第一线丨成都市青羊区：“民管会”制度——现代学校治理的新探索

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成都市青羊区是全国教育科学“十五”规划重点课题“基础教育阶段现代学校制度理论与实践研究”最早的八个实验区之一，全国教育科学“十一五”规划课题“中国公办中小学民主管理委员会建设的实验研究”最早的三个实验区之一，也是该课题在西部地区唯一的实验区。在总课题组专家的指导下，青羊区以推进学校民主管理建设为重点，经过多年探索，终于找到了一条能够调动教职工、社区、家长、学生共同参与学校管理，形成教育合力的有效途径——学校民主管理委员会（以下简称“民管会”）。

▲民管会研讨活动

民管会是在学校教职工大会（或教职工代表大会）、家长委员会、学生会等三个二级组织的基础上，通过民主选举产生的，由教职工（含校长）、家长、社会人士、高中学生代表为主组成的，对学校事务进行民主决策、民主管理、民主监督和咨询的学校最高一级的自治性组织。

一、民管会制度的由来

随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府职能转换，为教育管理逐步有序地“放权于校”和“还权于民”创造了条件。但是，与经济、社会的迅猛发展相比，我国教育领域的制度变革则相对滞后，教育管理体制在一定程度上制约了学校的自主发展。

首先，从政府与学校的关系来看，传统的政校关系是计划经济体制的产物，政府过多地介入学校管理的微观领域，限制了学校的自主办学，导致学校缺乏办学活力，造成“千校一面”的状况。而市场经济体制下的政校关系要求政校分开、权责分明，政府应逐步退出可以由学校自主决策的领域，使学校成为依法自我管理、自主发展的主体。

其次，从学校内部关系来看，传统意义上的校长负责制，实质上是“一长制”。由于校长的选举与任命缺乏坚实的民众基础，校长权力过于集中，教代会、教育工会等组织难以有效介入学校管理，有些学校的校长负责制甚至沦为校长“专权制”。然而，随着中国社会民主化进程的加快，广大教职工要求参与学校民主管理的愿望越来越迫切，希望学校能够真正走上民主治校的轨道。

最后，从学校与家长、社区的关系来看，传统学校制度使学校基本处于“闭门办学”的状态，家长和社区的知情权、参与权和选择权严重缺失，在一定程度上造成家长与学校的关系紧张。然而，对于一所学校的发展，家长和社区是不可或缺的力量，要办人民满意的教育，就必须听取民意、尊重民意，实行学校民主化管理。

为了逐步解决上述问题，青羊区设计了民管会制度，以承接政府的放权，参与学校的决策管理，监督校长权力的行使，促进学校依法治校、科学决策、民主管理、开放办学。

二、民管会制度的设计

为保障民管会的规范运转，青羊区制定了民管会章程，界定了学校民管会的性质、角色和定位、权利和义务、民管会委员的产生等，并以此为基础，形成了包括《学校民主管理委员会会议制度》《学校民主管理委员会议事规则》等在内的较完善的学校民管会制度体系，为学校民管会的规范建设和运转提供了制度保障。

民管会的主要职能是行使部分原属于教育局的管理权，通过对重大事务的参与、决策，帮助学校提高决策的科学性，同时对校长的办学自主权进行有效的协助、监督和制约。

民管会作为学校的决策机构，拥有学校重大事务的决策权，在参与学校管理和进行决策时，具有相对的独立性。

民管会委员的构成分为三部分：

一是“民选委员”，由筹委会组织教职工大会、学生会、家长会、所在社区等群体进行民主差额选举产生，并直接对所代表群体负责。

二是“法定委员”，由校长和工会主席、高中阶段校学生会主席、校级家长委员会主任，以及学校所在社区（街道）办事处代表共同担任。

三是“特邀委员”，由筹委会出面邀请有声望的社会人士、热心于教育事业的志愿者、校外辅导员、模范人物、校友、教育行政部门领导等担任。

为了保障民管会的有效运转，青羊区将民管会参与学校管理的内容分为参与学校重大事务的决策和参与学校日常管理两大类。其中，“学校重大事务的决策”包括审议学校重大经费项目、审议学校发展规划等重大事项、参与学校人事选拔任用等。“学校日常管理”的内容主要有：听取学校相关人员的述职和工作汇报，调研校情、学情、社区情况、家长需求，组织或协助组织学校教育教学活动，协助学校进行校外形象宣传和招生宣传，推动学校相关群体教育资源的相互开放，等等。

三、民管会制度的实践

在实践中，青羊区探索出会议、调研、组织活动、提案制、开展社区评价学校、参与校长年度考核、公推直选学校领导干部等民管会有效参与学校管理的形式。为保障民管会公推直选校长的顺利进行，青羊研究制订了一整套严密的民管会公推直选校长的程序（见图1）。

▲图1  民管会公推直选校长的程序

为保障民管会有效参与学校重大事项的管理，教育局对干部的考核、学校的督导评估和财务审计等相关制度进行了调整。民管会参与了诸如定期听取学校工作汇报，以及审议学校中长期发展规划、财经报告、文化建设方案，并参与学校形象设计讨论等工作，以促进学校决策科学化、民主化。除此之外，在教育行政部门的强力推动下，民管会还参与学校以下各项重大事务的决策管理。

（一）公推直选校长，破解学校重大人事任免的坚冰

在全区民管会组织结构建设取得阶段性进展、民管会运转日益规范的基础上，青羊区教育局决定以升平街小学校长的公推直选为突破口，实现学校民管会在重大人事任免中实质性的民主权利突破。

升平街小学校长的公推直选经历了近三个月的协商讨论。其间，从教育局提出公推直选校长实施意见、候选人资格条件确定起步，经历多次民管会会议的讨论、修改，教育行政部门与学校民管会多次出现意见分歧，但最终都以民主表决的方式顺利达成统一。

在民管会公推直选校长实践成功的基础上，青羊相继开展了学校党支部副书记、教育局科室负责人、副局长的公推直选。随后教育局下发文件，将校长选拔逐步实行公推直选的制度正式列入干部培养机制，公推直选成为干部选拔的一种常态机制。

（二）参与评价学校和校长考核，使学校办学更加重视民声

青羊区尝试改变政府评价学校的单一模式，以成飞小学为试点，通过民管会参与学校评价工作，建立学生、家长、社区群众对学校满意度的测评机制，以促使学校的办学让人民放心、社会满意。

在民管会参与学校评价基础上，教育局党委颁布了《关于对校级干部进行年度实绩考评的通知》，开展由教育局领导和业务部门进行绩效测评、学校（单位）内部领导班子成员和教职工进行民意测评、学校民管会成员进行学校办学在社区满意度测评这三个方面组成的综合测评。其中，民管会测评占考核总分的10%，这种考核方式一直沿用至今。

（三）整合各方资源，实现学校相关群体互利共赢

民管会利用自身优势，为了共同的目标——学校、学生、社区的发展，整合各方资源，弥补学校办学资源不足的问题，为学校发展和学生成长提供服务，使学校、家庭、社区等相关群体实现互利共赢。例如：民管会策划并组织开展的以社区为依托、以民管会为组织核心、以素质教育为目标的社会综合实践活动——“阳光励志营”，就深受学生和家长的欢迎，取得了良好的效果。

四、民管会制度的成效

青羊区多年以来在民管会建设上的实践表明，民管会是一个让教育局和学校听取民意、尊重民意的有效平台。民管会制度真正让学校利益相关者的参与进来，对学校的整体发展起到了至关重要的作用。

第一，教育局由区域学校的“大校长”变为区域教育的决策者和调控者。政府职能的回归，改变了政府职能部门即区域学校“大校长”的状况，初步构建起新型政校关系，使教育行政部门从学校管理的具体事务中脱身出来，专注于区域教育发展重大事务的规划和管理，如：城乡教育的高质量均衡发展、学校布局的规划调整等。

第二，校长由仅对“上”而不对“下”变为更加关注“民意”。民管会制度弥补了现行的“校长负责制”产生的校长权力很大却缺乏有效制约的弊端，形成了校长负责（行政管理）与民管会参与决策和监督有机统一的、适应社会发展需要的学校管理新机制，规范了校长对学校的管理权。在通过公推直选产生校长的学校，校长由对上级负责、对领导负责开始真正转变为对家长负责、对社会负责。

第三，学校由“等靠要”变为积极探索、主动发展。学校自主办学权的扩大，激发了学校自主办学、主动发展的热情，改变了以往学校“等靠要”的被动发展状态。例如：青羊的草堂小学，从创设了执行校长制度起，短短几年时间，学校发展十分迅速，如今已成为一所全国知名的学校。

第四，家长和社区由学校教育的“旁观者”变为管理者和决策参与者。民管会制度推进了学校、家庭和社区的合作，把社会资源、家长资源、学校、教师等有效地结合起来，促进了学校的和谐发展。社区代表、升平街小学民管会主任万英杰（时任太升路街道办主任）说：“民管会使得辖区的各单位真正与社区、学校等融为了一体，使得教育不再是关在校园里的教育了……社区是一个小社会，关注教育也就关注了未来。”

第五，民管会制度的实践成为具有样本价值的教育制度创新案例。2009年4月，青羊区研究实践的学校民管会制度被写入成都市委办公厅、市政府办公厅转发的《成都市教育局关于扩大优质教育资源覆盖面提升城乡教育服务水平的若干意见》，在市直属学校推广实验。成功的实践探索，使民管会研究入选中国改革开放30年120个创新案例候选目录，荣获全国首届“地方教育制度创新奖”的优胜奖、首届全国教育改革优秀创新奖、四川省第四届普教教学成果二等奖、第四届全国教育科学研究优秀成果二等奖等一系列全国大奖，产生了广泛的社会影响。

民主是社会发展的趋势，是人类政治文明的重要财产，民主管理是现代学校治理的重要内容。学校要真正实现民主管理，需要多方的支持和配合。良好的区域民主环境，是推进学校民主管理建设的重要动力；自上而下的政府强力推动，在学校民主管理起步阶段起着重要作用；校长管理观念的转变，是学校民主管理有效实施和持久推进的根本因素；社会的积极参与是学校持续快速发展的不竭动力；规范选举、大胆放权，切实赋予学校相关利益群体参与学校管理的决策权、监督权，是学校民主管理有效落实的重要保证。

实现学校民主管理，是教育行政部门和学校共同面临的一个重要课题。学校民管会的建设，是青羊区在现代学校民主管理制度建设上进行的长期、积极的探索和实践，相信一定可以为全面实现学校民主管理提供有益的经验！

【作者：徐江涌，四川省成都市青羊区教育局副局长；黎波，四川省成都市青羊区教育督导室主任；李正平，四川省成都市青羊区教育科学研究院历史教研员】

【责任编辑：何蕊】

【来源：《中国德育》2017年第18期】

【微信编辑：崔倩倩】

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