善了执法办案有关程序内容。相比国家发展改革委和原国家工商总局关于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的执法程序规定，《暂行规定》进行了完善和扩充，明确了反垄断执法机构可通过依据职权、举报、上级机关交办、其他机关移送、下级机关报告等途径，发现涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为，明确了省级以下市场监管部门可以接收举报材料或发现案件线索，完善了对涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为的立案程序，明确了被调查单位和个人具有陈述意见的权利，规定了调查中不同情形下的四种处理方式。这有利于规范执法程序，进一步提高透明度。
四是丰富了滥用行政权力排除、限制竞争行为表现形式。《暂行规定》在《反垄断法》规定的六种滥用行政权力排除、限制竞争行为基础上，结合反行政性垄断执法实践经验积累，在现有规则基础上，规定了更为细化的滥用行政权力排除、限制竞争行为表现形式，较国家发展改革委和原国家工商总局规章内容更为丰富和具体，有利于准确识别滥用行政权力排除、限制竞争行为，进一步增强了执法实践的可操作性。
五是加强了执法监督。确立了普遍授权的原则后，为加强对省级市场监管部门执法的监督，《暂行规定》明确了省级市场监管部门要按照市场监管总局的相关规定查处滥用行政权力排除、限制竞争行为，及时向市场监管总局备案报告，建立起更为严格的监督机制，有利于有序开展制止滥用行政权力排除、限制竞争行为反垄断执法，形成标准、程序、尺度全面统一的反垄断执法新格局。
图片来源：反垄断局
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执行编辑：刘琦 编辑：倪泰
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